从“软监督”转向“硬监督”的一项尝试——航埠镇“两监督一赔偿”改革的调查与分析

“选举时热热闹闹，监督时冷冷清清；选举时鸡飞狗跳，监督时不出大问题没人知道。”这是一位农村基层干部对现阶段当地农村村民自治状况的形象描述。确实，在当前中国农村村民自治的运作中，客观存在着选举、决策、管理、监督四个民主环节不配套的现象，特别是民主监督环节较为薄弱，致使部分主观武断、以权谋私的村干部的行为得不到有效制约。监督不力在一定程度上造成了部分村干部的个别利益损害了村集体和村民群众的整体利益，破坏了农村正常的治理秩序。因此，一些农村基层政府和农民群众依据相关法律和制度的精神，结合当地农村实际，积极探索切实有效的民主监督途径。浙江省衢州市航埠镇正在试行的“两监督一赔偿”制度就是其中典型的一例。为探索村民自治背景下加强对村干部治理行为监督的新途径，从2002年9月始，航埠镇选择了有代表性的12个村庄，分两批进行了“两监督一赔偿”的改革试点。为了考察这项民主实验的实际进展和客观效果，我们一行6人冒着酷暑，于2003年7月赴航埠镇进行了近一周的实地调查。本文依据调查资料，对航埠镇试行的“两监督一赔偿”改革作初步的分析。

一、“两监督一赔偿”的改革方案

“两监督一赔偿”制度是由航埠镇领导根据《村组法》等法律和制度的精神，吸收其他地方农村民主监督创新的经验，结合本地实际提出的一种具有创造性的村级民主监督模式。

所谓“两监督一赔偿”制度，就是在村级建立村民代表工作组对村民委员会的村务管理活动进行事权监督，建立民主理财小组对村集体经济合作社管委会的经济管理活动进行财权监督，促使村干部严格按照相关法律和规章制度办事。村民委员会、村集体经济合作社管委会成员违规决策、管理、审批等给村集体经济造成损失的，要承担相应的民事赔偿责任。它是一项以村级民主监督组织为依托，以追究村干部违规行为的民事责任和过错赔偿为主要内容的农村民主监督的改革。其基本做法如下：

（一）建立村级监督组织

监督组织是开展民主监督的载体和依托。故此，“两监督一赔偿”改革的设计者们把建立村级监督组织作为推行村级民主监督新模式的首要环节。为在村民自治背景下加强对村民委员会的事权监督和村集体经济合作社管委会的财权监督，此项改革要求每个村庄建立两个相应的监督机构：（1）建立村民代表工作组。由全体村民代表从村民代表中推选出3名成员组成村民代表工作组。村民代表工作组组长一般由村党支部书记担任，村民委员会成员不得担任村民代表工作组成员。村民代表工作组负责村民代表会议的日常工作，并作为村级事权监督机构主要对村民委员会及其成员的治理行为实施监督。（2）建立民主理财小组。由村民代表会议推选3名有相关知识和能力的村民组成民主理财小组，民主理财小组设组长1名。村集体经济合作社管委会的成员不得担任民主理财小组成员。民主理财小组作为村级财权监督机构对村集体经济合作社管委会的经济管理工作实施监督，每月对村级财务情况进行审查，监督村级财务管理制度的实施。村民代表工作组和民主理财小组成员产生后向全体村民公示，接受村民群众的监督。

（二）健全村级管理制度

村级管理制度是村庄公共权力运作的准绳，也是村民群众对村级公共权力组织和村干部实施民主监督的依据和保障。为此，“两监督一赔偿”改革的设计者极为关注村级管理制度的建设，把完善村级规章制度作为推行“两监督一赔偿”改革的重要环节和内容。首先，由乡镇的有关部门统一制定《村民自治章程》、《村规民约》、《村级财务管理制度》、《村民代表会议事规则》、《村民委员会议事规则》等村级规章制度的样本，下发到各村，由各村结合本村实际进行修订，制定有利于本村村民自治和社会经济发展的管理制度，并提交村民代表会议讨论通过，形成基本的村级管理制度框架。其次，进一步修改和完善印章管理办法、组织工作规则等专门性规章，明确管理权限、管理责任、管理程序等，实现依制治村。总之，通过村级管理制度的建设和完善，尽可能地界定各村级组织的权力边界，明确权力运作程序，规范干部的管理行为，为村民的民主监督提供制度依据和保障。

