村民自治立法缺位现象研究

伴随着村民自治多年的风雨历程，村民自治的立法从零开始，短短二十年间，在阻力、困难、争议中前行，经历了从无到有，从不完善到逐渐完善的过程。1980年村民委员会萌芽，1982年写入宪法，1987年《村委会组织法（试行）》出台，1998年《村委会组织法》正式颁布实施，在这个过程中，一些省份也相应制定了配套法规，为村民自治制度的推行和确立提供了可靠的法律保障。但随着实践的推进，村民自治立法中的一些不足日益凸显出来，其缺位现象成为村民自治前行的一个制约性因素。

一、村委会组织法“先天不足”

实施《村委会组织法》的实践证明，村委会组织法规定的基本原则是完全正确的，但它与生俱来的“先天不足”也是显而易见的。从试行法到正式法，至今已有十五年，不管是法律条文的表述还是法律确立的一些制度，都存在着严重的缺位现象。

（一）名与实不符

宪法第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会和村民委员会是基层群众性自治组织。”按照宪法的规定，农村村民建立村民委员会，实行村民自治，理应制定一部《村民自治法》，保障村民各种自治权利，同时也保障村民自治组织按照自治的原则运转，真正达到宪法的要求和目的。

但村民自治从一开始就是在《村委会组织法》的名义下进行的，从试行法到正式法，一直存在着立法宗旨与立法条文、名称事实上的背离。在全国人大讨论制定《村委会组织法（试行）》和修订《村委会组织法》时，尽管许多法律专家和人大常委建议制定一部《村民自治法》，实际工作也需要制定一部《村民自治法》，可惜这种意见没有占上风，保障村民自治的第一部法律是《村委会组织法（试行）》，正式修订《村委会组织法》时，也基本保持了原有的法律结构。此外，村民自治的主体是村民，村民自治立法的主体也必然是村民及其相关的权利，村委会组织只是村民自治的一个载体。但现行法律把立法的重点放在了村委会的组织机构建设，用大量的法律条文规范村委会组织，存在名实不符的现象，与村民自治立法的宗旨和意愿也相去甚远。

（二）“四个民主”不对称

《村委会组织法》第二条明确规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。从制度安排上看，“四个民主”构成了村民自治的有机整体，缺一不可。但从法律条文规定看，“四个民主”的内容存在着严重的不对称。

试行法共21条，大量的条文和文字用于规范村委会组织本身，“四个民主”鲜少涉及，而且比较原则。试行法期间，村民自治得到了很大的推进，“四个民主”取得了实质性的突破。但从修订后的《村委会组织法》看，法律条文由原来的21条扩展到30条，及时吸取了全国各地村委会选举的实践经验，把民主选举突出出来了，选举的条文由原来的1条扩展到6条，选举程序规定的很清楚、很具体；相比较而言，后三个民主虽然在实践中也有一些突破、创制，但与选举的条文相比，显得很单薄，涉及民主决策、民主管理、民主监督的法律条文前后只有6条，如果把罢免算作民主监督的形式之一，那么后三个民主也只有6条半。

（三）“三个关系”避重就轻

村党支部与村委会的关系、村委会与村经济组织的关系、乡镇人民政府与村委会的关系，是三个很重要的关系，也曾是《村委会组织法》修订中争议较大的问题。对此，《村委会组织法》基本采取了“避重就轻”的做法，或是回避，或是沿用过去的说法，甚至直接照抄照搬其他相关法律的规定。

村党支部与村委会的关系，《村委会组织法（试行）》没有对这个问题做出规定。在修订《村委会组织法》时，有两种不同意见，有人建议对二者的关系做出规定，明确党支部与村委会是领导和被领导的关系，但也有人建议不作规定，认为党政关系不仅在村民自治领域，也涉及其他领域，如果都写，意义不大，而且宪法中对党的领导的规定也很清楚。⁽¹⁾不管哪种意见，在村民自治工作中，这是一个实实在在、绕不过去的问题，回避不了。因此，在修订《村委会组织法》时，对“两委”关系只作了原则规定：“中国共产党在农村的基层组织，依照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”至于村党组织如何发挥领导核心作用，如何支持和保障村民开展自治活动，如何支持和保障村民直接行使民主权利，缺乏具体的规定，实践中操作起来，其效果可想而知。

