各省实施《中华人民共和国村民委员会组织法》办法比较

1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议审议通过《中华人民共和国村民委员会组织法》后，截止到2002年底，全国已有28个省份制定并通过了实施《村组法》办法，只有青海、吉林和西藏三省区未制定。对已经有的28份省级实施办法进行比较，可以基本上了解全国各地在村民自治方面的法制化状况，了解各地在具体程序上的同与不同。这将直接有助于在理解地方实践进展基础上对全国性法律的修改，也有助于对各省实施办法的完善。对于理解中国村民自治的法制化进程而言，这也是一个重要的基础性研究。

一、省级立法概况

我们先就这28个省份实施办法的名称、通过时间、通过机关、条文数量和体例结构进行比较，以使大家理解省级制定实施办法的概况。比较从两个方面进行：一是互相之间的比较，二是与《村组法》试行期间的省级实施办法比较。

（一）名称

除北京称“北京市实施《村组法》的若干规定”，四川称“四川省《村组法》实施办法”外，其余26省区的名称均取“XX省（自治区、市）实施《村组法》办法”。这与试行法期间名称的多样或混乱形成了鲜明的对比。试行法期间，在制定了省级实施办法的24个省、区、市中，有18个省、区、市称“XX省（自治区、市）实施《村组法（试行）》办法”，3个省称“XX省《村组法》实施办法”，山西称《村民委员会组织实施办法》，河北称《村民委员会组织条例》。称谓极不统一，甚至违背《村组法（试行）》对省级立法要求的原意。《村组法》正式颁布实施后的省级实施办法，在称谓上基本做到了全国统一，体现出各省对省级立法目的认识的高度一致。

（二）通过时间

1998年11月4日《村组法》通过之后，广东省率先于当年的11月27日通过实施办法。这之后，各省纷纷制定，截至2002年3月27日，重庆通过实施办法，共通过了28个省级实施办法。这中间，只经历了3年零4个月的时间。其中，有7个省是在《村组法》通过后1年之内颁布实施办法的，8个省是在《村组法》通过后的第2年内颁布实施办法的，11个省是在《村组法》通过后的第3年内颁布实施办法的，两个省是在《村组法》通过3年后颁布实施办法的。可以看出，省级立法的速度是非常快的。与试行法期间省级实施办法的通过时间相比较，这一点将看得更清楚。

试行法期间，按《村组法》（试行）实施之日1988年6月1日算，1年之内通过省级实施办法的只有福建、浙江2个省，第2年内通过实施办法的有4个省（湖北、湖南、贵州、甘肃），第3年内通过实施办法的有8个省（天津、河北、山西、辽宁、黑龙江、陕西、青海、四川），第4年内通过实施办法的有4个省（吉林、山东、宁夏、新疆），第5年内通过实施办法有3个省（内蒙古、安徽、河南），第6年内通过实施办法有1个省（西藏），第7年内通过实施办法的有2个省（江苏、江西）。

《村组法》通过后的3年之内，有26个省通过了省级实施办法，而在试行法实施后的3年之内，只有14个省通过了省级实施办法。

（三）通过机关

28个新的省级实施办法无一例外是由省级人大常委会审议通过的，安徽、广东和江西还由省级人大常委会进行了一次修订。

25个旧的实施办法也都是由省级人大常委会审议通过的。

（四）条文数量

28个省级新实施办法相加共有776条，最多的67条，为广西，最少的15条，为云南；平均为27.71条。条文数量在10～20条的省级实施办法有2个，21～30条的有18个，31～40条的有3个，41～50条的有3个，51～60条的有1个，61～70条的有1个。可以看出，大部分省实施办法的条文数量在21～30条，这样的实施办法有18个，占省级实施办法总数28个的64.29％。旧的实施办法，共971条，最多的为内蒙古、山东，均为40条，最少的为北京，只有14条；平均38.84条。

新实施办法比旧实施办法条文总数和平均条文数减少的原因为：25个旧实施办法中，有16个没有《选举办法》的匹配，这16个实施办法中也就包含了大量的村委会选举方面的程序规定，而在28个新实施办法中，有23个实施办法都有选举办法相匹配，只有江西、内蒙古、山西、广西、河南5个省的实施办法中包含选举程序方面的大量规定。因此，25个旧法规的条文总数和平均条文数都大于新实施办法。

（五）体例结构

有24个新实施办法为条文式，4个新实施办法为章节式，它们是江西、内蒙古、山东和广西。江西分七章，依次为：总则，村民会议和村民代表会议，村民委员会的职责和设置，村民委员会的选举，村民委员会的辞职、罢免和补选，监督，附则。内蒙古分八章，依次为：总则，嘎查村民委员会，嘎查村民会议和嘎查村民代表会议，嘎查村务公开，嘎查村民委员会的选举，罢免、辞职和补选，监督，附则。山东分五章，依次为：总则，村民会议，村民委员会，村务公开和民主理财，附则。广西分八章，依次为：总则，村民会议和村民代表会议，村民委员会和村民小组，村民委员会选举，辞职、罢免和补选，村务管理，法律责任，附则。除山东外，江西、内蒙古和广西3省正好是28个制定新实施办法的省份中未单独制定新选举办法的省份，这是它们采用结构更为复杂的章节式的重要原因，这样可以更好地容纳内容很多的村委会选举程序方面的法律规定。

二、省级实施办法的主要内容

对主要内容的归纳，本文依照以下几个原则，一是，根据《村委会组织法》30条的主要内容，因为地方实施办法中很多条文是对村委会组织法中有关条文的具体化，而其基本结构体现了《村组法》的基本结构，故以《村组法》条文的逻辑结构依次归纳。二是，对大部分省级实施办法中予以规定而《村组法》中未做明确规定或未规定的内容，予以专条归纳。三是，归纳顺序依照大多数省级实施办法的条文顺序。

这里进行的比较分析主要是，首先同《村组法》比较，其次在省级法规之间作比较。这样，我们可以很清晰地看出省级实施办法对《村组法》进行具体化的主要方面，也很容易看出各省之间的差异。这里，我们没有同《村组法》试行期间的省级实施办法作比较，因为两者之间依据的母法不一样，比较起来差异太大，只有回到母法之间的比较才有意义，而母法之间的比较显然不是本文应该着力进行的。