（三）明确过错责任追究

从一定意义上说，责任追究和损失赔偿是对权力实施有效监督的重要环节。当前中国农村的民主监督呈现虚化和软化状态，很大程度上就在于对农村干部在权力行使中的过错行为缺乏责任追究和损失赔偿。为保证村务管理工作的正常开展，促使村干部公正、廉洁、谨慎地行使手中权力，预防违规决策、管理、审批行为的发生，“两监督一赔偿”改革非常关注村干部过错行为的责任追究和经济损失赔偿问题。首先，实行村干部公开承诺。村民委员会和村集体经济合作社管委会全体成员均须分别作出公开承诺，承诺依照法律和制度履行管理职责，对因违规决策、管理、审批给集体经济造成损失的，应承担相应的赔偿责任，并签订承诺书。承诺内容通过村民代表会议和村务公开栏等向村民群众公开，接受村民群众监督。其次，签订村干部过错行为承担民事责任协议书。每位村民委员会、村集体经济合作社管委会成员分别与村民代表工作组、民主理财小组签订《村干部过错行为承担民事赔偿责任协议书》。协议书明确规定，村民委员会、村集体经济合作社管委会成员在村务管理中对下列事项因违规决策、管理、审批给集体经济造成损失的，要承担相应的赔偿、返还责任。具体有以下11类：（1）村集体建设项目的确定及其工程发包；（2）土地规划和宅基地分配、使用；（3）土地征用及各项补偿费的使用方案（法律另有规定的除外）；（4）集体资产出租和其他收益的管理和使用；（5）建设资金筹集、管理和使用；（6）违反规定报销；（7）以集体资产为其他单位或个人提供担保；（8）超过接待标准又不能说明理由；（9）挪用集体资金；（10）公款私存或违反现金管理规定；（11）侵占其他集体资产。再次，实行法律追究。如果村民委员会或村集体经济合作社管委会成员出现管理上的过错行为，村民代表工作组或民主理财小组可责令其更正；如果村干部的过错行为给村集体造成经济损失的，可要求其立即做出相应赔偿；如果村干部的违规行为造成集体经济损失又拒赔偿，则村民代表工作组或民主理财小组可以依据《村民自治章程》的授权和村干部过错行为承担民事责任的协议，推举组长或副组长为诉讼代表人，代表村集体向人民法院提起诉讼，通过法律途径追究其民事赔偿责任。并规定本届村民委员会和村集体经济合作社管委会及其成员违规造成的损失，可以由下一届村民代表工作组、民主理财小组依法提起诉讼。

二、“两监督一赔偿”改革的积极效应

航埠镇的“两监督一赔偿”改革无疑是在村民自治条件下加强对村干部民主监督的一项积极尝试。此项改革在12个村试点，在农村干部和群众中引起了较为强烈的反响。这里仅据我们调查所获资料，对“两监督一赔偿”制度及其试点工作的积极效应做些初步的分析。

众所周知，村民自治在中国农村推行以来，中央和各级地方政府在民主选举环节上倾注了大量的精力，积极引导村民委员会民主选举逐步纳入有序轨道。相比较而言，对民主监督环节的关注显得不足。中央政府除在全国农村普遍推行村务公开制度并取得一定成效之外，几乎没有其他部署。《村组法》等相关法律对村干部民主监督的制度安排，存在着一些显而易见的缺陷，致使民主监督在实践中常常流于形式，成为一种“软监督”。特别是在浙江等一些经济较发达的农村地区，许多村民争相竞争村干部岗位，出现了村民委员会“选举时热热闹闹”的局面。在竞争村官者中不乏一些图谋私利的人，他们当村干部的主要目的就是为了能“捞一把”。因此，如何防止村干部以权谋私、违法乱纪？对违规决策、管理造成集体经济重大损失的村干部如何追究责任？这些已经成为摆在农村基层工作者和农民群众面前的紧迫课题。近年，浙江农村在政府推动下普遍采取了村财乡（镇）代等改革措施，其意图正是为了防止和减少村干部的财务违纪行为。然而，无论是中央推行的村务公开，还是地方政府推行的村财乡（镇）代，从实践来看，都无法从根本上杜绝和避免村干部的违规决策、管理行为和以权谋私现象。从一定意义上说，航埠镇的“两监督一赔偿”改革就是在村务公开和村财乡（镇）代的基础上，进一步加强对村干部民主监督的一种有益尝试和创新。它在一定程度上弥补了现行村级民主监督制度的不足，有利于村级民主监督的发展和完善，也将推动中国农村基层的民主化进程，具有积极的民主效应和社会影响。