关于村委会与村经济组织的关系，在《村委会组织法（试行）》期间，村经济组织发生了很大变化，在很多地方已名存实亡，多数地方是“两块牌子、一套人马”，考虑到村委会具有法定性、稳定性、普遍性等特点，村经济组织作为一种市场主体，时刻受市场因素变化的影响，具有不稳定性，在讨论修改《村委会组织法》时，理论界、法律界基本倾向于由村委会来行使管理集体经济的职能，代表全体村民管理属于村农民集体所有的土地和其他财产。⁽²⁾但由于认识不统一，修订后的《村委会组织法》回避了这个问题，沿用了原有的法律规定，只对试行法中的个别用词进行了修订。

乡镇人民政府与村委会的关系，宪法规定“由法律规定”，但出台后的村委会组织法规定得很简单。试行法第三条规定：“乡、镇、民族乡的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会协助乡、镇、民族乡的人民政府开展工作。”正式法时，虽然针对实际工作中出现的乡镇政府众多侵权现象，加了一句“不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”但在实际工作中，由于法律对乡镇政府如何指导、村委会如何协助规定得不明确，“依法属于村民自治范围内的事项”也不具体，很多乡镇习惯于把村委会当作自己的“腿”、“脚”，依然沿袭过去行政命令的做法，干预村民自治的事例时有发生。如有的乡镇政府干预、操纵村委会选举，甚至任命村委会干部；有的乡镇仍然行政命令式地向村委会部署工作，有的乡镇越权包办、干涉村财务管理，搞“村财乡管”；另外，也有个别村委会不接受乡镇政府的指导，对乡镇政府的工作不予协助。因而，在实际工作中，乡镇人民政府与村委会的关系尚未完全理顺。

（四）刚性不足，弹性有余

无论是《村委会组织法（试行）》，还是《村委会组织法》，都存在着法律用语模糊、法律条文规定不够严谨，灵活性用语偏多，强制性用语、禁止性用语少的现象，缺乏国家法律应有的权威。

在《村委会组织法》中，模棱两可的语言被大量使用，规定了“应当做什么”，很少规定“必须做什么”、“不能做什么”。如“应当”一词，作为灵活性表达用语，“应当”的规定属于非强制性规定，本该尽量少用或不用，却在《村委会组织法》中大量使用，在试行法中有12处，在正式法中竟有27处之多。强制性用语，却用得很少，如“必须”一词，在试行法中只有1处，在正式法中只有2处。同样，禁止性用语也不多，如“不得”一词，在试行法中只有3处，在正式法中也只有6处。作为国家法律，必须做什么，不能做什么，应当做什么，法律用语要准确、严格，不能含糊其辞。这样，才能树立国家法律的权威性和严肃性，否则就会为法律的实施预留大量的弹性空间，人们就会有理由怀疑这部法律的原则性、刚性。

二、地方配套法规“后天发育不良”

按照我国立法的规定，立法有两个层次，一个是全国人大立法，一个是省级人大立法。除了国家层面立法，省级立法机关可以根据上位法制定下位法，只要下位法与上位法不相抵触，就可以就相关问题做出规定。

《村委会组织法（试行）》第二十条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据本法和本地区实际情况，规定实施的步骤和办法。”《村委会组织法》第十四条规定：“具体选举办法由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定”；第二十九条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以根据本法，结合本行政区域的实际情况，制定实施办法”。作为母法，《村委会组织法》授权省级权力机关结合本行政区域的实际情况，进行地方立法工作，制定实施办法和具体选举办法，以辅助《村委会组织法》的贯彻落实。依照法律规定，省级立法机关积极开展了村民自治的配套法规建设，以规范和保障村民自治工作。应该说，不论是试行法期间，还是正式法实施期间，省级地方配套法规其数量之多、速度之快，立法成效之显著，前所未有，在全面推进村民自治中发挥了重要作用，但与丰富多彩的村民自治实践相比，地方配套法规仍显不足，同样存在着严重的缺位现象。