依据上面确立的三条归纳的原则，我们可将28个省级实施办法的主要内容概括为这样几个方面：

第一，明确省级实施办法的立法宗旨和依据。立法宗旨是保障农村村民实行自治，发展农村基层民主，促进农村物质和精神文明建设，是为了贯彻实施《村组法》。立法依据是《村组法》，立法中结合了本省级行政区域的实际。

第二，明确村民委员会的性质是基层群众性自治组织，规定其主要任务。

第三，明确基层党组织在村民自治中的作用，明确村党支部与村民委员会的关系。

第四，明确乡镇政府与村民委员会的关系。

第五，明确村民委员会的具体职责和工作方法。

第六，规定村民委员会的设立、组成，村民小组和下属各专门委员会的设立。

第七，明确村民委员会成员必须由村民直接选举产生，具体规定村民委员会成员的辞职、罢免和补选。

第八，明确村民会议的组织形式、表决原则，并具体规定村民会议讨论决定的村务大事范围，明确村民会议与村民委员会、村民代表会议的关系。

第九，明确村民代表会议的组织形式、表决原则和表决事项范围，以及村民代表的产生方式。

第十，明确村民委员会实行村务公开，规定村务公开的具体制度。

第十一，明确各级人民政府及其民政部门、各级人大及其常务委员会在实施《村组法》和省级实施办法的执行、监督和保证职责。

以上十一个方面内容中，第三到第十一方面的内容，绝大多数省级实施办法都较《村组法》有更为明确、具体的规定，相互之间也表现出差异性。之所以要更为明确、具体，是因为在村民自治实践中，这些方面急需得到规范。省级实施办法在这些方面的差异性，也反映出《村组法》在贯彻实践中人们认识的差异和一些热点、难点问题。以下依次就这几个方面的内容在各省之间进行比较，并进行评析。

（一）村委会和农村基层党组织的关系

《村委会组织法》第三条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利”。

这一法律规定是为了明确党的农村基层组织（包括村党支部和乡镇党委）在村民自治中的作用，也是“实践”中处理村委会和村党支部关系遵循的基本准则，完整准确地理解这一规定的精神，对于处理好“两委”关系意义重大。但是，由于它是从党的基层组织的作用角度讲的，对于村党支部怎样领导村民委员会进行工作，和村民委员会怎样接受党支部领导，并没有予以具体规定。这给地方性法规提供了空间。有关这方面的规定，省级实施办法表现为四种处理办法。

一是原样照搬《村组法》第三条，这样的省区有北京、山西、辽宁、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖南、广西、四川、重庆、贵州、陕西、宁夏、新疆等共20个。其中少数省稍微有点差异，上海、黑龙江增加了按照“中国共产党农村基层组织工作条例进行工作”，北京增加了“推进农村基层民主”，这些与《村组法》规定没有本质差别，是对《村组法》有关规定的具体化和自然延伸。

第二种情况是没有这方面规定，海南、云南、甘肃、内蒙古4省是这种情况。

第三种情况是从村民委员会接受党的基层组织领导的角度做出规定。这种情况有3个省。河北省的规定是“村民委员会应当在中国共产党农村基层组织的领导下开展工作”，天津市的规定是“村民委员会在乡、镇、街、村党组织的领导下，依法做好其职责范围内的工作。村民委员会提请村民会议讨论决定本村重大事项，应当事先提交村党组织讨论。”广东省规定“村民委员会应当维护本村中国共产党的基层组织的领导核心地位”。

第四种情况是从党的基层组织应支持村委会工作的角度做出规定。这种情况有1个省。湖北省规定党的农村基层组织“支持村民委员会依法开展工作”。

这四种情况不是简单的表述上的差别，而是反映了实践中人们对如何处理党的基层组织与村委会关系认识上的微妙分歧。这种分歧至今仍没有一个完全统一的解决办法，不仅表现为省级实施办法用语上的差异，而且表现为它们一个共同的不足，就是仍然缺乏对党的基层组织与村委会，尤其是村党支部与村委会关系的一个具体明确的工作机制。目前急需根据实际情况，拿出规范“两委”关系的切实可行的工作制度。省级实施办法在下一步的修订完善中，完全可以在这方面先走一步，有所作为，为形成全国一个较为统一的“两委”工作制度摸索经验。

（二）乡镇政府与村委会关系

《村组法》规定乡政府指导、支持和帮助村委会工作，村委会协助乡政府开展工作。这对于村委会依法开展自治活动和乡政府正常履行职责是非常重要的。对于《村组法》的上述规定，省级实施办法表现出相当程度的接受，表现出经过十多年的村民自治实践，大家对乡村关系的应有状态已经有了较为一致的认识。依据《村组法》精神，多数省区还作了更为具体的规定。

河北、河南、浙江、安徽、江西、广东、广西、四川、贵州、陕西、宁夏、内蒙古等12个省区沿用了《村组法》规定。海南、云南、甘肃3省没有做任何规定。其余13个省区从不同侧面做了具体规定。

天津、山东、湖北、黑龙江、新疆、辽宁等6省区对乡镇政府指导、支持和帮助村委会工作的具体内容做了规定。其中湖北、黑龙江、新疆、辽宁4省在专条下还做了分款的规定。

天津的规定是“指导、支持村民委员会在法律规定的范围内开展自治活动，帮助村民委员会成员提高综合素质和工作能力、解决在工作中遇到的问题”。山东的规定是“指导村民委员会依照法律、法规和政策履行自己的职责；支持、保障村民依法行使民主权利；指导和帮助村民委员会依法管理好村民集体所有的土地和其他财产；指导村民委员会开展社会主义物质文明和精神文明建设活动。”湖北、黑龙江、新疆3省分别做了五款具体规定，辽宁做了七款具体规定。值得注意的是，湖北、黑龙江、辽宁都把组织培训村委会成员列入了乡政府指导村委会工作的职责，湖北、新疆、辽宁3省都有指导开展村务公开的规定。这4省其他的有关规定可具体参照其实施办法，也很有借鉴意义。

另外，上海、北京、湖南3省在乡镇政府“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”后，特意增加了“不得侵占或者自行处置村集体财产”。表现出对村委会依法享有的村集体财产所有权和处置权的有力维护。

