村民代表诉讼制度之研究

村民自治制度由于建立在农村集体所有制基础上，村民利益是以集体利益的形式而存在的。当集体利益受到损害的时候，这种损害结果是双重的，既损害自治群体的利益，必然损害到每个个人的利益。因为每个农村集体是由一个个村民个体集合而成的，集体利益的损失必定累及个体利益。从这个意义上说，农村自治集体利益更是一种社会利益（当然是在自治群体范围内）。因此，确保集体（社会）利益不受侵害应当是村民自治制度所必须定位的主要目标。因此，有必要建立以公益诉讼为基础的村民自治司法救济制度。

公益诉讼是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违犯法律、法规侵犯国家利益、社会利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究其法律责任的活动。公益诉讼包括公益公诉和公益私诉。我国《刑法》及有关司法解释和立法解释，对村民委员会等农村基层组织成员违法犯罪行为已经做出了明确规定，这些法律规定都是以国家公诉的形式以追究刑事责任为主要任务，属于公益公诉。公益私诉是指利害关系人或者相关人以自己的名义提起的旨在维护社会利益的诉讼。从保护利益的效果来看，公益私诉比公诉更有效、更及时。目前，在我国没有公益私诉的法律制度，因此就村民自治的司法救济问题，笔者认为应当建立村民代表诉讼制度。

所谓村民代表诉讼制度，是指当村民委员会等农村基层组织及成员在自治事务范围内侵犯村民集体权益的时候，村民个人为了集体的利益而依法对村民委员会等基层组织提起民事诉讼，要求其承担法律责任的制度。

一、村民代表诉讼制度的法理意义

首先，一方面按照我国《宪法》精神，每一个公民都有维护国家利益和社会公共利益的义务。作为一个自治的群体，建立在财产集体所有制基础上的村民自治制度赖以存在的基础就是集体（社会）利益和秩序，集体（社会）利益是全体村民利益的集中体现，因此每个人维护集体利益是村民自治制度的逻辑起点。另一方面，作为集体的成员，村民个人利益与集体利益有着不可分割的关系。当农村基层组织及成员的不当行为影响到集体利益的时候，村民个人利益将不可避免地受到损害。按照“有权利即有救济”的司法精神，村民以自己的名义提起诉讼维护集体和个人利益，也是法治的必然要求。

其次，村民代表诉讼权属于共益权。根据《村民委员会组织法》，村民个人在自治生活中享有广泛的法定权利。而这种权利从性质上说，应当属于共益权。所谓共益权是指村民以参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为目的的权利。根据《村民委员会组织法》，这些权利包括投票表决权、罢免权、召集村民会议请求权、对村务情况知情权、参与重大事项决定权等。村民诉讼权属于什么性质的权利呢？从行使权利的目的看，村民行使代表诉讼权主要是为了维护村民集体的利益，而村民个人利益由于集体利益的维护而间接得到了维护。从行使权利的后果看，胜诉的直接利益将归于集体，而村民个人只能在集体利益中分享。因此，村民代表诉讼权利属于共益权。

二、村民代表诉讼制度的现实意义

村民代表诉讼制度不仅具有法理意义，而且其现实意义也是显而易见的。首先，它有利于调动广大农村村民提高参与民主自治管理的积极性和主人翁精神，增强民主监督意识，提高村民自治活动的民主化程度，对于我国农村基层民主的发展具有特别重要的意义。其次，有利于建立起对村民自治组织的监督机制。由于政府对村民自治工作采取的是指导、支持和帮助的方针，而只有基层组织成员涉嫌犯罪的情况下司法机关才可以介入，因此对于农村基层组织违反法律原则和民主程序，侵害集体利益的行为予以监督的力度较弱。而村民代表诉讼制度的建立，则使农村基层组织的权力无形中受到制约，一定程度上防止滥用职权现象的发生，从而保障农村自治制度的健康发展。第三，在依法治国的环境下，司法救济不仅是也应当是解决社会纠纷的最后一道防线。村民自治制度中出现的问题也不例外。当前，由于没有村民诉讼的司法渠道，大量的问题得不到司法解决而流入行政部门。集体上访、越级上访，甚至激化矛盾的事件频频发生，严重影响到社会稳定工作。而村民代表诉讼制度的建立，不仅提高村民的法治意识和法治能力，而且司法所具有定纷止争的权威性，可以疏通大量的矛盾，有利于社会矛盾的缓和。同时，这也是建立法治社会的必然要求。