（一）找到了村级民主监督的有效途径

民主监督是当前中国农村基层直接民主的重要体现。根据村民自治的精神和国家相关法律、制度的规定，村民群众有权对村社区公共权力组织及其成员的工作和各项村务管理活动实行直接监督。其目的在于通过群众的民主监督，保证村治运作上合国家法律和政策，下合村情和民意，并富有成效。最主要的是督促村干部的村务管理活动和社区管理者的行为符合一定规范和社区民众的意愿。⁽¹⁾《村组法》等国家相关法律法规曾就此做出了明文规定。但是，现行村级民主监督的制度安排尚存在一些问题和缺陷。其中最主要的是：（1）村级民主监督缺乏切实、有效的监督机构。根据有关制度规定，现阶段中国农村的民意代表机构主要是村民代表会议。村民代表会议作为村社区的权力机关，拥有监督村民委员会及其他村级组织的管理活动的权力。但现行制度关于村民代表会议由村民委员会召集的规定，使村民代表会议实际削弱或者说失去了对村民委员会的监督功能。（2）村级民主监督制度缺乏惩诫性制度安排。任何一项完整、理想的制度都应该由两部分构成，其一为规范性制度安排，其二为惩诫程序性制度安排，必须是行为模式与制裁手段的统一。⁽²⁾而现行村级组织的制度安排明显呈现出行为模式与制裁手段的脱节，制度安排中只规定村级组织和村干部应该做什么，而没有明确地规定做或不做什么将受到何种奖励或惩罚。对公共权力组织及村干部的行为过错，缺少责任追究和罪错惩罚的具体规定。诸如此类的制度缺陷，致使村民群众对村庄公共权力和村干部的监督处于无能为力的弱监或有名无实的虚监状态。村民群众普遍反映，对村干部的决策和管理活动，即使有意见和不满也无可奈何。按照村民群众的说法就是“民主监督流于形式、摆摆样子”。如此，村级民主监督在当前中国农村的实践运作中事实已成为一种“软监督”。

航埠镇的“两监督一赔偿”制度一定程度上可以解决上述制度性问题，弥补现行村级民主监督制度的不足。首先，“两监督一赔偿”制度强调了村级民主监督组织的建设。通过村民代表会议推选产生了村民代表工作组和民主理财小组两个村级民主监督组织，分别履行对村民委员会的事权监督和村集体经济合作社管委会的财权监督的职责，从而使村级民主监督特别是日常性监督有了具体的组织依托和载体；其次，“两监督一赔偿”制度强化了惩诫程序性制度安排。它不仅完善和健全了村级规章制度，明确规定了村干部应该做什么，不应该做什么，以及应该怎样做等方面的问题。而且明确了村干部行为过错的民事责任，尤其是造成集体经济损失的赔偿责任，并明确了村干部过错责任追究的程序等。从而使村级组织制度的规范性制度安排与惩诫程序性制度安排相统一，村级组织和干部的行为模式与制裁手段相统一。“两监督一赔偿”改革试图通过这样的创新来补充和完善现行村级民主监督制度，找到切实可行的村级民主监督的具体实现模式，促使村级民主监督由“软监督”转向“硬监督”，提高民主监督的效应，推动中国农村基层民主和政治文明的进程。(www.daowen.com)

（二）推进了以制治村的进程

以制治村，简单地说，就是村公共权力主体根据国家法律和政策，以及村级管理规章进行管理活动，实现村庄管理的规范化、制度化。以制治村是村民自治的内在要求，也是中央政府积极推动的村民自治的重要内容之一。在以制治村的制度背景下，“民主管理不再只是干部‘恩赐’给群众的阳光雨露，而是群众应有的权利；民主管理不再只是依靠干部的思想作风，而是依靠制度化的规定；管理活动不再只是随意性行为，而是村民群众制度化参与和村干部根据制度进行规范化管理的结合。”⁽³⁾然而，由于村级管理的规章制度不完备，特别是制裁性制度的缺乏，使得当前农村村民自治运作过程中，有的规章制度执行不严，政府倡导的以制治村原则基本停留在道德层面。村干部的村务管理活动因缺乏强有力的法律约束和监督机制而难以按规章制度进行，村干部的违规管理和过错行为给集体造成了经济损失，村民群众往往感到束手无策、无可奈何。村民群众因此而引起的对村干部的不满情绪累积到一定程度，结果常常引发群体性的上访、抗议事件，影响农村社会的稳定。