在村委会如何协助乡镇政府开展工作上，湖南、福建、重庆、上海、山西5省做出了明确的规定。其中，湖南、福建、重庆、上海4省都做了表述类似于“乡、民族乡、镇人民政府可以依法委托村民委员会办理有关行政管理事务，并对委托的事务承担法律责任”（重庆市实施办法第三条第三款）的规定，明确了村民委员会可以协助乡镇政府办理行政事务，但作为自治组织，不承担对这些事务的法律责任，乡镇政府承担，这就明确了村委会代行的行政事务的法律责任承担者，有力地保障了村委会的自治权利。山西把村委会协助乡镇政府工作的内容具体化为“环境与资源保护、土地管理、建设规划、治安保卫、公共卫生、文化教育、计划生育、优抚救济、税收、粮食收购等”，有利于纠正部分村委会不愿协助乡镇政府工作的情况。

以上地方性法规的具体规定，表明实践中，乡政府有大量的事务需要村委会协助完成，依照《村组法》精神，村委会应协助完成。可贵的是，湖南、福建、重庆、上海4省市对办理乡政府委托事务的法律责任做出了明确规定；上海、北京、湖南3省特意增加“不得侵占或者自行处置村集体财产”的规定。这都是对村民自治权的有力维护，对于明晰乡镇政府行政权与村委会自治权的关系、给处理乡村关系中有关纠纷提供法律依据具有重要意义，值得其他省份在完善省级实施办法中借鉴，也值得在实践中推行。

（三）村委会的职责和工作方法

根据《村组法》第五、六、七条对村委会在经济、法制、精神文明和民族团结方面任务的规定，各省实施办法普遍对村委会的职责做出了明确规定，将其进一步系统化。

除北京外，其余27个省级实施办法均是在专条下分不同款规定村委会的职责或任务。北京沿用《村组法》的体例，用四条的篇幅做出了规定，其内容的分量和详细程度相比其他省份并无明显差别，只是写法有不同。

27个分款规定村委会职责的省份中，分款数量最少的是江苏，有7款，其他省份情况为：海南、广东、上海3省市8款，浙江9款，云南、河南、湖北3省10款，甘肃、四川、湖南、山东、天津、广西、江西7省市11款，安徽、山西、陕西、宁夏、新疆、内蒙古、黑龙江、辽宁、福建9省区12款，贵州13款，重庆14款。分款数量并不必然代表规定职责的粗细，数量差别很多情况下是对不同职责的归并与拆分造成的。进一步比较这些规定，可以从中发现一些结合地方实际的规定。山东规定“编制村庄建设规划草案，并按照规划进行街道建设，指导村民建设用房，改善居住环境，提高村民生活质量”，辽宁、新疆规定“组织村民参加抢险、救灾活动”，上海规定“妥善处理驻地单位与邻村关系”。

以上省级实施办法中对村委会职责的具体化，对于村民委员会明确自己的职责，更好地履行组织村民开展自治的任务，方便村民对村委会工作的监督，都有积极意义。实践中，如村委会对某项职责不作为，或不能很好履行某项职责，村民就可依据省级实施办法的规定，在村民会议或村民代表会议上对村委会进行评议或质询。对村委会职责的全面规定，为上级机关有效指导村委会工作和村民有效监督村委会工作奠定了良好的基础。有无必要针对某些重要的职责，规定如村委会不作为或履行不力的处罚，值得下一步完善省级实施办法中考虑。

（四）村委会及其下属组织机构的设立

1.村委会

所有省级实施办法普遍规定了村民委员会由本村村民直接选举产生。江西、广西和内蒙古因无《选举办法》相匹配，还具体规定了选举中的程序。

对村委会成员的职数，在遵守《村组法》3～7人组成的规定的基础上，少数省根据自己省的实际和村委会人口的多少，做了具体规定。

甘肃省规定，村委会由3～5人组成，比《村组法》规定有所减少，可能是考虑设置职数多，会加重农民负担。

海南、山西、陕西3省根据村委会人口多少，做了具体规定。海南规定：1000人以下的村，一般设3人；1001人以上2500人以下的村，一般设5人；2501人以上的村，一般设7人。山西规定： 500人以下的村，一般设3人；500人以上2000人以下的村，一般设5人；2000人以上的村，一般设7人。陕西规定：1000人以下的村，一般设3人；1000人至3000人的村，一般设3～5人；3000人以上的村，一般设5～7人。值得注意的是，山西省明确规定“村委会由主任、副主任和委员3～7人的单数组成”，海南的规定中也内含了“单数”的规定，表明地方立法者注意到了在村委会表决重大村务时，单数容易形成决议。是否单数组成村委会，在以后规范村委会内部表决程序时，必然会遇到，值得地方立法者注意。

2.村民小组

各省规定了可以按照便于生产、生活的原则设立村民小组，山西还规定了已经设立的村民小组，还可以根据需要调整。村民小组设小组长，有的省规定人口在500人以上的村民小组，可以设副组长1人或1～2人。

3.下属委员会

各省实施办法普遍规定了村委会可以设立下属委员会，委员会一般包括人民调解、治安保卫、文教卫生、计划生育等。有的省还规定设经济管理委员会，有的省规定设社会福利委员会，有的省规定设生产福利委员会。重庆市规定可设护林防火委员会，福建省规定“归侨侨眷多的村可以设归侨侨眷委员会，林区可以设护林委员会”。

对于下属委员会是否必须设置，各省一般没有做硬性规定，只是规定为“可以”设，也有福建等省规定“人口少的村村民委员会可以不设下属委员会，由村民委员会成员分工负责有关工作”。

（五）村民会议

《村组法》规定了村民会议的组成和召集，第十九条还规定涉及村民利益的八个事项，村委会必须提请村民会议讨论决定。根据这一规定，省级实施办法在明确村民会议职权、召开次数方面进行了有益的探索。主要表现在以下三点：

1.明确规定村民会议的职权

江苏、广东、云南、湖北、河南、湖南、河北、山东、广西、江西、甘肃、福建、宁夏、辽宁、内蒙古、黑龙江、新疆等17个省区专条规定了村民会议的职权。其他省、区、市沿用《村组法》规定，从规范村委会工作的角度，规定一些事项必须由村委会提请村民会议讨论决定。

