31个省级村委会选举地方性法规之比较

引　言

2002年1月20日，随着《西藏自治区村委会选举办法》的出台，全国省级村委会选举地方性法规制定任务胜利完成。

31个省级地方法规，按村组法十四条四款规定制定《选举办法》的有山东、广东、甘肃、湖北、安徽、青海、新疆、上海、陕西、天津、河北、黑龙江、浙江、贵州、云南、辽宁、福建、湖南、江苏、北京、宁夏、吉林、海南、重庆、西藏（通过时间排列）25个省（区、市）；未按村组法规定，在《实施办法》中列有村委会选举专章、专条的，有江西、山西、内蒙古、四川、河南、广西6省（区）。

25个省（区、市）的《选举办法》，结构属章节式的有北京、天津、河北、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、山东、湖北、湖南、广东、海南、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、青海、宁夏、新疆22个省（区、市）；属条款式的有上海、福建、甘肃3省（市）。6个在列专章、专条《实施办法》中，属章节式的有内蒙古、江西、广西3省（区），属条款式的有山西、河南、四川3省。

31个省级村委会选举地方性法规中，天津、重庆两市较详细，约有10000字；四川省较原则，约有3000字。

属章节式的22个省（区、市）的选举办法和《实施办法》中列有村委会选举专章、专条的3个省（区），其章节排列顺序为：第一章总则、第二章选举工作机构、第三章选民登记、第四章候选人的产生、第五章选举程序（投票选举）、第六章罢免、辞职和补选、第七章法律责任（监督管理）、第八章附则。属条款式的6个省（选举办法3个、《实施办法》列村委会选举专条的3个）同样是按上述排列顺序。鉴于此，本文的比较和评论也遵此顺序。

一、总　则

在总则中，各省基本上都规定了立法依据，选举原则，村委会成员职数、任期、换届选举的部署、组织、实施，中国共产党基层组织的作用和选举经费等。

关于选举经费：北京、福建、贵州、西藏、陕西、甘肃6省（区、市）只规定各级人民政府指导村委会选举的经费由同级财政列支拨付，而未规定村委会选举经费如何解决。天津、河北、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、广东、广西、海南、重庆、云南、青海、宁夏、新疆19个省（区、市），不但规定了各级人民政府的选举经费由同级政府拨付，也规定了村委会选举的经费在村提留的管理费中列支，有困难的村，乡级政府给予适当补助。山西、内蒙古、辽宁、上海、山东、四川6省（区、市）根本未规定。

除此之外，较有特色的规定还有：

1.浙江、重庆两省（市）明确规定，村委会选举实行直接选举。直接选举可实行有候选人的选举，也可以实行无候选人的选举（即不经过提名初步候选人和确定正式候选人的程序，而由选民直接投票选举产生村委会成员的一种选举方式）。而且，重庆市还规定了无候选人选举的具体做法。

2.河南、湖北、湖南、西藏、甘肃5省（区）规定，村委会中至少应有一名妇女成员。其他各省只规定妇女应有适当名额。

3.山西、安徽、河南3省规定，村委会换届选举前，县、乡政府可组织对该届村委会进行财务审计，而其他各省并未规定。

4.山西、河南、广东、海南、重庆、四川、西藏、新疆8省（区、市）规定，村委会成员之间不得有配偶或直系亲属关系。

5.广西规定，村委会实行代理制。经村民会议或者授权的村民代表会议讨论决定，下列情况可以实行代理制度：①村委会主任辞职或者因其他原因不能履行职责时，由村委会商定1名副主任代理；②村委会主任、副主任辞职或者因其他原因不能履行职责时，由村委会商定1名委员主持村委会工作。实行代理制度后，应当在90日内依法补选产生新的村委会主任、副主任。选出新的村委会主任、副主任时，代理终止，代理人员应当于7日内移交工作。

【评论】

（一）选举经费，是村委会选举的物质保障。法规明确规定选举经费的来源，就能保障村委会选举顺利进行。未有规定的省应该规定。只规定各级政府选举经费由同级财政拨付的省，也应规定村级选举经费的来源。

（二）河南等五省关于村委会中至少应有一名妇女成员的规定，能保证妇女当选。笔者认为做法较好。原因有二：一是改革开放后，男人，特别是青壮年劳力外出打工、经商，村里成为993861部队（99重阳节，老人；38妇女节，妇女；61儿童节，儿童），妇女在村里撑起半边天，村委会成员没有妇女与妇女在村里地位、作用不相适应。二是税费改革后，撤乡并村，减少村委会成员职数，现在中、小村村委会成员一般3人，如果在法律、法规和政策上不倾斜，那么势必造成妇女当选村委会成员的机率越来越小，这也与妇女在村里的地位和作用不相适应。

（三）广西实行的村委会代理制可行。村委会主任因故出缺，不可能马上就进行补选，其空缺实行代理，有一个缓冲时间，既不耽误村委会工作，又便于为补选做准备。选出新主任后，代理终止，移交工作，保持连续性。

二、选举工作机构

选举工作机构分成两个部分。

第一部分：各级政府建立村委会换届选举机构问题，有6种类型。①山东、湖南、贵州、云南、西藏5省（区）强调各级政府都要设立“村委会换届选举领导组”；②天津、吉林、上海、安徽、广西、甘肃、新疆7省（区、市）规定区、县、乡成立“领导组”；③河北、山西、内蒙古、吉林、江苏、浙江、福建、江西、湖北、海南、重庆、陕西、青海、宁夏14省（区、市）规定区、县、乡成立“指导组”；④北京、辽宁两省（市）只规定村委会选举由省（市）统一部署，区、县、乡各级政府组织实施，而未强调设立指导组或领导组；⑤广东1省规定村委会选举，由省统一部署，市、县实施，乡级设立“指导组”；⑥河南、四川两省未规定。