航埠镇的“两监督一赔偿”制度，首先，强调了村级管理制度的建设，制定和完善了《村民自治章程》、《村规民约》、《村级财务管理制度》、《村民委员会议事规则》、《村民代表议事规则》等，使村民参与村务活动、村干部从事村务管理活动均有了较完备的制度和规范，使村治有制可依。其次，强化了村干部违规的责任追究制度。“两监督一赔偿”改革的一个重要亮点，无疑是强制性地要求村民委员会和村集体经济合作社管委会成员公开向村民群众作出依制管理和违规决策、管理、审批造成集体经济损失承担民事赔偿责任的承诺，并与相应的村级民主监督组织签订协议。同时，规定发生过错行为的村干部若拒赔偿、返还经济损失，村级民主监督组织将根据《村民自治章程》的授权和村干部过错行为承担民事责任的协议，向法院提起民事诉讼，通过法律途径追究村干部过错行为的民事赔偿责任。如此，在一定程度上使以制治村有了法律约束，村干部的依制管理行为有了惩诫性制度的制约。一方面，它以承诺和协议等程序和方法、过错行为的民事责任追究等制度安排，使村干部进一步明确了个人的决策、管理和审批行为应承担的风险，从而迫使村干部提高以制治村的意识，在治村过程中更自觉地贯彻村级管理的规章制度；另一方面，通过公开承诺和制度公开，促使村民群众更大程度、更大范围地了解村干部应该做什么、不应该做什么、应该怎么做、违规将受什么惩罚等，在民主参与中能更自觉、更正确地依制实施对村干部的民主监督。同时，村民群众也因此受到了一次以制治村的自我教育。故此，“两监督一赔偿”改革势必有助于提升以制治村的水平，并将民主监督和村级治理导向制度化轨道。

（三）扩大了农村基层民主

推行村民自治制度是发展中国农村基层民主的一场伟大实验。以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村民自治制度，经过20年实践已经深深地扎根于中国农村，特别是民主选举村民委员会，几乎成为广大农民的节日，获得了农民群众的广泛认同。然而，在村民自治制度的推行过程中，其中4个民主环节并非同步推进、相互配套。从实践来看，政府部门将民主选举视为村民自治的首要环节，故而给予了特别的关注和积极的推动，农民群众也表现出了前所未有的民主参与积极性。但是，村民自治的其他三个民主环节未能如民主选举那样受到政府部门的有力推动，以至在3年1次热热闹闹的村民委员会民主选举之后，便出现了农村基层民主的较长时间的冷落。“两监督一赔偿”改革在村庄中建立了民主监督组织，并由其履行对村干部管理行为的日常监督。每位村干部在与村级民主监督组织签订过错行为承担民事责任协议的同时，还通过村务公开栏等向广大村民作出依制管理、违规赔偿的公开承诺。如此，村民的民主监督权进一步地落到了实处，村民随时可以对村干部的违规行为进行举报，督促村民代表工作组或民主理财小组追究其民事责任。同时，民主理财小组每月要对村级财务进行一次审核、清理，并及时地向村民群众公布村级财务情况。对违规决策、管理造成集体经济损失的，变得有人追究、有办法追究。从而极大地调动了村民群众参与民主监督的积极性，进一步扩大了农村基层民主。村民群众普遍认为：“‘两监督一赔偿’制度是给村民以民主，让村民更好地了解村务、财务”、“让老百姓觉得自己真正地参与了村务管理，真正地当了家、作了主”。

三、“两监督一赔偿”改革存在的主要问题及对策

任何一项制度创新和改革，在其初期不可能是完美无缺的。航埠镇的“两监督一赔偿”改革的试点还不到一年，其中存在一些问题和不足在所难免。然而，这些问题将会影响村民群众的改革信心，影响改革的进展和成效，必须及时采取针对性的应对措施。