（一）出台滞后

在《村委会组织法（试行）》十年期间，全国有25个省份制定了《村委会组织法（试行）》实施办法。由于试行法中没有要求地方制定村委会选举办法，所以，只有7个省份先后专门制定了村委会选举办法，对本省村委会选举的有关问题作了具体规定，其他省份只是在实施办法中规定了村委会换届选举的一些具体办法，而且选举办法的名称不一，有选举办法，也有“若干规定”、“试行办法”、“选举条例”。⁽³⁾

《村委会组织法》正式颁布实施后，1999年，民政部在河南许昌召开全国村民自治工作经验交流会，会上提出用三年左右的时间各省完成出台两个办法的任务，但这个任务并没有在规定的时间内完成，时至今日，仍有一些省份至今也没有出台配套法规。到目前为止，全国28个省份颁布了实施办法，但仍有吉林、青海、西藏3个省份的实施办法没有到位；有25个省份出台了村委会选举办法，但仍有江西、山西、内蒙、四川、河南、广西6个省没有单独出台选举办法，而是把选举办法与实施办法合二为一。⁽⁴⁾这对推进村民自治来说，带来了不利的影响，实际工作中经常遇到无法可依、缺乏法律保障的问题。这不能不说是地方配套法规的一个缺憾。

（二）“克隆”现象严重

无论是《村委会组织法（试行）》期间，还是《村委会组织法》正式颁布实施期间，地方配套法规都存在着大量的“克隆”现象。

一是“克隆”母法。本来《村委会组织法》很多条文都很有原则性很笼统，从积极的意义上说为地方法规的制定预留了很大的空间，但地方法规并没有很好地挖掘这些空间，对法律授予的权力没有很好地使用，最大限度发挥地方配套法规的作用。突出的表现是对本省的实际情况研究不够，一味地抄袭《村委会组织法》，抄袭《村委会组织法》的条文，因而《村委会组织法》固有的“缺位”现象，在配套法规中基本保持了原样，如“四个民主”规定的不对称、“三个关系”的原则规定、村民自治的法律制约机制的缺乏、法律条文规定缺乏操作性、法律用语模糊等。在已出台的配套法规中，抄袭《村委会组织法（试行）》、《村委会组织法》有关规定的条文比比皆是。

二是省与省之间相互“克隆”。你“克隆”我，我“克隆”你，一个省提出新的条文，其他省很快照抄，拿来为我所用，许多需要地方法规结合本省实际情况明确的问题，却找不到相关的规定。如地方各级人民代表大会的“两保”问题，违法行为的惩处问题，村内各村民自治组织机构的职能和相互关系问题，再如村委会选举中，选民资格的认定，甚至“克隆”其他省法规中的明显的错误，如村民自治的回避制度中的“配偶、直系亲属”一词。地方法规普遍缺乏研究创新，很多具有实际指导意义、亟待解决的问题，没有下功夫研究解决，创新的内容少，突破性的条文更是少见。

（三）“纳新”不及时

实行村民自治，无现成的经验可资借鉴，但人民群众中蕴藏着无穷的创造力，尊重农民群众的创造，把实践中的创新及时纳入到法规当中，是地方立法的一个基本要求。但基层大量的创新，实践中很多创造，并没有及时吸纳到地方法规中。如浙江、辽宁关于村委会成员罢免程序的创新，山东、江苏司法机关依法撤销乡镇政府违法撤换村委会成员的判例，建立“两委”联席会议理顺“两委”关系基层也有创新，村民会议分片召开的做法，实行民主理财保证村民的知情权，民主评议村干部等，地方配套法规的纳新能力和纳新时效大大地打了折扣。