三、确立村民代表诉讼制度的设想

1.关于原告资格问题

建立村民代表诉讼制度，必须扫清理论上的障碍。根据《民事诉讼法》的规定，我国法律关于原告资格的规定采取的“利害关系说”，也就是说原告必须是与本案有利害关系的公民、法人和其他组织。这就意味着，只有与案件有直接切身利益关系的才能成为适格的原告，这就影响到公益诉讼制度的建立。在公益诉讼制度比较发达的英美国家，都规定了较宽范围的原告资格。因此，较为妥当的做法，是应当确立“相关人”资格说，即在个人不具有当事人资格的法域，原则上允许私人以相关人名义起诉。具体到村民代表诉讼制度，笔者认为，诉权是公民的一项基本权利，不应该受到限制和剥夺，只要是自治成员（年满18周岁）都有资格基于对集体利益的维护而提出诉讼。否则，其诉讼的共益性就会被淡化。

2.关于诉讼的对象和范围

关于这一点，笔者认为应当仅仅局限于村民委员会等基层组织及成员在自治事务范围内违反法律、法规，侵害村民集体利益的行为。在实践中，村民委员会等农村基层组织除了办理本村的公共事务和公益事业等自治事务外，还承担着大量的协助政府的管理工作。而这些行为从性质上讲，属于行政行为的范畴，要遵循《行政诉讼法》的相关规定（关于在行政领域内的公益诉讼问题已经不仅仅局限于村民自治制度的范围，不属于本文探讨的问题）。根据2002年4月29日，全国人大常委会九届第十五次会议通过的《关于刑法第九十三条第二款的解释》规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事的下列行政管理工作，属于刑法规定的“其他依照法律从事公务”的活动：（1）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（2）社会捐助村自治事务款物的管理；（3）国有土地的经营和管理；（4）土地征用补偿费用的管理；（5）代征、代缴税款；（6）有关计划生育、户籍、征兵工作；（7）协助人民政府从事的其他行政管理工作。因此，村民委员会等农村基层组织及成员在这7项范围外的行为应当属于村民代表诉讼的范畴。

此外，村党组织的行为不可以作为村民代表诉讼的对象。但是，在实行“两委会”成员交叉任职的情况下，如果担任村民委员会成员的党组织成员的行为是以村民委员会的名义作出的，可以作为诉讼的对象。另外，村委会下属机构及村民小组也应当纳入诉讼对象的范畴。(www.daowen.com)

3.防止村民代表滥用诉权的措施

村民代表诉讼制度在保护村民集体利益的同时，也会给那些企图破坏村民委员会正常工作的恶意者创造恶意诉讼的机会。特别是在村民法律素质、民主素质亟待提高的现实条件下，也极有可能出现滥诉的现象。因此，在诉讼程序上，有必要规定一些相关措施予以防止。

村民代表诉讼是村民个人为了集体的利益而依法对农村基层组织提起的民事诉讼，要求其承担法律责任的制度。诉讼的公共性和社会性（在自治范围内）是这项制度的实质特征。所以，判断其诉讼的正当性标准应当是其是否符合公共性和社会性的要求。其实，在我国的有关司法解释中已经对此作出了初步的规定。1999年7月8日《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》第二条规定：“发包方所属的半数以上村民，以签订承包合同时违反《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律规定的民主议定原则，或者其所签合同内容违背多数村民意志，损害集体和村民利益为由，以发包方为被告，要求确认承包合同的效力提起诉讼的，人民法院应当依法受理，并可通知承包方作为第三人参加诉讼。”根据此项规定，法院在审理时首先要审查的是原告的人数是否符合半数以上的村民，而之所以如此就是确保诉讼的公共性和社会性。但是，也应该看到，这也意味着只有达到半数以上的村民提起起诉，人民法院才会受理。而村民代表诉讼制度的实质是村民个人有权单独提起诉讼。两者有着明显的区别。因此，出于防止滥诉和公益诉讼两方面考虑，笔者认为应当设置支持诉讼制度。