2.明确规定村民会议召开的时间

规定“一般每半年举行一次”的有陕西、广东、宁夏3省，“每半年举行一次”的有四川，“每六个月至少举行一次”的有湖北，“一般每年召开两次”的有湖南，“每年至少召开一次”的有天津、山西、海南、安徽、北京、贵州、重庆、浙江、福建、江西、广西、云南、山东、河北、辽宁、甘肃、黑龙江、内蒙古等18省、区、市，“每年一般召开一次”的有江苏。上海、河南、新疆未规定。可以看出，绝大部分省、区、市规定了村民会议召开的次数，大部分省、区、市规定一年至少召开一次。

3.规定村民会议的组成和法定参加人数

对于村民会议的组成，28个省级实施办法都沿用了《村组法》的规定，即“村民会议由本村十八周岁以上的村民组成”，法定参加人数沿用《村组法》规定，为“本村十八周岁以上村民的过半数”或“本村1/3以上的户的代表参加”。

4.村民会议的召集

《村组法》规定，“村民会议由村民委员会召集。有1/10以上的村民提议，应当召集村民会议”。

新疆、云南、北京等3省市未对此做具体规定，可以认为它们认可《村组法》规定。河南、湖南、上海、黑龙江、辽宁、甘肃、江苏、河北、浙江、福建、山东、江西、贵州、海南、山西、天津、四川、广东、陕西等19省、区、市沿用了《村组法》规定。其中部分省、区、市有更为具体的规定，由此也形成不同省、区、市之间的差别。

一是村民提议的方式。河北明确提出“有1/10的村民书面提议”；浙江明确“有1/10以上的村民联名提议”。

二是提议召集的条件和提议召集后召集会议的时限。江西规定，“村民委员会认为必要，可以召集村民会议”；四川规定，“因特殊情况需要或1/10以上有选举权的村民提议，应当召集村民会议”；陕西规定，“根据需要或1/10以上本村18周岁以上的村民提议，应当召开村民会议”；内蒙古、广西、重庆、安徽、宁夏5省、区、市规定，“有1/10以上的村民或1/2以上的村民代表提议，应当召开村民会议”，其中广西明确规定，“有1/10以上的村民或1/2以上的村民代表提议后，应当在30日内召集村民会议”；湖北规定，“有1/10以上的村民联名提议或1/3以上的村民代表提议，应当及时召开村民会议”；山东规定，“1/10以上村民提议后，应当在十日内召集村民会议”；

在村民会议的召集程序上，海南、广西有独树一帜的规定，值得兄弟省区市结合本省实际学习参照。海南规定，“村民会议由村民委员会主持。村民委员会主任因故不能主持的，由其委托的副主任主持。村民委员会应当在村民会议召开5日前，公告会议议题，张贴或者印发会议有关材料”；广西规定，“召开村民会议，村民委员会应当提前3日将拟讨论的事项通知村民”。湖北也有类似规定。海南、贵州、云南、广西4省、区，还规定居住分散或人口较多的村，村民会议可以分片召开。

5.村民会议决议的通过人数

除极少数省、区、市未明确规定外，绝大多数省、区、市都沿用了《村组法》中“经到会人员的过半数通过”的规定。

在实践中，部分农村不召集村民会议，把《村组法》规定必须由村民会议决定的重大事项交由村民代表会议或村委会决策，这损害了村民自治坚持的直接民主原则，也保障不了决策能代表大多数村民的利益。省级实施办法对村民会议职权的规定，对纠正这种错误做法将起到一定作用。实践中，村民会议还面临着召集困难、召集后难以形成决议的问题，各省实施办法对召集时间、程序上的具体规定，将有助于克服这些问题。

（六）村民代表会议

《村组法》第二十一条规定，“人数较多或居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每5～10户推选一人，或者由各村民小组推选若干人”。这里，没有出现“村民代表会议”的名称，但其规定中内含了建立村民代表会议时可以遵循的以下原则：设立原则为“人数较多或居住分散的村”，村民代表产生方式为“推选”，召集者为“村民委员会”，职权为“村民会议授权”，人数为“每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人”。省级实施办法正是根据这些原则性规定，结合十几年来村民自治的实践，对村民代表会议的诸多问题做出了明确的法律规定。

1.设立与否

除陕西外，其余27个省级实施办法全部规定设立村民代表会议，陕西规定的是“村民代表议事会”，但其产生方式、召集和职权等主要方面和其他省、区、市的“村民代表会议”相同。28个省、区、市规定设立的理由都和《村组法》相同，即在“人口较多或居住分散”的村。有4省对于“人口较多”做出了明确规定。广东、上海规定“200户以上”，山西规定为“500人以上或2个自然村以上”，辽宁规定“150户以上”。

2.村民代表产生方式

规定“推选”的有湖北、四川、海南、天津、山西、贵州、江西、浙江、山东、河北、江苏、甘肃、辽宁、河南、宁夏、安徽、内蒙古、北京、新疆、陕西20省、区、市，广东规定为“选举”。

广西规定为“投票推选产生”，并按“直接、差额和无记名投票的方式进行”，“全组选民过半数参加投票有效，候选人获得参加推选选民的过半数赞成票的始得当选”。规定“推选或直接选举”的有福建1省；规定“各村民小组推选2～5人”的有甘肃、湖南2省；陕西规定“可以自愿联户推选，也可以按居住地划分户数推选”；规定“村民代表人数不得少于村民代表会议成员的2/3”的有江西、甘肃、湖南3省；规定应有妇女和人数较少民族代表的有广东、四川、天津、海南、江西、湖南、宁夏7省、区、市；规定应有妇女、青年和人数较少民族代表的有黑龙江1省；规定应有妇女的有浙江1省；海南、内蒙古2省、区规定妇女代表比例不少于20％，规定应有人数较少民族代表的有北京1市；四川、山西、安徽、北京还规定“村民代表由原推选的户或村民小组更换或撤换”；天津规定“村民代表应当以常年在村从业者为主”，还规定“应当有村党组织成员、村集体经济组织负责人和村民小组长”；陕西规定“村民委员会成员、村民小组长不得兼任村民代表”。

3.村民代表推选的时间

广西规定为“应当在选民登记结束后，村民委员会成员初步候选人产生前进行”，其他省未明确规定。

4.村民代表人数

天津规定：1000户以上，村民代表不得少于70人，500户以上不满1000户，不得少于50人，100户以上不满500户，不得少于35人，不满100户，不得少于20人。