第二部分：村民选举委员会。

（一）推选村选委会由谁主持

1.由上届村委会主持。有北京、山西、内蒙古、吉林、安徽、福建、江西、河南、湖北、广东、贵州、宁夏、新疆13省（区、市）。

2.由上届村委会或乡级政府主持。有西藏、陕西两省（区）。

3.由党支部主持村委会配合。有天津1市。

4.未规定由谁主持。有河北、辽宁、黑龙江、上海、江苏、浙江、山东、湖南、重庆、海南、广西、四川、甘肃、青海、云南15省（区、市）。

（二）选委会人数，规定各异

山西规定3～7人，浙江3～9人，北京、天津、河北、内蒙古、黑龙江、吉林、福建、江西、重庆、贵州、甘肃、宁夏12省（区、市）5～7人，辽宁、上海、河南3省（市）7～9人，安徽、广东、广西3省（区） 7～11人，四川规定主任1人、成员若干人，湖北、湖南、西藏3省（区）未规定。

（三）推选方式

1.由村民会议或各村民小组推选。有北京、天津、河北、山西、内蒙古、黑龙江、上海、江苏、山东、河南、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆21个省（区、市）。

2.由村民会议、村民代表会议或各村民小组推选。有辽宁、浙江、福建、江西、广西、海南6省（区）。

3.由村民代表会议或村民会议投票。有吉林、西藏两省（区）。

4.由各村民小组提名，再经村民会议或村民代表会议“推选”产生。有安徽1省。

5.将名额分配到各村民小组选举。有广东1省。

（四）选委会主任产生方式

30个省（区、市）都规定选委会主任、副主任从选委会成员中推选。只有广东省规定由成员协商和投票决定，而且乡级可以对不依法履行职责的提出罢免建议，经村民会议或者原推选小组通过。

（五）选委会成员的变更

1.缺额递补或增补。村选委会成员被确定为村委会成员正式候选人或者因故出缺，山西、黑龙江、浙江、广东、海南、云南6省规定，其选委会成员资格自行终止，其缺额按推选时得票多少依次递补。

2.缺额由村民会议或村民小组会议重新推选或补选。有内蒙古、辽宁、吉林、江苏、安徽、河南、湖北、湖南、重庆、宁夏、新疆11省（区、市）。

3.只规定选委会成员资格终止，未规定其缺额是否递补或重新推选。有江西、广西、西藏、陕西、青海5省（区）。

4.未作任何规定的有北京、天津、河北、上海、福建、山东、四川、贵州、甘肃9省（市）。

【评论】

（一）村委会换届选举年，是否层层建立领导机构

2002年，中共中央14号文件强调：“各地在开展换届选举工作时，要层层建立强有力的选举工作领导机构，形成党委领导、人大监督、政府实施、各有关部门密切配合的工作体制和运行机制。”因此，各级层层建立领导机构，有利于加强对村委会选举的领导，遇到问题也便于及时解决。

（二）推选方式

推选村选委会方式全国有五种，其中由村民会议或者各村民小组推选就有21个省（区、市）。在这些推选方式中，笔者更倾向于召开村民小组会议（过半数有选举权的村民参加），由填写推选票，以人计票的方式，它的最大好处是简便易行，能体现大多数村民的意愿，推选出的选委会具有群众基础。如采用村民会议推选，参加推选的人数很难过半数，且村民会议不易召集；如以村民组计票，往往以偏概全，未体现大多数村民的意愿。

（三）选委会成员的变更

选委会成员被确定为村委会成员的正式候选人，在村委会选举中出现的概率较高，加之有其他原因，选委会成员出现变更的情况时常发生。变更了，选委会成员资格终止了，其缺额应该予以补充，山西、黑龙江等省的做法，“按推选时得票多少依次递补”，应该说是一种较佳的解决问题的方法。其优点是不用再重新推选，省时省事。

三、选民登记

法规对选民资格和选民登记时间、登记程序、张榜公布、申诉、做出书面解释和答复等规定基本雷同。如登记地问题除四川省外，其他30个省（区、市）都规定在户口所在地登记。再如判断是否年满18岁，除江西、四川外，其余29个省（区、市）都规定以选举日为准。但在下面的三个问题中，各地的规定却不一样。

（一）关于人户分离和农转非问题

人户分离指户口在村人在外打工经商、或人在该村打工经商而户口却在原籍等一些情况。农转非是指因国家建设征用土地等原因而由农户转为非农户，但仍在本村居住又未找到工作的人。对上述人，在村委会选举中是否给予登记：

1.天津、山西、吉林、上海、江苏、黑龙江、安徽、福建、江西、河南、湖北、湖南、广西、海南、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、宁夏20个省（区、市）规定了条件，符合条件的给予登记。①尽村民义务；②居住时间，有的规定一年，有的二年，有的三年；③农转非后仍居住在本村且未找到工作的；④因婚配原因；⑤本人申请，选委会审核；⑥不得重复登记。

2.北京、辽宁两省（市）规定户籍与现住所不一致的，经住所村选委会确认，给予登记，但不得重复登记。

3.河北、内蒙古、山东、广东、四川、甘肃、青海、新疆8省（区、市）对此未有规定。

4.浙江省规定由本村选举办法确定。

另外，吉林、河南、重庆3省（市）还规定：具有大专以上学历和中等专业技术职称的竞选村委会成员的可登记；安徽省规定：农村需要的各类人才，自愿到农村工作、生活，竞选村委会成员的，可登记。