（四）“盲区”依旧

与试行法期间出台的地方配套法规相比，正式法期间出台的地方配套法规内容无疑要丰富具体的多。但仍有太多的方面没有涵盖，相当部分的村民自治活动游离于地方法规之外，形成了法规的“盲区”，造成了事实上的无法可依。从村委会选举，到民主决策、民主监督、民主管理，许多重要环节配套法规都没有触及到，如选民资格的确认，妇女和人数较少的民族成员当选问题，关于党员参与选举问题，是否要制定候选人条件？是否要进行候选人资格审查？竞选如何规范，“贿选”如何界定？如何用好流动票箱？如何用好委托投票？新旧村委会班子如何交接？村委会是否具有法人资格？如何区分村委会与村民小组的资产所有权限？村民自治的司法保障，村民选举权利与其他权利的关系，村务公开的程序、形式、管理、规范和罚则等问题。

三、关键环节“缺枝少叶”

（一）什么是本村村民

谈到村民自治，首先要弄清“什么是村民”。但在法律条文中关于“村民”的规定五花八门，按照宪法的规定，村民是“农村居民”；在《村委会组织法（试行）》中，关于村民的名称规定有“村民”，还有“农村村民”、“村民群众”、“群众”、“村农民”、“年满十八周岁的村民”、“十八周岁以上的村民”、“本村十八周岁以上的村民”、“依照法律被剥夺政治权利的人”；在《村委会组织法》中，除了比比皆是的“村民”，涉及“村民”名称的规定还有“（本村）村农民”、“年满十八周岁的村民”、“本村十八周岁以上的村民”、“有选举权和被选举权的村民”、“有选举权的村民”、“本村有选举权的村民”、“被依法剥夺政治权利的村民”。在法律条文中，找不到对村民的明确界定。

村民自治是农村村民在一定区域范围内的自治，事实上，弄清村民的概念，实际上就是要弄清“本村村民”这一概念，也就是说，弄清什么是“本村村民”。本村村民有哪些条件？具备什么条件才能成为本村村民？对此，全国人大、民政部等有关部门编写的《中华人民共和国村委会选举规程》、《村委会组织法学习读本》中，对“本村村民”作了专门规定：“本村村民，地域性户籍概念。专指具有农业户籍、生活在某一村庄，并与该村庄集体财务有密切联系的中华人民共和国公民。”⁽⁵⁾实际上，多数地方法规也是以农业户籍作为判断村民的基本依据。

但在实际工作中，随着农村改革开放的推进，户籍管理出现很多新情况，户籍制度改革始终没有停顿，因户籍问题引起的纠纷时有发生，有关村民资格的争议和在选民登记中出现的纠纷始终没有断过。为什么会出现纠纷？分析纠纷背后的原因，核心的问题是中国的农民是与土地及其他集体财产紧密相连的，村民的经济利益与村集体息息相关，一旦具有了本村的村民资格，就拥有了占有土地的处置权和其他的经济利益。因此，村民资格问题始终是制约着村民自治深化的一个“瓶颈”。(www.daowen.com)

（二）候选人资格

关于候选人资格，法律没有明确规定，是一个一直有争议的问题。

《村委会组织法》贯彻了选举法的普选权原则，原封不动地照搬了宪法和选举法中关于“选举权和被选举权”的有关规定，而且《村委会组织法》规定村委会候选人由村民直接提名，从法理上说，村民只要没有被剥夺政治权利，有选民资格，就有被提名为正式候选人的权利和可能。同时，《村委会组织法》第二十三条对当选后的村委会成员提出了要求，但这条法律规定，适合不适合候选人，没有明确规定。而且农村中确实存在着很多违法乱纪的人、道德败坏的人、被判过刑的人、违反计划生育政策和法律的人，还有其他由于各种原因不适宜掌握公共权力、扮演公共角色的人。这样，在实际操作中就遇到了现实的障碍，在万般无奈的情况下，各地实行了一种“巧妙”的办法：凡是《村委会组织法》没有统一规定，地方法规已有规定的，按地方法规规定办理；地方法规没有具体规定的，县级政府应在调查研究的基础上制定具体解决问题的意见；地方法规和县级政府来不及规范或制定意见的，可建议将有关问题提交村民会议讨论，按大多数村民的意见办理，交给了村民。⁽⁶⁾有的地方打“擦边球”，在实际操作过程中，制定了一些引导性的条文，规定哪些人不宜提名为正式候选人，提名为正式候选人有哪些条件、哪些规定。有的地方干脆把提倡性的条件变成了强制性的条件，剥夺了部分选民被提名为正式候选人的权利，即使提名了，也将其从正式候选人名单中取消。因此，不管是国家层面的立法，还是地方配套法规，都没有解决这个问题。与此相关的三个问题在村委会选举中也经常变为人们的疑问：一是选民的选举权和被选举权能不能分离？需要不需要分离？二是村委会成员候选人，有没有条件？需要不需要制定限制性条件？三是能不能搞资格审查？由谁来进行资格审查？