福建规定：600户以上，村民代表不得少于45人；300户以上不足600户，不得少于35人；100户以上不足300户，不得少于25人；不足100户且居住比较分散的村不得少于20人，也可以不选村民代表。

浙江规定：人口不足500人的村，代表人数不少于20人，人口在500人以上的村，不少于30人。

山西、陕西规定一般不得少于20人，山东规定不得少于20人，辽宁、广西、安徽规定不得少于30人，黑龙江、上海、宁夏规定不得少于35人，湖南规定2000人口以上的村村民代表会议成员总数不得少于60人。

5.任期

规定与村委会任期相同的有广东、海南、天津、山西、福建、浙江、黑龙江、湖南、上海、广西、安徽、新疆、陕西13省、区、市，其余未明确规定。

规定“可以连选连任”的有广东、海南、天津、山西、福建、浙江、上海、广西、宁夏9省、区、市，其余未明确规定。

6.职权

规定“有关村民委员会的设立、撤消、范围调整”不得授权的有湖北1省；规定“村民委员会成员的罢免、补选，村民自治章程、村规民约的制定和修改等事项”不得授权的有湖北、广东、天津、河北、江苏、黑龙江、湖南、重庆8省、市；规定“村民委员会成员的选举、罢免”不得授权的有辽宁、宁夏2省、区；规定“制定村发展规划，村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案，村民的承包经营方案”不得授权的有安徽1省。

湖北还规定“村民代表可以列席村民委员会会议，了解村务，发表意见”。天津规定“村民代表享有村民代表会议表决权、对村民委员会成员的评议权、对村务的监督权”。

7.会议组成(www.daowen.com)

规定“由村民代表、村委会成员和居住在本村的各级人大代表参加”的有广东、河南、宁夏3省、区；规定“由村民代表、村委会成员、村民小组长组成”的有四川、湖南、内蒙古3省、区；规定“由村民代表、村委会成员组成”的有天津、广西2省、区、市；规定“由村民代表、村委会成员、村民小组长共同组成”的有江苏、辽宁2省；规定“由村民代表、村委会成员、村民小组长和驻村的各级人大代表组成”的有江西1省；规定“由村民代表、村民小组长、村委会成员和驻村的各级人大代表、政协委员组成”的有甘肃1省。

规定“非村民代表的村民委员会成员、村党支部成员列席村民代表会议”的有上海市；规定“村民委员会成员及驻本村的各级人民代表大会代表、农村基层组织负责人，不是村民代表的，可以列席村民代表会议，发表意见”的有海南省；规定“居住在本村不是村民代表的各级人民代表大会代表和政协委员，可以列席村民代表会议”的有天津市。

8.召开次数

规定“每三个月或每季度至少举行一次”的有福建、山东、辽宁、黑龙江、广西、新疆6省、区；规定“一般每季度召开一次”的有河北、湖南、宁夏、重庆4省、区、市；规定“每六个月至少举行一次”或“每年至少召开两次”的有湖北、江西、浙江、江苏、甘肃、内蒙古、北京7省、区、市；规定“一般每季度或三个月举行一次”的有广东、四川、海南、陕西4省。其余6个省级实施办法未规定。

9.临时召集

各省一般都规定“由村民委员会召集”，但也有少数省份没有规定。

对于临时召集，规定“1/3以上村民代表提议召开”，就应当召开的有湖北、浙江、湖南、河南、广西、内蒙古6省、区；规定“1/3以上村民代表或者村务监督小组书面提议召开”，就应当召开的有上海1市；规定“特殊情况或1/3以上村民代表或村民代表会议成员提议召开”，就应当召开的有广东、四川、天津、福建、河北、辽宁、黑龙江、宁夏、重庆、北京10省、区、市；规定“根据实际需要或1/3以上村民代表或村民代表会议成员提议召开”，就应当召开的有江苏1省；规定“村民委员会决定或1/3以上村民代表提议”就应当召开的有海南、山东、甘肃3省；规定“1/5以上村民代表提议召开”，就应当召开的有江西1省；规定“根据需要或者五名以上村民代表提议”，应当召开的有陕西1省；江西省还规定“村民委员会认为必要”可以召开，新疆还规定“也可以根据需要随时召开”。

10.议题的提出

规定议题“由村民委员会或1/5的村民代表联名提出”的有天津市，其余未明确规定。

11.从提议到召开的时限

湖北规定为“一个月内”，逾期不召开的由乡镇政府督促村委会召开；广西规定为“10日内”；北京规定为“5日内”；其余未明确规定。

12.会议议题公告

海南、山西、山东、江苏、广西、北京6省、区、市规定“应当在会议召开3日前”，将会议议题通知村民代表或公布，其中海南还规定“并视情况需要予以公告”；上海规定“应当在会议召开5日前公布会议议题和议程”，“并通知村民代表”；天津规定应“提前向村民代表发出通知”；其余未明确规定。

13.会议法定人数

规定必须或应当有“2/3以上的村民代表会议成员或村民代表参加的有湖北、广东、四川、山西、福建、浙江、江苏、甘肃、黑龙江、湖南、上海、河南、广西、重庆、内蒙古、北京17省、区、市；规定“过半数村民代表参加”的有海南1省；规定“过半数村民代表会议成员参加”的有辽宁1省；规定“应当由全体代表的3/4以上参加”的有山东1省；规定“必须由全体代表的4/5以上参加”的有安徽1省。

14.决议通过人数

规定“全体村民代表或全体村民代表会议组成人员的过半数通过”的有福建、浙江、山东、江苏、甘肃、辽宁、湖南、上海、河南、广西、宁夏、重庆、北京、新疆14省、区、市；规定“全体代表的2/3以上通过”的有河北、安徽2省；规定“到会代表的2/3以上通过”的有内蒙古、天津2省、区、市。

15.更换和补选

规定“补选按原推选方式进行”的有江西、福建2省；河北、江苏规定撤换“须经原推选户或者村民小组同意”。

在28个省级实施办法中，贵州对村民代表会议的规定最为简单，基本上和《村组法》规定一样，未有任何具体化的规定。

从以上比较可以看出，在村民代表会议制度的建立和制度设计上，省级实施办法已做出了大量积极有益的探索，为确保民主决策、民主管理和民主监督做出了重要贡献。但是，有两个方面，需要在进一步完善中注意。