1.“两监督一赔偿”改革方案未能具体明确两个村级监督组织的工作职责和议事规则等。新成立的两个村级监督组织因工作职责、议事程序和规则不明而缺乏运作的制度依据，致使改革试点中一些村的村民代表工作组和民主理财小组的监督工作不能正常展开，有的甚至于被虚化为一个空架子。调查时，一些村级监督组织的成员对我们说，他们没有实际权力，只是组长等个别人说了算，监督组织未能发挥组织的监督作用。有的更极端地说：“‘两监督一赔偿’成了‘两个组长监督不赔偿’。”针对这一问题，我们建议改革的领导者应及时地总结改革试点的经验教训，努力从实际出发，健全和完善村级监督组织的工作机制，最为迫切的是要明确新建立的两个村级监督组织的工作职责和运作机制，尽快制定两个村级民主监督组织的章程和议事规则等，使之在行使民主监督权力时有制可依、有章可循，实现村级民主监督的规范化、制度化。

2.“两监督一赔偿”改革方案没有充分地考虑到当前农村村情的多样性，出现了制度设计与某些村庄的客观实际不相适应的现象。比如：根据现行国家的村级组织制度安排，村级党组织是农村基层的领导核心，与村民委员会是领导与被领导关系，有权监督村民委员会。据此，“两监督一赔偿”改革方案规定村民代表工作组组长原则上由村党支部书记担任，试图以此强化党对村委会的监督，以及对农村工作的领导。然而，在现阶段中国农村的村治运作中，相当部分村庄的党支委和村委会实行两套班子统一分工、一体化运作，在村务管理中书记事实居于一把手地位。于是，村民代表工作组由书记挂帅对村民委员会实行事权监督，由于书记亲自主持村务管理活动而成了自己监督自己，导致了新形式的“虚监”。正如有的村民所说：“由书记任村民代表工作组组长，这不是自己监督自己，能起什么作用？”“‘两监督一赔偿’不能充分发挥实效，症结在于自己监督自己。”对此，我们建议根据农村社会日益多元化的现实，在充分考虑当地农村实际的前提下，进一步修正和完善“两监督一赔偿”的改革方案，使之更符合农村实际，充分发挥村级组织的监督作用。比如：可考虑村干部一律不得兼任村民代表工作组和民主理财小组的职务。

3.村干部的过错和赔偿责任难界定。目前，航埠镇的“两监督一赔偿”改革方案及其试点均强调了村干部过错行为承担民事责任的承诺，但制度安排中尚缺乏健全的村干部过错行为赔偿责任认定的机制。而且村干部的管理行为较为复杂，发生的过错行为到底应由谁承担责任和赔偿，以及该承担多少责任和赔偿多少，实践操作中难以准确界定。我们认为，首先，从制度上理清村干部的职责界限。其次，在改革的推进过程中逐步建立和完善干部过错行为赔偿责任认定的机制，形成一套具有可操作性的实施细则。

4.“两监督一赔偿”改革试点的实际运作与制度文本之间存在着较大偏差。调查中，我们发现原来的改革设想并没有完全落到实处，以至村民群众产生了各种不满情绪。村民群众反映，“两监督一赔偿”改革的设想是好的，问题是未能充分落实。按有的村民的话说：“‘两监督一赔偿’本身是放手让村民参与，但实际未能真正让村民参与监督。”据我们对调查所获资料进行分析，“两监督一赔偿”改革试点的实际运作之所以偏离制度设计，主要原因有二：（1）村干部的消极应付或有意抵触。一些村干部对这一改革心存顾虑，觉得它会束缚自己的手脚，使自己的权力受到约束和限制，由此产生抵触情绪。村民们说：“村干部不重视、不肯放手，故监督非常困难。”（2）村级监督组织成员存在畏难情绪。新成立的村级监督组织似乎被赋予了监督村干部的权力，但其成员在行使监督权力、履行监督职责时缺乏相应的保障机制。因此，他们认为多一事不如少一事。不愿意当出头鸟，不愿或害怕得罪村干部，不敢大胆地开展监督活动。鉴于此，我们建议政府部门应加大对改革的支持和推动力度，特别是要为村级监督组织和村民群众监督村干部做坚强的后盾和支撑。要建立监督者的安全保障和经济补偿机制，消除村级民主监督组织的成员履行监督职责的后顾之忧。要做好村干部的思想工作，让村干部充分认识到实行“两监督一赔偿”制度的重要性及其对于提高干部威信、增强村务管理的民意基础的意义。

作者简介：卢福营，浙江师范大学法政经济学院。

【注释】

(1)参见卢福营《村社区公共权力的监督》，载《社会主义研究》，2000年第4期。

(2)梁开金、贺雪峰：《村级组织制度安排与创新》，红旗出版社，1999年，第221～223页。

(3)徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，1997年，第125页。