（二）精神病患者或外出选民是否登记

1.天津、内蒙古、辽宁、安徽、河南、湖南、云南、甘肃8省（区、市）规定，精神病患者经选委会确认（有的规定经监护人同意、医院证明）不列入本届选民名单。

2.河北、吉林、黑龙江、湖北、广东、广西、海南、重庆、西藏、陕西、青海、宁夏、新疆13省（区、市）规定，外出选民（半年、一年、二年）不办委托和无法联系的，或精神病患者不列入本届选民名单。

3.北京、山西、上海、江苏、浙江、江西、山东、四川、贵州未规定。

（三）颁发选民证问题

1.规定颁发的，有北京、天津、河北、内蒙古、吉林、江苏、浙江、安徽、江西、河南、湖北、海南、重庆、贵州、云南、西藏、甘肃、新疆18个省（区、市）。

2.未规定颁发的，有山西、辽宁、黑龙江、上海、福建、山东、湖南、广东、广西、四川、陕西、青海、宁夏13个省（区、市）。

【评论】

（一）人户分离和农转非问题

据报载，2002年农民进城打工经商等农民工近一亿人，而且每年还以500万的速度递增。村委会选举，因他（她）们外出务工而不给登记，不能享受政治民主权利，这对他（她）们是不公平的。况且，户籍正在改革。因此，各省在制定地方性法规时，应该考虑到他（她）们的利益，实事求是地加以规定和解决。

（二）选民证问题

选民证是选举登记机关对村民选民资格的确认凭证，选民凭此证领取选票。因此，法规还是应该明确规定颁发选民证。

（三）精神病患者和外出选民是否登记问题

大多数的省规定，精神病患者或外出打工选举日不能回村参加选举又不委托他人代为投票的选民，不列入本届选民名单，不计入本届选民数之内，这样的规定是比较符合实际情况的，有利于选举有效和候选人的当选。但是，选委会应该严格把关。对精神病患者，不仅需选委会确认，还应经监护人认可、医院出具证明更加稳妥。对外出打工的，应当联系其办理委托证，或采取其他方法使其参加投票选举，确实无法联系的不列入选民名单。

四、候选人产生

提名确定候选人是村委会选举的关键环节和程序，各省在制定本省地方法规时，对此都比较重视。出现了规定不一、较复杂的情况。

（一）关于候选人条件问题

1.北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、安徽、江西、浙江、山东、湖北、广东、重庆、贵州、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆23个省（区、市）笼统规定了条件。如应遵纪守法、公正廉洁、作风正派、热心为村民服务、身体健康、有一定文化知识和管理能力等。只有黑龙江省明确规定：违反计划生育政策法规的，三年内不得被提名为候选人。

2.上海、福建、河南、湖南、广西、四川、海南、云南8省（区、市）未规定条件。

（二）候选人的提名方式

村委会组织法规定：选举村委会，由本村有选举权的村民直接提名候选人。但是，怎样提名候选人没有明确规定。因此，地方法规的规定多种多样：

1.由选民直接提名或填提名表确定正式候选人，有北京、上海、浙江、江西、湖北、广西6省（区、市）。

2.5人联合提名，以得提名票多的为正式候选人，有天津市。

3.召集村民会议或各村民小组会议投票提名，如同一人被提名两种以上职务候选人，高职务得票不能确定为正式候选人时，应把高职务得票加到低职务上，有河北、河南、重庆3省（市）。

4.召集过半数的有选举权的村民以无记名投票的方式进行预选确定正式候选人，有山西、内蒙古、吉林3省（区）。

5.召集村民会议或村民小组会议无记名投票直接确定，有辽宁、江苏、安徽、海南、湖南、广东6省。

6.先由选民以单独或者联名方式直接提名，公布初步候选人后，如所提候选人人数多于候选人差额比例的，召开村民会议或户代表会议或村民代表会议秘密投票预选，有福建、四川两省。

7.先召开会议选民集中提名，公布初步候选人，如所提候选人多于应选人差额比例，再召开村民会议预选，有黑龙江、陕西、甘肃、青海、宁夏5省（区）。

8.先由选民直接提名，再由选民无记名投票预选产生候选人，有山东、新疆2省（区）。

9.设立预选会场或以村民组设投票站直接提名，也可以采用选民自荐、联合推荐初步候选人，有云南1省。

10.由选民填写提名表直接提名，但实行等额选举，有西藏1区。

11.先由选民直接提名，再经各村民小组酝酿、讨论、协商，最后由选委会根据多数选民意见确定正式候选人，有贵州1省。

（三）提名确定候选人是否需过半数选民参加投票

1.规定过半数选民参加，有北京、天津、河北、山西、内蒙古、吉林、江苏、浙江、安徽、江西、福建、河南、湖北、湖南、广东、重庆16个省（区、市）。

2.未规定的，有辽宁、上海、黑龙江、山东、海南、四川、云南、西藏、甘肃、陕西、青海、宁夏、新疆、贵州、广西15个省（区、市）。

（四）候选人自动放弃被选举权问题

经提名、预选确定正式候选人后，常常发生有些候选人不愿做候选人，怎么办？吉林、安徽、福建、湖南、海南、云南6省规定：候选人自愿放弃被选举权的，本人应当向选委会提出书面申请，选委会根据得提名票多少的顺序，递补得票多者为候选人。

（五）候选人的资格审查问题

31个省（区、市），只有安徽、江西2省规定对选民提名确定的候选人进行资格审查。

（六）“等额提名、差额原则、多数确定”的十二字方针问题

31个省（区、市），除贵州、西藏两个省（区）外，其余29个省（区、市）在提名、预选候选人中，都能坚持等额提名（填写提名票、预选票按村委会成员职务、职数的要求填写），差额原则（在确定正式候选人，坚持候选人多于应选人的差额原则），多数确定（按得提名票或者预选票多少的顺序，取得票多者为正式候选人）的方针。