第一方面，在省级实施办法已经开始规范的上述十三个程序上，大部分存在着发展不平衡的问题，有的甚至只有少数省开始进行规范。说明有的程序，还未引起省、区、市的充分重视。

村民代表产生方式上，现有的28个省级实施办法中，仍有3个未做任何规定，20个省只原则性地规定“推选”，需要进一步明确和具体化。

有关妇女在村民代表中的比例，只有11个省、区、市明确做出应有妇女代表的规定，其中只有海南、内蒙古规定了妇女代表比例不少于20％。村民代表会议决策的是许多重大村务，需要体现妇女的利益，也需要听取来自妇女的意见，不仅要明确村民代表中应有妇女代表，而且要规定最低比例，这样才能有力地引导各地在推选村民代表时确保选出一定数量的妇女代表。

有关村民代表的推选时间，只有广西做出了明确规定，其他省未作任何规定，这不利于发挥村民代表对村委会选举和村委会工作的监督作用。

有关村民代表的任期，有15个省级实施办法未做明确规定，有19个省未明确规定是否可以连选连任。应该明确规定任期，依照其他省做法和实践经验，应和村民委员会任期相同。应该明确可以连选连任。任期和连选连任的明确规定可以保证村民代表会议的稳定性，促使它发挥积极作用。

有关村民代表的权利，这是一个有争议的问题，但既然已经规定选出代表，就应该使代表具有比一般村民更大的决策、管理和监督权利，在省级实施办法中对此予以明确，对提高村民代表的责任心和履行职责能力有积极作用。这方面，湖北、天津的规定可以借鉴。

有关召开次数，6个省级实施办法未规定。这不利于形成定期的村民代表会议开会制度。应该予以规定，而且，做出多长时间“至少”召开几次的明确规定，而不是用“一般”召开几次，以利于贯彻执行。

有关临时召集，有5个省未做任何规定，这和村民代表会议实际运作的要求不符。在规定了临时召集条件的23个省、区、市，1/3是一个较为统一的比例，但应明确是1/3的村民代表还是1/3的村民代表会议组成人员。另外，既然有了临时召集，就要明确前面应予规范的至少召开几次的次数规定包不包含临时召集的次数。考虑到召集村民代表会议，也需付出一定的成本，这里建议，如有临时召集的情况，可将临时召集的会议次数算在召开次数的最低要求之内，但如无临时召集的情况，那就应该满足至少召开次数的要求。与此相关，前面对村民代表会议至少召开次数的规定，就不能太少，“每年至少召开两次”似乎比较合适。

有关议题提出，只有天津规定了谁有权提出议题。这方面不明确规定，实践中会碰到很多问题。比如，在村民代表会议上，如果某一位或某几位会议组成人员临时提出某问题，能否列入会议议题讨论；再比如，如果部分代表反对将会议召集者提出的某问题列为议题或付诸表决，怎么办？再比如，党支部能否向村民代表会议提出议题？再比如，党支部与村委会有重大分歧的问题能否作为村民代表会议的议题，如能，应经过怎样的程序提出等等。所以，应规定村民代表会议议题提出的程序，主要包括谁能提出，怎样提出，提出议题到召开会议的最大时限等。

有关议题公告，从规范村民会议运作的角度，应该将会议议题提前向村民代表会议组成人员和列席人员公告，必要时可向全体村民公告。目前只有8个省有这方面规定，其余省应尽快制定有关规定。

有关法定人数，有7个省未做明确规定。法定人数是村民代表会议能够运作的必要条件，必须明确。已规定的省中，大多数省认可2/3以上村民代表或村民代表会议组成人员。以后应进一步统一，是一定比例的全体村民代表参加，还是一定比例的村民代表会议组成人员参加。

有关村民代表的更换和补选，大部分省还未做这方面的规定，应该做出。因为实践中，大量存在着随意撤换村民代表或指定村民代表的情况。规范更换和补选，有利于纠正这些现象。河北、江苏规定撤换“须经原推选户或者村民小组同意”，江西、福建规定补选按原推选方式进行的做法值得推广。

有关村民代表会议决定有效的通过人数，仍有10个省未做出规定。这将无法保证这10个省的村民代表会议形成有效决定。在已做出规定的18个省份中，14个省是“过半数全体代表或全体村民代表会议组成人员”同意，则决定有效，但是对于会议组成人员不完全是村民代表的省份，应该进一步明确，全体代表指的是“全体村民代表”还是“全体村民代表会议组成人员”。对于规定是“到会代表的2/3以上同意”决议有效的省份，需要明确，到会代表指得是到会的村民代表还是到会的全体会议组成人员。

第二方面，还有一些问题未引起所有制定了实施办法的省份注意，未对这些问题做出任何规定。

比如，村民会议向村民代表会议授权，它是一次性授权，还是针对每个具体事件进行授权。每届村民代表会议组成后，需不需要重新获得授权。对于已授权力，能否收回。

比如，村民代表会议决议的公告问题，需不需要公告，未形成决议要不要公告，会议后多长时间公告，要不要书面公告。

比如，村民代表的任职资格问题，需不需要设置村民代表的任职资格，如何设置。

比如，村民代表会议需不需要记录，记录有无法律效力。

比如，村民代表会议决议如果部分村民不接受，能否提出重新召开村民代表会议讨论，或召开村民会议讨论。

（七）村务公开

《村委会组织法》第二十二条规定村民委员会实行村务公开制度，并具体规定了村务公开的事项和赋予村民对公开内容的监督和举报权利。

各省在实施办法中都规定了实行村务公开制度。河北、广东专门制定了《村务公开条例》。

1.公开事项

新疆有4项，海南、山东、湖南、广西、云南有6项，北京有7项，四川、湖北、贵州、河南、江苏有8项，甘肃、上海、安徽有9项，山西有10项，宁夏、内蒙古、陕西有11项，天津、浙江、重庆有12项，辽宁有14项，黑龙江有15项。

2.公开次数

规定每季度公开一次的有海南、天津、黑龙江、重庆；规定每年至少进行两次的有甘肃；规定每90天公开一次的有广西；内蒙古规定，应当在年初公布财务计划，适时公布各项收入、支出情况；陕西规定重大事项完成后应当立即公布，接受村民的监督和质询。