所谓支持诉讼制度，是指原告在起诉时应该有半数以上村民作出支持这项诉讼的意思表示，或者直接参与诉讼。村民代表诉讼制度从性质上说属于公益诉讼的一种形式。但是其又有着特殊的现实环境。一般的公益诉讼中，由于损害的是国家利益和社会利益，潜在的原告不仅是不特定的，而且其数量是无法查清的。但是村民自治中，村民的数量是相对固定的，可以采取一定的程序来判断诉讼的公共性和社会性。因此，人民法院在接到村民个人提起的诉讼后，应当首先参照《民事诉讼法》第55条规定：“诉讼标的是同一种类、当事人一方人数众多在起诉时人数尚未确定的，人民法院可以发出公告，说明案件情况和诉讼请求，通知权利人在一定时间内向人民法院登记。”公告期满后，原告数量达不到半数以上，应当告之最初提起诉讼的村民，在规定的时间内提供有半数以上的村民支持诉讼的证明。逾期不提供的，裁定不予受理。同时，符合起诉条件的诉讼也应该适用诉讼代表人的有关法律规定。此外，人民检察院、政府有关部门支持起诉的，不受此限制。

4.几项特殊规定

（1）调解程序。村民代表诉讼的目的主要是为了维护集体利益，代表集体和公众进行的诉讼，诉讼利益也将直接归于村民群体。尽管胜诉的利益也间接地使原告的私人利益得到满足，但是诉讼的公共性和社会性，决定了原告在诉讼活动中不可以将集体利益自由处分，这和一般民事诉讼原告可以自由处分自己的权利有着本质的不同。所以应当建立调解认可程序和调解确认程序：

a.在所属集体有半数以上村民起诉的情况下，如果原告请求或同意调解的人数达到所属集体村民的半数以上，直接进入调解程序。但是调解方案必须取得所属集体村民半数以上确认，否则视为调解不成。

b.在原告人数没有达到所属集体半数以上村民的情况下，如果原告请求调解或同意调解，法院应当要求原告提供所属集体半数以上村民认可的证据，否则视为拒绝调解。调解方案也必须取得所属集体村民半数以上确认，否则视为调解不成。

c.在诉讼前或诉讼当中，所属村民以村民会议或其他形式作出决定，以书面形式对提起诉讼的原告以特别授权，而且授权活动的真实性必须经过公证机关的证明，人民法院可以适用民事诉讼法关于调解的一般规定。

对于庭外和解，撤回起诉的情况，人民法院应当参照上述规定予以审查，同时也要认真审查和解内容是否违法或侵害国家利益和整个社会秩序。对于违反调解程序或和解方案不当，应当确认和解无效，裁定不准撤诉。对于变更诉讼请求的情况，也应当参照上述规定进行。

（2）上诉再审问题。在原告一审败诉，是否提起上诉的权利，应当归于原告自由处分。需要强调的是，在原告人数达到所属集体半数以上村民的情况下，如果一部分原告提起上诉，另一部分放弃上诉，从而上诉人数达不到所属集体半数以上村民，不能按照支持起诉的有关规定予以限制。关于再审，笔者认为应该既要保持诉讼的公益性，也要确保司法效率，防止讼累的发生。因此，不能适用民事诉讼有关当事人申请的规定，原告应当向人民检察院提出抗诉申请，由检查机关作出决定。如果被告提出申请，不适用此项规定，即可以直接提出再审申请。

（3）实行合议庭审理。村民代表诉讼影响较大，涉及的利益较为复杂，审理的难度比一般民事案件大，有必要一律采取合议庭审理方式，而且应当采取普通审理程序。

当然，这只是构建村民代表诉讼制度的一些初步设想，还很不成熟，有待于进一步的修改和完善。笔者认为，在当前公益诉讼予以立法补充的呼声日益高涨的情况下，也应当着重关注村民代表诉讼制度，使之成为具有我国特色的公益诉讼制度不可或缺的重要组成部分。

作者简介：兰海，郑州市二七区人大财经工委。