（三）“户代表会议”

村民会议有两种形式，一种是由本村十八周岁以上的村民参加的会议，一种是由每户派代表参加的会议。早在《村委会组织法（试行）》就有相关的规定：“村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。村民会议可以由十八周岁以上的村民参加，也可以由每户派代表参加。村民会议的决定，由十八周岁以上的村民的过半数通过，或者由户的代表的过半数通过。”在试行法期间，针对召开村民会议比较难，多数地方采取召开村民代表会议，讨论决定涉及全村村民利益的问题，作为法定的村民会议形式，“户代表会议”被人们忽略了，法律、法规都很少论及。修订后的《村委会组织法》，虽然在法律条文中仍找不到“户代表会议”的提法，但沿用了“户代表会议”的规定：“村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。召开村民会议，应当有本村18周岁以上村民的过半数参加，或者有本村⒉3以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。”在全国人大、民政部等有关部门编写的《村委会组织法学习读本》中，对第十七条法律做出了这样的解释：“在通常情况下，村民会议要坚持本村18周岁以上的村民参加的形式。只有在居住分散，或外出人员较多，全体村民会议不易召集的地方，才允许采取户代表的形式。一些重大的村务活动，如选举村委会、罢免村委会成员、讨论通过村民自治章程等，都不能搞户代表形式的村民会议。”《村委会组织法》第二十一条规定，召开村民代表会议的前提是“人数较多或者居住分散的村”，在民政部《村委会组织法学习读本》中，对此也有进一步的解释：“在人口较多、居住分散的村，召开村民会议非常困难，才有必要召开村民代表会议，来行使村民会议授予的职权。特别是村中的一些重大问题，如村委会换届选举、罢免村委会成员、拟定村经济发展规划、制定村规民约和村民自治章程等，都必须通过村民会议的形式解决”。“户代表会议”与“村民代表会议”是一种什么关系，法律规定之间是否有自相矛盾的地方，有了村民代表会议的规定，是否还需要户代表会议，这些问题都值得研究。

（四）村民会议向村民代表会议授权问题

《村委会组织法（试行）》只有村民会议的规定，而没有村民代表会议的规定。在试行法期间，全国有半数以上农村建立了村民代表会议制度，有16个省（区）在实施办法中对村民代表会议有专条规定。⁽⁷⁾村民代表会议制度是修改《村委会组织法》讨论中的焦点之一。修订后的村委会组织法，虽然对村民代表会议制度的规定含糊其辞，但第一次从法律上肯定了这一制度，目前，全国有85％以上的农村建立了村民会议或村民代表会议制度。⁽⁸⁾

法律规定村民会议是村内的最高权力机构，讨论决定涉及本村村民利益的重大事项，但在实际生活中，因为村民居住分散、流动频繁，一直存在着村民会议“召集难”问题，而且，根据《村委会组织法》第十三条规定，村民会议的议事范围涉及8个方面，包含了村级自治管理的绝大部分内容，遇事便召集村民会议也不现实。事实上，目前，很多村民自治的事情，除了法律明确规定由村民会议讨论决定的事项，如选举、罢免、讨论通过村民自治章程外，其他事项都由村民代表会议讨论决定，村民代表会议在很多时候代行了村民会议的职权，在村内民主决策中发挥了重要作用，受到村民和基层干部的欢迎，在实践中显示出巨大的生命力。

《村委会组织法》规定，村民代表会议讨论决定的事情，必须有村民会议的授权。但对村民会议如何向村民代表会议授权，是一次性授权，还是分次授权，哪些事项可以授权，哪些不能授权，授权要经过哪些程序，从村委会组织法中找不到相关规定。许多省份的配套法规虽然作了一些规定，但往往也比较原则，比较笼统。