规定涉及财务的每3个月公布一次的有湖北、福建、山东、辽宁、上海、安徽；涉及财务的至少每6个月公布一次的有四川、贵州、山西、江西、浙江、宁夏、云南、新疆、陕西；宁夏还规定：村委会应在换届选举前两个月内公开本村财务状况。

3.公开条件

海南、上海规定：1/10以上村民或1/3以上村民代表要求公开的村务必须公开；河南规定：村民委员会对村民提出的询问和意见应当及时予以答复；甘肃规定：村民对村务公开内容提出查询的，村委会应在3日内给予答复，15户以上的户代表联名查询的，村委会应在15日内核实并重新公布；新疆规定：对村民提出的意见和询问，村委会应当在10日内答复。

4.公开形式

各省规定了村务公开栏、有线广播、公告等多种公开形式。

5.公开档案保存期限

福建和江西规定要建立村务公开档案，并规定了保存期限。福建规定不得少于4年，江西规定不少于5年。

有的省仅要求“及时公布”，未有明确期限，可能效果不好。

（八）村务或财务监督小组

江西、福建规定设立村务监督小组，湖北规定设立财务监督小组，天津设立民主理财监督小组，浙江设立村务公开监督小组，山东设立民主理财小组，规定民主理财小组至少每月审查一次账目。江苏、内蒙古、新疆规定设立民主理财小组。甘肃、广西、重庆设立村务公开监督小组。北京设立民主监督理财小组。

规定设立这类机构的省级实施办法一般都规定了监督小组的职责、人数、对成员的要求、工作制度。

（九）对实施办法的执行和监督

山西、天津、辽宁、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖南、广东、海南、四川、重庆、陕西、宁夏等17省、区、市规定由各级人民政府组织实施，民政部门负责日常工作。

北京、山西、上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖南、广东、海南、陕西、甘肃、宁夏、新疆等17省、区、市规定，由本行政区域内各级人大及其常委会保证、监督《村组法》和本省实施办法的实施。

从以上可以看出，有13个省、区、市同时规定了政府和人大在实施《村组法》和本省实施办法中的职责。

北京、陕西、甘肃、新疆还专门规定乡镇人大或乡镇人大主席团保证、监督《村组法》和实施办法的实施，这将有效地确保《村组法》和实施办法的实施。

还有少数省对有关违法行为的查处规定了具体的程序和处罚措施。山西明确规定：乡镇和县级人民政府、县级民政部门及其有关国家机关的工作人员应当履行职责，及时处理并依法查处有关违法举报和反映，有关工作人员玩忽职守，造成严重后果的，依法追究其法律责任。

黑龙江省规定：村民有对有关违法行为进行检举和控告的权利，有关部门对检举和控告应及时调查核实，有违法行为的，应当对有关人员进行依法处理。

江西省规定：违反实施办法规定，指定、委派、撤换村民委员会成员的，由其所在单位或者上级机关予以纠正，有关机关可以对直接负责的主管人员给予行政处分。湖北也有类似的“对直接责任人给予行政处分”的规定。

海南省规定：公民、法人和社会组织发现违反本实施办法的行为，有权向各级人民代表大会、县级以上人民代表大会常务委员会或者各级人民政府及其民政部门反映。对有关违法行为，各级人民代表大会和县级以上人民代表大会常务委员会应当监督同级人民政府及其有关机关及时调查处理。

云南规定，对六类有关违法行为，村民有权向乡镇人大主席团、乡镇政府或县级以上有关国家机关举报，有关机关应当负责处理。宁夏也有类似云南的规定。

28个已经制定了省级实施办法的省、区、市中，有6省、区、市未制定专门的选举办法。其中内蒙古、江西、山东、广西4省、区制定了章节式的实施办法，其中有村委会选举和村委会成员的罢免、辞职和补选的专章；山西、河南2省有专条规定村委会选举和村委会成员的罢免、辞职和补选。对这6省实施办法中有关村委会选举和村委会成员的罢免、辞职和补选的规定，就不在此做比较，将它们同25个省级选举办法一起比较，才能更好地理解地方性法规对这方面内容的规定。

三、省级实施办法的成就、问题和完善思路

（一）省级实施办法在贯彻《村组法》上的主要成就

《村组法》为制定省级实施办法提供了基本的法律依据，省级实施办法则在很多方面对《村组法》的原则规定进行了具体化，少数的规定甚至突破了《村组法》的规定，其中大多数也是非常有益的探索。归结这些具体化的规定和新的探索，可以认为，省级实施办法在以下的几个方面对贯彻落实《村组法》作出了历史性的贡献。

1.完善《村组法》对乡村关系的规定，为建立村民自治下的新型乡村关系确立法律基础，有力地保障了村民自治权。多个省级实施办法中，有的对乡镇政府指导、支持和帮助村委会工作的具体内容做了规定，有的特意增加了“不得侵占或者自行处置村集体财产”，有的明确了村民委员会可以协助乡镇政府办理行政事务，但作为自治组织，不承担对这些事务的法律责任，有的把村委会协助乡镇政府工作的内容具体化。这都有助于保障村民自治权。从实践发展的需要看，这些规定对确立正确的乡村关系都具有很强的指导意义。

2.规定村民会议的职权和召集制度，进一步确立起村民会议作为村民自治最高权力组织的地位，明确了其发挥作用的方式。这表明《村组法》扩大直接民主的理念为省级所接受。对于保障普通村民在村民自治活动中的权利，对于村民自治活动的健康发展意义重大。

3.明确建立村民代表会议制度，保障了经常性民主决策的实现。这是省级实施办法中的一个亮点，体现了法律对于现实需要的及时回应和提升，有力地推进了村级民主决策。

4.村务公开受到极大重视，具体规定保障了村民民主监督权利的实现。村务公开的事项明确具体，并将村务公开和民主理财、村委会定期报告工作和民主评议村委会工作、村务监督等民主监督措施融为一体，使村民的民主监督权落到了实处。

5.加强了对执行《村组法》和实施办法的监督。13个省、区、市同时规定了政府和人大在实施《村组法》和本省、区、市实施办法中的职责。北京、陕西、甘肃、新疆还专门规定乡镇人大或乡镇人大主席团保证和监督《村组法》和实施办法的实施。还有部分省对针对有关违法行为的查处规定了具体的程序和处罚措施。这些都加大了推进《村组法》贯彻的力度，有关处罚程序和措施的规定，加强了对违反《村组法》行为纠正的法律支持，朝着建立一套完整的规范村民自治的法律体系的方向迈出了重要的一步。