（七）公布候选人的时间

1.选举日2日前公布有福建1省。

2.选举日3日前公布有吉林、广西、甘肃、青海4省（区）。

3.选举日5日前公布，有北京、河北、山西、内蒙古、辽宁、黑龙江、上海、江苏、浙江、江西、山东、广东、海南、重庆、四川、贵州、西藏、陕西、宁夏、新疆20个省（区、市）。

4.选举日7日前公布，有天津、湖南、云南3省（市）。

5.选举日10日前公布，有安徽、湖北2省。

6.未规定时间，有河南1省。

【评论】

（一）候选人条件问题

村委会是自治组织的组织者、领导者，其成员应具备一定的素质和相应的条件，换句话说要比村民群众有特长和有能力，才能领导和组织村民依法实行自治。因此，村委会成员的候选人应该有条件要求。

（二）候选人的提名方式

31个省（区、市），就有11种提名方式，显示出多样性。这说明各省在制定地方性法规时充分考虑了本省的特点和实际情况。这正是法律赋予各省制定地方性法规精神的体现。但是，亦应该指出：第十一种方式，是沿袭过去的传统方式，与村组法要求的精神不太符合。第十种方式，实行等额选举，是西藏自治区四届人大常委会二十四次会议根据西藏的特殊情况，通过“关于全区暂不实行差额选举实行等额选举的决定”而做出的。第六、第七种方式，先选民单独、联名、集中提名，公布初步候选人后再召开村民会议预选，其优点是充分发扬了民主，其弊端是费时费事难操作。所以，笔者认为第一、二、三、四、五种提名方式较好。它既符合村组法的规定，又一次提名确定候选人，符合农村实际情况。这五种提名方式实质是一人一票提名确定候选人，如果再采用以村民小组设投票站的方式，像山东、新疆那样，通过设立投票站和秘密画票处就更好了。

（三）提名确定候选人是否需过半数选民参加投票

对这个问题有截然不同的两种观点。31个省（区、市）中有16个省（区、市）强调“过半数”，15个省（区、市）未规定“过半数”。两种观点各有各的道理。笔者的观点是赞成强调“过半数”。理由是提名确定候选人是为正式投票选举做准备的，它必须具有群众基础，代表大多数村民的意志，才能使正式选举选出村委会成员。不然的话，不强调“过半数”选民参加提名投票，只有少数选民参加，既没有代表性，又容易被别有用心的人操纵，更使正式选举不易选出村委会成员，造成缺额。

（四）候选人放弃被选举权的问题

因为候选人是通过一人一票提名预选确定的，是选民的意志，不是候选人的意志，所以有些候选人自动放弃被选举权，这样的问题在村委会选举中时有发生。吉林等6省由候选人本人向选委会提出书面申请，然后按得票多少顺序递补的做法是可取的。

（五）候选人的资格审查问题

这是在法学界、学术界和实际工作中长期有争议的问题。

大多数学者、法律工作者是不同意对一人一票提名预选产生的候选人进行资格审查的。他们的理由是：①选举权和被选举权不可分离，从法理上有选举权的就应该具有被选举权；②候选人是村民预选产生的，也是多数村民意志的体现。如果资格审查凌驾于村民意志之上会影响村民参选的积极性，而且也是对国家法律的亵渎。

从全国的实际情况看，31个省（区、市），只有2个省规定资格审查，其他29个省（区、市）都未规定资格审查。从这方面看，绝大多数的地方也是不同意资格审查的。

笔者的观点，赞同大多数学者、法律工作者的意见和29个省（区、市）的规定，不同意搞资格审查。何况被资格审查下去的人往往在正式选举时，通过另选当选，选委会不但要承认这一选举结果，还要公布这一选举结果。从这一理念推论，资格审查是没有必要的。

五、介绍候选人

向广大选民介绍候选人的情况，村组法未有规定。但在村委会选举中又是经常遇到的问题。因此，各省有规定，但不尽一致。

（一）向选民介绍候选人

1.规定向选民介绍候选人的，有北京、天津、河北、吉林、黑龙江、上海、浙江、安徽、福建、江西、河南、湖北、湖南、广东、广西、重庆、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆22个省（区、市）。

2.未规定向选民介绍候选人的，有山西、内蒙古、辽宁、江苏、山东、海南、四川、贵州、西藏9省（区）。

（二）组织候选人与选民见面

有些省不但规定向选民介绍候选人的情况，而且还规定选委会要组织候选人与广大选民见面，让候选人在群众面前发表治村演说，回答选民提出的问题，有北京、天津、河北、吉林、黑龙江、上海、浙江、福建、江西、河南、湖南、广东、广西、重庆、云南、甘肃、青海、宁夏、新疆19个省（区、市）。

（三）介绍候选人和发表治村演说的时间

1.规定选举日停止介绍和演说的，有天津、上海、福建、青海、新疆、甘肃6个省（区、市）。

2.规定在选举大会上介绍候选人和发表治村演说的，有河北、吉林、江西、湖北、陕西5省。

3.未具体明确时间的，有北京、黑龙江、浙江、安徽、河南、湖南、广东、广西、重庆、云南、宁夏11个省（区、市）。

【评论】

选委会向选民介绍候选人的情况，组织候选人与广大选民见面，发表治村演说，回答选民的问题，这不仅是2002年中共中央14号文件的精神，也是民政部基层政权和社区建设司编印的《选举规程》规定的村委会选举的一项重要程序。选举的实践也证明，介绍不介绍候选人，组织不组织候选人与选民见面，效果是不一样的。向选民介绍了候选人的状况，候选人发表治村演说，当着群众面做出承诺办哪些好事实事，一方面可使选民更加了解候选人，便于好中选优；另一方面，对候选人是鞭策和激励，对选民是检验候选人做出的承诺是否兑现的尺度。因此，还是应该规定介绍候选人，发表治村演说的。