（五）司法保障

建立有效的司法保障机制，是推进村民自治的一个关键环节。宪法确定了以法治国的原则，实行“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。村民自治是农村政治文明的重要组织部分，《村委会组织法》作为保障国家农村基层民主政治制度的基本法律，应具有法律的严肃性和强制性。但在村民自治实践中，一个突出的问题就是违了法怎么办？应该承担什么责任？由谁来查处？如何做出处罚？有关法律法规只是作了一些原则性的规定，致使实际工作中一些明显的违法行为得不到及时的处理，这也是近几年村民群众集体越级上访大量增加的一个重要原因。

（六）新旧村委会班子工作交接

这个问题最近几年出现的比较多。《人民日报》曾经用醒目的标题和大量篇幅透析了形成这个问题原因。⁽⁹⁾新村委会选举产生后，新旧村委会班子如何交接？什么时间交接？由谁主持交接？履行什么样的交接程序？如果不交接怎么办？《村委会组织法》中没有规定。在民政部编写的《中华人民共和国村委会选举规程》中，虽然明确规定，由村选举委员会召集和主持交接会议，会议应在新一届村委会产生组成后的十日内进行，并对会议的议程作了详细的规定。对拒不交接、致使新一届村民委员会当选不能上任的，新一届村委会可以向当地法院提起诉讼，由法院做出裁决。但这样的规定只能作为参考，不能作为法律依据，不具备法律效力。2001年7月22日，国务院办公厅转发了民政部、公安部关于村委会印章制发、使用和管理工作的意见（国办发［2001］52号），但也只是规范了村民委员会印章的移交工作，对村委会其他工作的交接没有做出规定。一些省的地方法规虽然对这个问题做了探索，有了一些规定，但普遍缺乏制度化、程序化。

（七）人代会“两保”职能

《村委会组织法》第二十八条规定：“地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民依法行使自治权利”。保证村委会组织法的贯彻实施，但地方各级人大作为权力机关、立法机关，如何发挥自己的监督保障职能，缺乏具体规定。在省级地方法规中，一般也要求加强对执行《村委会组织法》实施办法的监督，保证村委会组织法和地方配套法规的实施。有13个省同时规定了政府和人大在实施《村委会组织法》和本省实施办法中的职责，北京、陕西、甘肃、新疆还专门规定乡镇人大或乡镇人大主席团保证和监督《村委会组织法》和实施办法的实施，但政府与人大在村民自治过程中各自扮演什么角色，各自的职责权限如何划分，人大机关通过什么途径行使自己的保障职能，都没有程序性、操作性的规定。

四、健全独具特色的村民自治法制体系

村民自治是一项系统工程，涉及农村经济、政治、社会、文化等方面。村民自治又是一项前无古人的事业，参加人数之多，涉及范围之广，影响之深远，是任何一个国家、任何一个层次的民主所无法比拟的。村民自治实践日新月异，与我们国家变革的时代和潮流交相呼应，构成了一幅波澜壮阔的历史画卷。与此相适应，村民自治立法也必须把维护农民群众的根本利益作为出发点，解放思想，实事求是，与时俱进，加快立法进程，建立健全独具特色的村民自治法律法规和制度体系。

（一）尽快修订现行的《中华人民共和国村委会组织法》，条件成熟时制定《中华人民共和国村民自治法》

随着农村税费改革推进和其他改革措施的相继出台，《村委会组织法》原有的一些规定已失去意义，乡统筹不复存在，农业税五年内取消、农业特产税已取消、村提留被取消；兴办公益事业、办理公共事务所需经费由村民会议或村民代表会议讨论决定，实行“一事一议”；户籍制度改革的步伐加快，“农业户口”和“非农业户口”的界限将被打破，城乡户籍一体化成为必然趋势；城乡人口流动加速，资金、人才、信息、技术等将按照市场经济规律流动，农村经济发展和社会进步的发展将向他们大开方便之门；农村政治文明建设提上日程，农民群众的创造力将在更加广阔的空间中得以释放，“四个民主”制度将不断推陈出新，这些变革都要求村民自治立法必须适应当前形势，跟上时代的变化，及时修订或出台法律、法规，健全制度。

