现行《村民委员会组织法》的缺陷浅析

新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布已五个年头。大部分省、区、市已实施了两次村委会换届选举，取得了很好的效果，对保持农村的政治稳定，深化农村民主政治建设起到了积极的作用。其进步意义毋庸置疑，但在贯彻执行的过程中，也反映出这部法律的某些缺陷。本人根据在实际工作中的经历和体会，从村委会选举的角度对存在的一些缺陷做一初步分析。

一、对“村民”这一概念的界定不明确

村民，权威的《现代汉语词典》的解释是“乡村居民”，对居民的解释是“固定住在某一地方的人”。《中国大百科全书》的解释是“居住在一国境内，受该国管辖的自然人”，对乡村的解释是“也称农村，是区别于城镇的一类居民点的总称”。可以看出，对“村民”这个概念，各种辞书的解释是基本一致的。综合起来就是“在一定时期内，居住在乡村（或称农村），受该国管辖的自然人”。《宪法》对居住在城市和农村的人则一律称居民。

《村民委员会组织法》第十二条很明确的界定了选民的范畴，在普遍性、公正性上是没有问题的，但在具体执行的过程中，对起基础作用的“村民”这个概念却有不同的理解，导致各地区在落实公民民主权利这一关键问题上不完全一致，在选民登记的过程中出现差异。

有的同志认为，在选民登记中，应只对户籍在农村与土地有直接联系的年满十八周岁的村民进行登记，对散居在农村的非农业户籍人员（包括离退休人员、农转非人员、离职回乡人员等）视为在农村居住，而非本村村民，不应该进行登记。实质上，就是把居住在农村的农业户籍人员看成村民，而非农户籍人员则不视为村民，因此不能参与村民委员会换届选举。

内蒙古自治区在《实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》中也未明确界定村民的概念（其他省区也基本如此），仅在指导换届选举工作的《选举手册》中，对选民资格的界定进行了说明，列举了选民必备的三个条件，即年龄条件、属地条件、政治条件，其中关于属地条件是这样解释的：“必须是本嘎查村村民，凡居住在农村牧区，具有农业户籍的人都是村民，凡居住在本村具有本村农业户籍，并与本村集体经济有一定联系的村民都是本村村民。”这可以看成是对村民这一概念的具体界定。

我认为，这种以是不是农业户籍为标准来界定是不是村民的做法值得商榷。与土地有联系也好、与集体经济组织有联系也好，只是农村错综复杂关系的一个或几个方面而不是全部。随着经济的发展，社会的不断进步，土地作为一种生产资料，对农民来说虽然很重要，但收入所占的比重会渐渐降低，其他非农经济成分会逐渐增加，集体经济成分组成的多元化，也会使农民与集体经济组织的联系逐渐疏远，以此作为选民标准是不全面的。

能居住（或必须居住）在农村的非农业户籍人员虽然与土地等没有直接的联系，但肯定与当地农村有着各种利益上的联系（许多非农业户籍人员本身就是土生土长的农村人）。他们享受着农村交通、通讯、教育、医疗卫生、广播电视等社会福利，也就应该尽一个村民参与管理的义务。在村委会成员没有公职化、待遇较低的情况下，参与管理与其说是权益，不如说是一种义务。我们不能人为地制造出一种一部分村民大张旗鼓地进行自我管理的选举、而置与农村密切相关的长期居住在农村的所谓城镇户籍人员政治权利于不顾的局面，形成农村政治的二元结构。

在原来的计划经济体制之下，农村政治二元结构的存在，也许是合理的。因为，村民（农业户籍）自治范围内的事与非农户籍人员的利益联系，在政府的操作下，显得并不那么紧密。现在则不同了，我国已逐步取消了一些户口方面的限制，鼓励农民进城，提高城镇化水平，有的地区为了鼓励农民进城，还制定了比较宽松的政策，如离土不离乡，保留承包地，实行小城镇户口、蓝印户口等，使城乡之间在政治层面上经济层面上的差异越来越小，交往日益增多，联系日益加深。同时，城里人下乡创业，到乡下居住等等，使居住在农村的非农户籍人员不但数量逐渐增多，而且与农村的联系日益紧密，经济发展较快的农村已经很难看出农村与城镇的差别。在这种情况下，仍然用法律手段保留这种城乡差别的存在是十分有害的。

与此同时，农业户籍人员因各种原因不能参与村民委员会的换届选举，如进城经商、外出务工、外嫁他乡等等，这些人都有自己的承包地，但又不能长期生活在户口所在地农村，致使他们在选举时放弃了自身的权利，出现了想参与的无资格参与，有资格参与的又不能及时参与的局面。