六、选举大会

选举大会是村委会选举的重要程序，选民选谁不选谁，哪位候选人当选，都是通过选举大会的投票、计票反映出来的。所以，各省在制定法规时都考虑得比较详细，有共性，也有差异，更有特殊规定。

（一）共性的地方

1.召开选举大会。31个省（区、市）除山西省外，都规定村委会选举时，要召开选举大会，设中心会场和分会场或投票站。

2.设立“四处”。31个省（区、市）都强调村委会选举要设立“四处”，即验证发票处、秘密画票处、代笔处和投票处（票箱），特别强调要设秘密写票处。

3.选举有效、候选人当选。31个省（区、市）除江西省外，都规定：“选举村委会，有选举权的村民的过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民的过半数的选票，始得当选”。

4.31个省（区、市）都规定选举实行无记名投票、公开计票的方法，选举结果当场公布。

5.回避制度。31个省（区、市）除山西、四川两省外，其余都规定候选人本人和直系亲属不得担任选举工作人员。

（二）差异的地方(www.daowen.com)

1.流动票箱问题

①规定设流动票箱的，有北京、天津、内蒙古、辽宁、黑龙江、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖南、湖北、广东、广西、海南、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆24个省（区、市）。

②未规定设流动票箱，有河北、吉林、上海、江苏、山西、重庆、四川7省（市）。

2.委托投票问题

①允许委托投票有28个省（区、市），分三种情况：第一种，每一选民接受委托不得超过3人，有北京、天津、内蒙古、辽宁、江苏、浙江、江西、山东、广东、广西、海南、四川、贵州、宁夏、新疆、云南、西藏、陕西、甘肃、青海20个省（区、市）；第二种，不超过2人，有河北、上海、安徽、河南、湖北5省（市）；第三种，不得超过1人，有吉林、黑龙江、湖南3省。

②取消委托（法规未规定）的有3省（市）：山西、福建、重庆。

3.选票“下加”问题

①允许“下加”，河北、江西、广西、甘肃、宁夏5省（区）。

②其余26个省（区、市）未规定。

4.从委员中或从成员中选主任、副主任问题

①强调不得从委员中选举主任、副主任，有天津、山西、上海、湖北、湖南、广西、海南、重庆、贵州9省（区、市）。

②未规定的，有北京、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、江西、福建、安徽、河南、广东、四川、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆20个省（区、市）。

③河北、山东2省规定从成员选主任、副主任。河北规定：选举村委会成员时，可以一次投票分别选举主任、副主任和委员，也可以先选举村委会成员，再从中选举主任、副主任。山东规定：选举时，可以在村委会成员候选人中一次投票选举出主任、副主任和委员；也可以先选举出村委会成员，再由选民从其中选举主任、副主任。

5.延期换届问题

①强调延期换届要经村民会议讨论，由乡报县级政府批准的，有天津、山西、内蒙古、上海、浙江、湖北、广东、重庆、四川、西藏、陕西、甘肃、新疆13个省（区、市）。

②其他18个省（区、市）未强调。

（三）特殊的规定

1.江西省规定：村委会主任、副主任、委员正式候选人或者其他选民，获得参加投票的选民的过半数的选票，始得当选。参加投票的选民数按照发出的选票数计算。

2.湖北省规定：上一届村委会应当在新一届村委会产生之日立即向新一届村委会移交公章，并于十日内将办公设施、财务账目、资料档案及经营资产等移交完毕；逾期不交接的，乡级人民政府可以监督交接或由有关机关依法处理。

3.黑龙江省规定：选票分主任票、副主任票、委员票三种，三种选票采取一次性投票的方式进行。河南省规定：选举村委会主任、副主任、委员，应当分别制作选票，一次同时投票直接选举产生。

4.黑龙江省规定：选民在选举期间外出的，可以采取邮寄选票的方式参加选举。在选举日计票结束前收到的选票有效。

5.湖南省规定：没有被列为候选人的选民自荐的，应当在选举日的五日前以书面形式向村民选举委员会提出自荐的申请。村民选举委员会应当在选举日前公布自荐人名单。村民选举委员会可以向选民介绍自荐人的状况，可以组织自荐人与选民见面、发表演讲、回答选民提问。

【评论】

（一）流动票箱、委托投票问题

必须指出，流动票箱投票和委托投票，都是选举大会投票、投票站投票的补充形式。而且流动票箱投票和委托投票都是有特指人群的：流动票箱是为老、弱、病、残选民因身体健康原因选举日不能到场到站投票而设立的；委托投票是为外出选民选举日不能回村参加选举又不愿意放弃选举权而规定的。但是，从各地实践看，有些地方不分对象滥用两种投票方式。有的不是老、弱、病、残，也在流动票箱投票；有的选举日在村，也办委托投票，甚至把直接选举变成户代表的间接选举。有鉴于此，各地应慎用两种投票方式，河北等省不设流动票箱，福建等省取消委托投票，也没有影响选举的质量，反而还取得了比较满意的效果。然而，在那些外出选民较多的地方、边远交通不便的山区、少数民族地区，取消这两种投票方式是不现实的。