从国家层面的立法来说，当务之急是修订现行的《村委会组织法》，把一些新的政策、好的做法和成熟的经验吸纳进法律中来，以适应村民自治实践的需要。条件成熟后，由全国人大把《村委会组织法》修订为《村民自治法》，制定一部完善的《中华人民共和国村民自治法》，还原村民在村民自治中的主体地位，明确规定村民的各项民主权利和民主制度，全面保障农民当家作主的权利，使村民实行自治真正有法可依，解决法律的“名至实归”问题。在此基础上，由国务院制定实施《中华人民共和国村民自治法》细则，由全国人大常委会及有关机关对相关法律条文做出立法解释，由司法机关作出必要的司法解释。

（二）地方立法用好、用活、用足相关的立法授权，完善村民自治的配套法规

从省级立法层面来说，重在做好三方面的工作：一是结合本省实际，把《村委会组织法》及村民自治的相关法律条文具体化，就民主选举、民主决策、民主管理、民主监督制度以及村民的各项民主权利做出程序性、操作性的规定，适时修订或制定《村委会组织法》实施办法，村委会选举办法，以及民主决策、民主管理、民主监督的具体办法。二是尊重群众的首创精神，及时总结基层群众创造的好经验、好做法，并吸纳到地方配套法规中，不断丰富法规内容。三是研究新情况，解决新问题，用好、用活、用足立法授权，在不违背上位法的前提下，创新制度，更新内容，针对村民自治实践中的问题，研究出台相应的解决办法，逐步建立健全村民自治的配套法规。

在省以下层面，地方人大机关、人民政府及有关部门应依据法律、法规精神，制定完善村民自治的意见、规定，指导村民自治沿着法制的、健康的轨道前进。

（三）在村民自治制度上下功夫，健全完善村民自治机制

党的十六大提出要“完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”，这是新阶段全面建设小康社会的重要任务之一，是推进农村政治文明建设的重要内容。我们必须按照党的十六大要求，在村级层面，以制度建设为重点，以落实、维护好农民的民主权利为中心环节，进一步加大工作力度，健全一种使村民自治既保证村党组织的领导又充满活力的机制。村民自治制度建设必须从规范程序、加强管理、强化监督入手，既要对原有的制度进行完善，同时又要进行制度创新。一是要完善村民选举程序，进一步健全村级民主选举制度；二是完善民主议事程序，进一步健全村级民主决策制度；三是完善村民自治章程，进一步健全村级民主管理制度；四是完善公开办事程序，进一步健全村级民主监督制度，经过不懈的努力，实现村民自治的制度化、规范化和程序化。

作者简介：李秀琴，中欧村务管理培训项目专家、民政学院副教授。

【注释】

(1)范瑜：《村委会组织法修订中的四大争论问题》，参见《中国社会报》，1998年11月18日。

(2)参见民政部基层政权和社区建设司编印《城乡基层政权建设工作简报》1998年第十四期。

(3)《村委会组织法》试行期间农村村委会选举工作报告，参见《2001中国农村基层民主政治建设年鉴》，中国社会出版社，2002年版。

(4)民政部基层政权和社区建设司农村处2002年编印《各省、自治区、直辖市村委会选举办法汇编》。

(5)参见《中华人民共和国村委会选举规程》，中国社会出版社，2001年版。

(6)司法部法制宣传司、民政部基层政权和社区建设司编：《农村基层民主法制建设讲话》，中国青年出版社，2002年版。

(7)参见1995年11月20日多吉才让《进一步完善村民自治制度，把全国村民委员会建设工作推向新的阶段》和民政部基层政权和社区建设司1995年《各地对村民委员会有关问题的规定》。

(8)多吉才让：《关于〈村委会组织法〉贯彻实施的基本情况》，参见《2001中国农村基层民主政治建设年鉴》，中国社会出版社，2002年版。

(9)崔土鑫：《透视“村官”交接难》，参见2000年11月15日《人民日报》。