现在城镇都在大力开展社区民主政治建设，住在城镇的城镇居民（当然没有农业户籍人员的份）不分职业，都积极参与社区民主政治建设，而居住在农村的非农业户籍人员不可能进城去参与这项属于他们一类人的政治活动，对他们来说，永远没有机会参与选举自己当家人的权利，他们的选举权只有一项——选举县乡人民代表，很显然这对他们是十分不公平的。

现在许多省区也注意到了这个问题，采取了许多变通措施。据了解，除重庆的规定较为灵活外，其他省区均大同小异，有的则干脆把决定居住在农村的非农业户籍人员的选举权交给了当地村民代表会议或村换届选举委员会。让一部分人决定另一部分人合法政治权利的做法本身就不合适，又缺乏法律依据。运作时问题也不少，明显的就是：这样做很容易受家庭势力或其他少数势力所左右，形成多数人剥夺少数人合法权利的现象。一个人的合法政治权利是法律赋予的，而不是大多数人决定赋予的，这种做法虽体现了村民自治，但却无情剥夺了他人合法的民主权利。不论怎样说，这些规定起码反映了各地区为适应新形势、解决新问题作了一些探索。

之所以出现上述一系列问题，主要是对《村民委员会组织法》中“村民”概念的理解不一致，实质上是法律对“村民”这个概念没有界定清楚。在一个国家之内，使用同一部法律却出现不同的理解，反映了法律本身的缺陷。因此，有必要对《村民委员会组织法》中的“村民”这个概念在全国的范围内有一个统一的界定，准确确定村民这个概念的内涵。我认为确定“村民”这个概念应考虑以下几个方面的因素：

第一，不以户籍的性质，而是以权利义务相统一、以尊重个人的民主权利为第一准则来确定村民这个概念。即村民应包括居住在农村、户口在当地的农业户籍人员和城镇户籍人员，也包括户籍不在当地，但在一定期限内履行了村民义务的其他长住人员。这样才能保证每个长期居住在某地、并为当地做出了贡献的公民能为选择管理自己社会事务的人而行使自己的选择权利。

第二，要考虑到经济社会发展、人员交流的增多而引起的人户分离、社会阶层、社会职业分化所带来的影响。取消《村民委员会组织法》第十二条“不分”“居住期限”的规定，代之以一定的期限，如果连续居住超过一定期限，且与当地经济与社会发展联系密切的人就应该赋予其选民权利，离开一段时间，不尽村民义务的就不予登记，以解决人户分离问题。

第三，淡化户籍色彩。户籍的二元化，赋予城镇户口的功能太多，户籍成为一种区分社会地位的标准，是计划经济时代的产物。随着市场经济制度的不断完善，户口所承载的功能越来越少。从长远看，村民也好，居民也好，两者相互统一，合而为一，是必然趋势，是顺应社会发展的客观要求。

第四，也是治本之策，建议对《村民委员会组织法》进行修改。《宪法》第一百一十一条规定：“城市和农村按居民居住的区地设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织，居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举产生。”《宪法》把在农村和城市居住的公民均称为居民。这体现了全国公民不分居住在城镇或农村一律平等的理念。正因为如此，不论是居住在农村还是城市，我们的身份证都称为“居民身份证”，而不是城市称“居民身份证”，农村称“村民身份证”。因此建议将《村民委员会组织法》改称为《农村居民委员会组织法》，取消村民这一称呼。

如果农村仍称村民，那么，在其他有关法律条文中也应进一步明确“居民”这一概念，使其能涵盖除“村民”以外的其他公民，明确居民中选民的界定标准，防止出现长期居住在城镇的农业户籍人员和长期居住在农村的城镇户籍人员无处行使民主权利的现象发生。

二、村民委员会成员的罢免体制不健全

《村民委员会组织法》第十六条对村委会成员的罢免作了规定，由于规定过于简单，在运作上十分困难。

一是对村委会成员的罢免理由缺乏确定可行的依据，仅靠第二十三条笼统的规定是无法确定其是否称职或成为罢免理由的。一般来说，形成罢免理由有三个方面：①由于本人的原因，个人素质较差，村民对他的工作不认可；②来自上级的因素，不配合上级工作，导致罢免欲望产生；③来自选民方面的因素，他的工作伤害了一些人的既得利益（包括合法的和不合法的），激发了这些人的罢免欲望。村委会的工作大多是比较具体的，对本人素质要求不是太高，没有一个标准来确定称职与不称职，很容易使利益受到伤害的人找到理由。实际上，除了第三条外，其他两条似乎都应该启动罢免程序，但不论哪种理由，都应该由法律规定才行。