（二）从委员中或成员中选主任、副主任问题

首先指出，村委会成员和村委会委员是两个概念。村委会成员，指村委会的组成人员，它包括主任、副主任、委员三种职务；村委会委员，只是村委会中的一种职务。两者是包含关系，即成员中包含委员，委员则是成员中的一种职务，成员包含委员但不全等于委员。因此，天津等9省（区、市）规定的“不得从委员中选举主任、副主任”是正确的，强调是很必要的。北京等20个省（区、市）虽未强调，实际上也是不允许从委员中选主任、副主任的。至于河北、山东两省规定的“从成员中选主任、副主任”有待于商榷，进一步研究。

（三）判断选举有效和候选人当选问题

村组法和各省地方性法规规定“选举村委会，有选举权的村民的过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民的过半数的选票，始得当选。”这里所指的“投票”和“参加投票”，都是指选民把领到的选票又投进票箱的票，即票箱取出的票。笔者把它称作有效力选票，它包括赞成反对票、弃权票和废票。反之，未发出的剩余选票（销毁的）和领到选票而未投入票箱的选票，笔者把它称为无效力选票。因此，“投票”和“参加投票”的票数，应以从票箱取出的票为准（当然指正常的选举，不是违法的选举），即有效力的票。判断和计算选举是否有效，是指从票箱取出的选票数超过本村选民数的半数以上；同样，判断候选人是否当选，也是看候选人获得的赞成票数是否超过从票箱取出的选票数的半数以上。极个别省规定的“参加投票的选民数按照发出的选票数计算”是不恰当的。如果某村登记选民1000人，发出选票800张，收回选票（投入票箱）600张，候选人张三获赞成票350张，按该省的规定候选人需获401张以上赞成票才能当选，而按村组法只需获301张以上选票即可当选，张三获350张理所当然当选，而按该省的规定却不能当选，两者悬殊较大，其后果是该当选的而不能当选。建议该省下届村委会选举时，修改这一规定。

（四）上一届和新一届村委会交接问题

上一届村委会不向新产生的村委会交接，这是村委会换届选举中的一个棘手问题，它不仅影响新村委会的正常工作，也有损于村委会选举的声誉。为此，国办发（2001）52号文件，中办发（2002）14号文件专门做了规定。湖北省规定的“当日交公章、十日内交接办公设施，财务账簿”完全符合中央文件精神。更值得推广的是“逾期不交的，除乡级政府督促外，有关机关可以依法处理”，把工作交接纳入法律轨道，给其他省以启示：拿起法律武器，解决此类问题。

（五）主任、副主任、委员选票的设计问题

主任、副主任、委员分别用三张选票的规定很好。需要补充的是应分别用三种不同颜色的选票，主任红色、副主任蓝色、委员黄色。它的优点是，三种职务的选票可以一次性发放、选民一次性画票、一次性投入票箱；主任票画错主任票作废，委员票画错委员票作废，互不影响，唱票、计票都不容易出错。把三种职务印在一张选票上，会产生局部有效、局部作废的情况，给唱票和计票带来麻烦，容易出错。

七、另行选举、重新选举

（一）另行选举

另行选举的主要特征是第一次投票选举的继续，不需要补充选民登记，不需要重新确定候选人。但各省在规定另行选举的时间、候选人产生方式、如何判断当选等问题存在不同。

1.另行选举的时间

①当场和一日内举行的，河北1省。

②3日内举行的，天津、云南、青海3省（市）。

③5日内举行的，吉林、浙江2省。

④10日内举行的，江西、湖南、广东、广西4省（区）。

⑤15日内举行的，北京、安徽、福建、湖北、海南5省（市）。

⑥20日内举行的，重庆1市。

⑦1个月内举行的，内蒙古、黑龙江、河南、陕西4省（区）。

⑧2个月内举行的，江苏、贵州、西藏3省（区）。

⑨3个月内举行的，新疆1区。

⑩106个月内举行的，山西、山东、宁夏3省（区）。

未规定时间的，辽宁、上海、四川、甘肃4省（市）。

2.另行选举的候选人的确定

①按第一次选举时未当选人的得票多少的顺序，差额确定的有：北京、天津、吉林、浙江、湖南、广东、云南、海南、广西、重庆、陕西、青海、宁夏、新疆、浙江15省（区、市）。

②按第一次选举时未当选人的得票多少的顺序确定，未规定差额的有：河北、内蒙古、黑龙江、安徽、福建、河南、湖北、山东、甘肃、西藏10省（区）。

③未规定的有：山西、辽宁、上海、江苏、四川、贵州6省（市）。

3.另行选举的当选

①候选人以得票多者当选，但得票数不得少于参加投票选民的三分之一，有北京、天津、河北、内蒙古、黑龙江、江苏、浙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、广东、海南、重庆、云南、甘肃、青海、宁夏19个省（区、市）。

②获参加投票选民的过半数的选票，有西藏、陕西2省（区）。

③以得票多者当选，有吉林、福建2省。

④未规定的有山西、辽宁、上海、山东、广西、贵州、新疆7省（区、市）。

4.当选人数不是规定名额问题

村组法规定，村委会由3至7人组成。因此组成新一届村委会的下限为至少3人。鉴此，就有达3人和不达3人两种情况：

第一种情况，达3人的，有三种规定：

①已达3人，经村民会议决定，可不再另行选举，有北京、天津、内蒙古、浙江4省（区、市）。

②已达3人，不足名额暂缺，可在规定时间内另行选举，有河北、辽宁、山西、山东、湖北、湖南、广东、广西、黑龙江、上海、江苏、江西、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、宁夏、青海、新疆21个省（区、市）。