（二）省级实施办法的不足

1.对处理违反《村组法》及实施办法的违法行为、监督保障村民自治实施的法律规定不完善主要表现在：

（1）对各执法主体在监督保障村民自治职权上的关系缺乏明确界定：实施办法规定了各级政府及其民政部门、各级人大在监督保障《村组法》及实施办法中的职责，但是对它们各自处理哪一类违法行为，职权有多大，有无受理的先后，谁有最终裁定权，均无明确规定。在实践中导致村民对违法行为多头举报，但很多时候各部门互相推诿、拖延或相互串通，导致合法的举报迟迟得不到正确受理，加大了村民举报的成本，也加大了纠正违反行为的难度；或者出现各部门之间受理后结论不一，无法纠正，降低了执法部门的威信及村民对依法享有自治权的信心。

（2）对违法的机构和个人的处罚没有明确标准。对机构的违法，如何处理是《村组法》违法纠正的难点。如县、乡政府违法，适不适用《国家赔偿法》；如村党支部和村选委会违法，应属何种主体违法，该如何处罚？有的省实施办法中规定的对机构违法中直接责任人的行政处分也无明确的处罚标准。对选民或村民中的选举工作人员违法应进行何种处罚？以上各种处罚中是否应包含赔偿？如应该，是否应有惩罚性赔偿？

（3）与（2）相关，对因违法造成的对村民和村委会的损害应不应该得到赔偿，赔偿应遵循什么原则和标准？如因乡镇干预村庄经济管理活动，导致村庄经济损失的，需不需要赔偿？

（4）对目前亟待规范的有关行为的规定不够明确。

①村委会同农村基层党组织关系。

虽然“两委”之间闹矛盾影响村民自治开展情况的村是少数，但是反映了相关法律规范不够明确具体的情况。在村党支部和村委会都有管理村务大事职权的情况下，当务之急是建立起“两委”在村务大事决策和执行中的分工合作机制。这种机制应能限定“两委”在村务大事决策中各自承担的职能、执行中各自承担的职能、以及在什么样的框架内协调两方在同一问题上的不同意见。通过具体的法规规定，使“两委”在出现分歧时，有一个制度化的解决渠道。

②村内各村民自治机构的职能及相互关系。

如村民会议对村民代表会议的授权是在村民代表会议一届任期内一次性授权还是针对具体事情多次授权；村委会决议和村民代表会议决议如遭到相当数量村民反对无法执行，是重新审议还是可以对不执行村民采取惩罚性措施；村民小组长的产生、罢免程序及其职权大小；村民小组会议是否能决策本村民小组内事务而不顾及是否违反村民代表会议或村民会议决议等等。

③针对部分县政府尤其是部分乡政府到期不进行换届选举或简化乃至篡改法定选举程序时的违法行为，缺乏具体的督导、纠正措施和处罚规定。

在执行《村组法》中，最大的违法行为，恐怕就是不进行换届选举而搞指选、派选。但对这一类违法行为，因为牵涉县乡政府乃至县乡党委，所以纠正和处罚起来就要下更大的决心、下更大的力气。省级实施办法中，应该做出明确的规定，以切实纠正此类现象。

2.立法思想中对各级政府如何指导村民和村委会进行自治不够鲜明和明确。

村民自治不仅是村民获得更大自主权的过程，而且应该是国家法律法规深入农村、不断规范农民行为的过程。通过村民自治，不仅要使《村组法》得到贯彻，而且要使各种法律法规通过村民自治获得一个制度化的进入农村的渠道。因此，村民自治制度下的村委会应模范地执行国家法律法规，并承担起对村民进行法制教育和示范现代法制的功能。村民自治建立的过程本身就是法制在农村确立的过程，在这一过程中，各级政府负有不可推卸的责任，要明确各级政府指导村委会进行自治的具体职责，要具体明确村委会要协助政府完成的国家任务的职能。村民自治还有一个现实的困难就是当选的村民委员会不愿或不会组织村民依法自治。如果村委会不能依法组织村民自治，乡镇政府应能通过法律允许的渠道，对其行为进行纠正。比如对村民委员会不能依法履行职责，应给乡镇政府对其进行纠正的权力。也应具体规定乡镇政府对村委会进行培训、指导的义务。自治并不等于削弱国家在农村的管理权限和管理效能，相反应是通过法制化的自治，促进基层政府依法行政和村委会依法自治，促进农村的良性治理。

（三）村民自治法律修改完善的思路

当前村民自治的实践对提供更为完善的法律提出了迫切要求，通过对省级实施办法的比较，我们可以从中得出一些启示。

1.结合实际

立法应该反映村民自治实践发展的要求，实践中哪个问题需要更具强制力和统一性的规范，我们就要考虑在哪个问题上进行立法以完善现有法律。只有有效地回应现实需求，法律才有其生命力。

2.细化程序

程序是民主制度的生命。法律在完善民主制度的程序上责无旁贷。省级实施办法在这方面做出了很好的样板。在这样的实施办法指导下，各省的村民自治活动才能够真正有法可依。我们总结各省实施办法的不足，也主要是从其在细化程序上的不到位进行总结的。以后，村民自治法律的完善，仍要继续遵循这一原则。

3.加强处罚

一个没有违法处罚的法律，多半不能得到很好的执行。村民自治的初创阶段，尤其需要加强对有关违法现象的处罚规定。通过法律的强制措施，使得人们增强贯彻法律的内驱力。某种程度上，当前对一些明显违法现象如再没有法律上明确的“说法”，一些地区的村民自治就可能夭折。各省级办法在这方面已做了大量的努力，但仍和实践的需要有很大差距，需要在下一步修改中予以加强。

4.通过完善省级立法来推动全国性法律的修改

可以预期，在将来《村民委员会组织法》的修改中，省级实施办法的一些规定将能成为新的条文，一些规定将给修改提供重要的思考方向。这说明，对村民自治这样涉及人数众多、影响深刻复杂的实践活动，全国性的法律在制定初期，宜粗不宜细。待地方在制订相应的地方性法规中结合各地实际做出更为细化的规定后，再来修改全国性法律，可能较为稳妥。这可能就是《村组法》修改完善的道路。

作者简介：仝志辉，清华大学公共管理学院NGO所博士后。