二是村民参与意识差，难以达到“五分之一选民”的标准。在技术上，还存在着如何界定选民数量的问题，选民数一般是一个变动的数字，没有一个规定的日期，是无法确定选民数量的。另外，由于撤村并组工作的开展，一般的村都比较大，且居住分散，不易发起和组织。

三是一些人因有个人恩怨，可能操纵罢免活动。不论称职与否，每个村委会成员都有一个相对固定的势力范围。本人思想素质较高的，可以利用这些力量，做好村委会的工作；思想素质不高的，就可能成为维持自己地位的一种力量，对村委会的工作形成阻碍，在启动罢免程序时，就会变成一种对立势力，使罢免活动变成一种对抗，不利于社会的稳定。(www.daowen.com)

四是《村民委员会组织法》规定罢免申请只能向村委会提出，形成了自己组织开会，罢免自己的格局，导致罢免活动缺乏一种内在的推动力，也缺少一个客观的、公正的仲裁环节。虽然各省对这个程序进行了细化，确定了乡政府在启动罢免程序上应起的作用。但“乡政府只能指导、支持和帮助，不得干预”的法律地位，决定了乡政府所起的积极作用是有限的，处于十分尴尬的地位之中：放任不管，有可能影响全乡工作大局，不利于稳定；管了，也只是按提出罢免要求的人的要求去核实，连组织的权力都没有。

在农村，对产生于民间的矛盾，没有一个强有力的组织的干涉，是很难有一个较为客观的结果，完全寄希望于农民的自觉是不现实的，起码目前还不完全具备这样的条件。因此，如何启动并运用好罢免程序，是保证村委会自觉接受群众监督、圆满完成村委会各项目标、确保选民正确运用监督机制、实现村民自治的关键所在。我们认为，应从以下几个方面进一步补充和完善罢免机制。

第一，对罢免理由要有较为清晰的描述。明确行使罢免权、启动罢免程序所需的最基本的要件，防止滥用罢免权现象的发生。

第二，赋予乡政府启动罢免程序的权力和组织义务。有人担心这会造成乡政府权力的滥用或干涉村委会工作事件的发生。其实，启动罢免程序只是表现明乡政府的一种态度，丝毫不会造成乡政府权力的滥用。因为，只要制度严密，最终的决定权在群众，而不在乡政府。

应当说，最有力的监督是群众监督，但高效的监督却是乡政府对其管辖范围内的事务的监督。由于法律规定了乡政府与村委会的关系，两者之间在地位和经济利益上不存在直接的责任关系，使乡政府对村委会监督显得更为客观有力。况且，在处理影响公众利益、全局利益等重大问题上，乡政府应该有一定的权限，否则，平时你管不着，出了事却要负责，这是说不通的，对基层政权的建设也不利。

目前，由于对乡政府的定位不十分明确，权限和地位都存在争议，而见诸于文字的规定又与实际有很大的距离。在很大程度上，乡政府成了上级政府的派出机构或派出机构的组合体。如果不在有关法律条文上明确乡政府对某项工作的权限，那乡政府就成了空中楼阁，毫无行政基础。

第三，充分发挥村民代表会议的作用。村民代表是村民自己推选出来的，具有广泛的代表性，一般仅代表5～15户村民，基本能表达村民的具体愿望。因此，有必要加大他们的责任，充分发挥他们的作用。能当代表的人一般都是在家中或村中较有威信，社会经验较为丰富的中年人或老年人。而外出务工的年轻人居多，他们在农村社会中的决策影响较小，这样可以避免因外出务工人员较多参加人员不足所造成的不便。因此，不论是加强监督还是减少行政成本，加大村民代表责任，强化村民代表会议功能，都是十分有效的。

在运作罢免程序上，除现行法律规定的以外，可以考虑由村民代表会议先进行信任质询或投票，罢免案未获村民代表会议通过的，罢免程序中止；获得通过的，再启动罢免程序，这样涉及到的时间、选民条件等技术问题也就迎刃而解了。

三、其他在选举中应该明确的问题

（一）关于村委会成员候选人条件问题

初步统计的26个省市中，仅有6个对候选人的条件进行了界定，但比较原则、概括，不具备可操作性。虽然内蒙古《实施办法》第三十条第四款规定了嘎查村民会议根据嘎查村实际情况和村民意愿，在换届选举方案中可以规定其他条件，把界定村委会成员的条件下放到了选民手中，说明制定者也注意到了在当选的成员中出现的一些问题。但实际上，“本村村民”、“村民意愿”等概念过于宽泛，实际操作起来并不容易。我们认为，在法律上除已规定的条件外，对年龄、身体素质、文化程度进行具体界定是有必要的，它可以使村民委员会这一组织始终保持活力，这对广大农村居民的长远利益是有益的。一些省市对在一定时间内违反国家政策、法律的人员进行限定，规定有配偶和直系亲属关系的一方应当辞职等，都是应该的。