③未规定的，有四川、吉林、甘肃、河南、福建、安徽6省。

第二种情况，未达3人的，有8种规定：

①不达3人，不能组成村委会的，另行选举，但未规定时间，有河北、内蒙古、浙江3省（区）。

②经3次另行选举，仍不达3人不能组成村委会的，其当选资格有效，暂由原村委会主持工作，直至组成新村委会为止，有黑龙江、贵州两省。

③仍不足3人的，不足名额暂缺，有山西1省。

④少于3人不能组成村委会，江苏规定2个月内，江西、陕西1个月，湖北15日，广东、广西10日，重庆20日，青海3日内、另行选举。

⑤不足3人，不足名额另行选举，直至村委会成员人数不少3人，有上海1市另行选举。

⑥不足3人，不能组成村委会时，应当按得票多少的顺序补至3人，暂时履行村委会职责，但是应当在6个月内另行选举。另行选举时，原当选的村委会成员资格有效，有山东、宁夏2个省（区）。

⑦不足3人，已选出主任的，由主任主持工作，在3个月内依法补齐，有新疆1区。

⑧未明确规定的，有北京、天津、辽宁、吉林、安徽、福建、河南、湖南、海南、四川、云南、西藏、甘肃13个省（区、市）。

5.颁发当选证书

①规定颁发当选证书的，有天津、河北、辽宁、吉林、黑龙江、上海、安徽、福建、江西、山东、湖北、湖南、广东、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏20个省（区、市）。

②未规定的，有北京、山西、内蒙古、江苏、浙江、河南、海南、四川、西藏、陕西、新疆11个省（区、市）。

（二）重新选举

重新选举是村委会选举的一项重要内容和程序，但至今还未被各地引起重视。31个省（区、市）只有河南、湖北、广西、重庆4省（区、市）规定了重新选举问题，其余27个省（区、市）根本未提及，这应该引起重视。

【评论】

（一）另行选举的时间问题

由于另行选举是第一次选举的继续，与第一次选举有着直接的关系，所以另行选举的时间与第一次选举的时间不应间隔的太久。民政部政权司编印的《选举规程》提倡在“选举日的当天或次日举行”，河北省也是这么规定的。笔者的观点，最迟也不要超过一个月。那种6个月内举行另行选举的规定有些不妥，因为在此期间又有许多村民满18周岁，要求登记参加选举，如何解决？

（二）另行选举的候选人产生的方式

另行选举的候选人如何产生，北京等15省（区、市）的规定和做法较好，既坚持了村委会选举的基本原则，又便于操作。另行选举也要坚持差额的原则，确定候选人时也要多于应选名额。未规定的省，在实际操作时，亦应坚持差额原则确定候选人。

（三）另行选举当选问题

村委会选举经常出现另行选举的情况，如何规定另行选举的当选确实是一个很重要的问题。从全国来看，有19个省（区、市）规定得票数不得少于参加投票选民的1/3，但笔者更赞同吉林、福建两省“以得票多者当选”的规定。理由是这样的规定能保证选出新一届村委会。同时，还建议未规定的省，在修改法规时应增加这方面的内容。

（四）颁发当选证书问题

31个省（区、市）20个规定颁发当选证书，11个未规定。未规定的省（区、市）实际上可能也发当选证书。向新当选的村委会干部颁发当选证书，是一种法律行为，是对他（她）当选资格的法律确认。未规定的应该规定。

（五）重新选举问题

重新选举是指由于选举工作机构、选举工作人员或者选民个人的行为，致使选举未能按法律规定的程序进行，妨碍了选民民主权利的行使，造成选举无效或当选无效。经村民举报，法定机关认定，重新组织的投票选举行为。正因为如此，重新选举是一个严肃的法律行为，应引起各地的高度重视，并在选举法规中做出规定，以便有所遵循。

八、罢免、辞职和补选

（一）罢免

罢免权是新修订的村组法赋予有选举权的村民的一项重要的政治民主权利，村民有选举权又有罢免权才真正体现了村民是自治主人的精神。所以，在31个省（区、市）中除甘肃省未规定罢免条款外，其余都规定有罢免条款。但规定的不尽一致。

1.罢免的提出。

有罢免条款规定的30个省（区、市）只有江西、广西两省（区）规定罢免要有本村1/5有选举权的村民联名提出外，还规定1/2以上的村民代表会议成员联名（山西）可以提出罢免案。其他28个省（区、市）是按村组法的精神规定的。

2.罢免案成立后，村委会召开村民会议的时间。

①罢免提出和罢免案成立后，规定村委会30日内召开村民会议的有：北京、天津、河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、上海、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、广东、广西、海南、重庆、贵州、云南、宁夏、新疆23个省（区、市）。

②规定2个月内召开村民会议的有：江苏、湖南2个省。

③规定3个月内召开村民会议的有：四川、内蒙古2个省（区）。

④未规定时间的，有青海1省。

另外，西藏、陕西两省（区）规定：罢免案除向村委会提出外，还可以向乡镇人民政府提出，村委会或者乡镇政府应在30日内召开村民会议。

3.罢免案提出后，村委会不召开村民会议怎么办？

①由乡、镇政府召集村民会议，有北京、天津、河北、山西、内蒙古、吉林、黑龙江、上海、浙江、福建、山东、河南、湖北、海南、重庆、贵州、云南、宁夏、新疆19个省（区、市）。