（二）如何看待“贿选”

《村民委员会组织法》没有明确界定什么是贿选行为。由于没有一个具体的衡量标准，对贿选的认识也不尽一致。根据一般理解，应包括请吃请喝、施以小恩小惠（主要是给钱、物等）。有的同志把上门游说、关系操纵等也列入贿选之列，似有不妥，前者只是一种竞选活动，后者应该是一种干扰选举的行为。因此，不宜把“贿选”的认可范围定得太大。

对贿选行为的处理也应慎重。由于涉及面广，当事人不可能拿出大笔的钱物用于贿选，我们也很难确定其贿赂行为在选举结果中所起的作用。因此，似乎不能用选举结果失效来进行惩罚，而只能在选举的过程中加以制止或控制，尽量以正确引导和批评教育为主。在确有证据证明其有贿赂行为时，应由换届选举委员会裁定采取什么措施进行处理。如果处理程序过于复杂，就会与选举程序发生矛盾，弄不好会使选举久拖不决。对采取威胁、伪造选票等手段操纵选举的，应坚决打击，可否考虑取消其本人本届选举的选举权等措施来进行惩罚。当然，在认定上要有明确规定。

（三）如何看待“拉票”现象

随着村民委员会换届选举工作深入人心，拉票现象会越来越普遍，这种现象的增多，起码说明了两个问题：一是选民的竞争意识增强，既然规定了差额选举，那就必然有竞争存在，必然产生拉票行为。二是我们《村民委员会组织法》或《实施办法》确立的选举机制不利于合理竞争，换句话说，我们没有给合理竞争提供必要的平台或环境。从树立竞争意识和竞争精神的角度看，拉票行为是合情合理也是合法的。我们要做的只是在法律的框架内为合理竞争提供一种名正言顺、公平合理的环境，让候选人都有准确的、公开的表达自己施政方略的条件，这样既可使候选人有机会向选民表达自己的真实打算，让选民去评判，同时又可有效控制“上门游说”、“小恩小惠”、“累死狗现象”的发生。法律应规定，竞选演说是一个必须经过的程序，必须履行，并且必须在选举日前进行，而不是在选举日当天。这样既解决了介绍候选人、了解候选人素质等问题，又给候选人提供了一个理所当然的场所。允许候选人在换届选举委员会的帮助下，在公开场所自己组织会议，向选民宣传自己的施政主张。对于以全体村民为受益对象的捐款或办某项事业等形式赢得选票的，我们不提倡，但也不便反对。

（四）关于村民代表会议的运行机制问题

为配合政府机构改革和农村税费改革，各地进行撤村并村工作的很多，村的规模扩大，全国的情况本人不太了解，仅就我所在的旗而言，最大的村人口4500多人，小的也近千人，而且大部分居住分散，使以村民会议形式决定一些事项的做法受到挑战。《村民委员会组织法》虽然规定了可以推选村民代表，但对村民代表会议的运行未做规定。从长远看，有必要扩大村民代表会议的权限，理由如下：

1.村民代表一般由5～10户的农村居民推选，本身就有一定的群众信任基础，具有较强的代表性，他们仅代表10～30个左右的选民，完全可以反映真实的民意。

2.可以减少村委会决策的成本，减轻群众财力、物力、时间等方面的负担，提高决策效率，形成大事由村民会议决定，小事由村民代表会议决定，具体事务由村委会集体办理的运行机制。

3.可以提高对村委会成员监督的效率。一般来说村委会的工作计划性差，突发事件多，许多由村民大会决定的事项，很难及时启动决策程序。在农村，选民的比例都在60％～70％，如召开村民大会，不用说组织会议，仅场所就是一个很实际的问题。由于人数多，监督的效率必然会降低，如果监督不力，随之而来的就是村委会权利失控，本来为监督村委会而设立的村民大会制度，因此就会窒息。适当增加村民代表会议的权限，可以有效避免此类事件的发生。

4.农村基层事务有很多是公说公有理，婆说婆有理，很难有一个明确的是非界定。简单的用少数服从多数的方法是解决不了千家万户的具体问题的，宽泛的村民大会会使一些人为了维护个人的小利益而不惜一切去阻挠维护全局利益的行政决定，加之复杂的农村社会关系，形成一个决议是很困难的。而村民代表会议可以弥补这方面的不足，如果赋予村民代表会议一定的权利，形成不违反国家法律的决议，可以大大提高村委会运行机制的有效性和监督机制的效率。

作者简介：张红民，内蒙古敖汉旗玛尼罕乡。