②由乡镇政府督促召开的，有辽宁、安徽、江西、湖南4省。

③未规定的有陕西、四川、青海、江苏、广东、广西、西藏7省（区）。

4.村委会成员严重违反政策和被依法判刑、劳动教养的怎么办？

①严重违反政策或几个月不到职的，乡镇政府可以提出罢免要求和建议的，有北京、天津、黑龙江、上海、安徽、江西、广东、海南、新疆9省（区、市）。

②违反计划生育政策，连续3个月或6个月不到职，规定职务自行终止或免除职务的，有重庆、贵州、青海、宁夏4省（区、市）。

③被依法判刑和劳教，资格自行终止的，有天津、河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、海南、重庆、贵州、云南、西藏、陕西21个省（区、市）。

（二）辞职

31个省（区、市），对辞职问题，有四种规定：

①书面向村民代表会议或村民会议提出，有天津、河北、辽宁、上海、浙江、江西、山东、湖南、海南、云南、宁夏11个省（区、市）。

②书面向村委会提出，村民会议或村民代表会议通过，有山西、内蒙古、北京、吉林、黑龙江、江苏、广东、广西、重庆、四川、贵州、西藏、陕西、青海、新疆15个省（区、市）。

③书面提出，经审计后再由村民会议或村民代表会议讨论决定，有安徽、河南2省。

④未规定的，有福建、湖北、甘肃3省。

另外，河北、辽宁2省还规定：村委会成员不履行职责或者有违法行为，经乡、镇人民政府教育不改的，由乡、镇政府劝其辞职。

（三）补选

关于补选问题，有三种规定：

①村委会因辞职、罢免和其他原因，出现缺额的，应当补选。补选适用选举的程序和办法，有北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广西、海南、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、青海、宁夏、新疆28个省（区、市）。

②补选时，以得票多者当选，但得票数不得少于所投票数的1/3，广东1省这样规定。

③未规定的，有四川、甘肃2省。

此外，天津、山西、上海、江苏、浙江5省（市）还规定：村委会成员满3人的，可以不补选或不足3人的应当补选。

【评论】

罢免是严肃的法律行为。村组法把罢免权赋予有选举权的村民。也就是说有选举权的村民才享有罢免权，其他组织或个人无权罢免村委会成员。村组法还规定：“罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。”这一规定有两层含义：一是说罢免村委会成员的村民会议，只能召开十八周岁以上有选举权的村民参加的会议，不得召开户代表会议。不然的话，怎能做到“有选举权的村民过半数通过”呢？二是罢免村委会成员需获得本村选民总数的半数以上票数，罢免才被通过，这比选举村委会的“两个过半数”当选，要严格得多。正因为如此，村组法才规定：本村1/5以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村委会成员。那种把罢免权赋予村民代表会议的做法，显然与村组法规定的精神相悖。

九、法律责任（监督管理）

31个省（区、市）都有法律责任（监督管理）的专章或专条，只不过有繁简之分。

1.将批评、教育、纪律处分、治安处罚和构成犯罪依法处理列为一条的，有北京、山西、内蒙古、吉林、上海、福建、山东、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、云南、甘肃、宁夏、新疆16个省（区、市）。

2.将批评、教育、纪律处分列为一条，将治安处罚、构成犯罪依法处理列为另一条，并强调依法处理的，有天津、河北、辽宁、黑龙江、江苏、浙江、安徽、江西、河南、广东、广西、海南、西藏、陕西、青海15个省（区、市）。

【评论】

村委会选举违纪违法事件时有发生。从违法的主体看，选举机构违法和选举机构的工作人员违法占大多数，而选民违法却占少数。从违法处理结果的情况看，也是选民违法容易处理，容易纠正。然而，地方法规规定的法律责任，主要是针对选民个体，针对选举机构的很少。这是其一。其二，村组法和省级地方性法规规定了接受村民举报的机关，调查处理违法认定机关，但未有规定有权处罚的机关。

另外，刑法第二百五十六条规定的选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人员时，有违法情况受到处罚，未包括村民委员会的选举。这也给违法处罚带来一定的难度。类似问题，在修订村组法和地方性法规时，都应注意到。

十、附　则

31个省（区、市）的地方法规，25个附则列专章，6个列专条。

1.规定新法规实施日期，旧法规废止的，有北京、天津、山西、内蒙古、辽宁、吉林、上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖南、广东、广西、重庆、四川、云南、西藏、宁夏22个省（区、市）。

2.规定新法规实施日期，又规定解释权的：

①由自治区人大常委会解释的，有新疆1区。

②由省人民政府负责解释的，有湖北、海南、陕西3省。

③由省级民政部门解释的，有河北、黑龙江、贵州、甘肃、青海5省。

【评论】

附则尽管列在法规的最后，它同样是整个法规条文的组成部分，与法规的其他条文一样具有法律效力。附则一般应规范法规的解释权、授权的规定、旧法规的废止、新法规的实施日期和与其他法律、法规的关系等。31个省（区、市），只有9个省（区）规定了解释权。规定了解释权，责任明确，遇到问题明确了该由谁解释。

结　语

我国实行二级立法制，全国人大及常委会制定法律，国务院颁布行政法规；省级人大及常委会制定地方性法规，省级人民政府颁布行政规章。因此，地方性法规是根据本行政区域内实际情况的需要对法律、行政法规做出的具体规定。哪个问题需要规定，就规定哪个问题。但有23个前提条件，就是“在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”（立法法第63条）。

31个省级地方性法规，是结合本地区的实际情况，依据村组法的精神制定的，为本行政区域的村委会选举起了法律保障作用，制定的法规是成功的。但是，也有的法规较原则，缺少针对性、实用性和操作性；有的法规相互雷同的地方较多；有个别的法规还有与法律规定的原则和做法不符的情况。这些问题，有待于进一步修改和完善。

作者简介：余维良，中国—欧盟村务管理培训项目。