村民自治与广东农村基层民主的发展

在现代社会，民主政治究竟应该是怎样的？有人将它归结为“三个R”，即：Representative（代表性），Responsible（责任性），Responsive（回应性）。那么，中国农村的村民自治制度是否具备上述三个方面的特性？广东农村的村民自治制度又在何种程度上达到了上述三个方面的要求？

中国农村村民自治制度的核心内容是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督（简称“四个民主”），它是国家倡导和推进农村基层民主的基本制度框架。根据“四个民主”的基本制度框架，中国各地都制定了一套具体的实施细则。1999年12月，广东省正式废止了具有地方特色的农村管理区体制，开始朝着村民自治的农村基层治理体制转变。到2002年7月，广东全省已经完成第二届村民委员会换届选举，全面实行农村村民自治制度。广东农村在实行村民自治制度3年多的时间里，进行了新的改革，做出了一些新的尝试，使得以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为核心内容的农村基层民主制度同本地区以集约化、市场化和外向型为特征的经济有机结合起来，引入了农村治理的新手段，创建了农村治理的新机制，进而使村民自治制度更加明显地具有了代表性、责任性和回应性，对推动农村基层民主和农村治理的发展具有重要的意义。

一、民主选举：从政治象征走向自主参与

民主选举是实行村民自治、推进农村基层民主的首要环节，民主选举中“民主”的程度如何，直接关系到村民自治制度能否顺利运行。为了保证民主选举的落实，国家法律中贯彻了村民自主原则、普遍选举原则、平等选举原则、直接选举原则、差额选举原则、公开选举原则等基本原则。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的有关规定以及民主选举基本原则的要求，广东省制定了《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》、《广东省村民委员会选举办法》、《村民委员会选举规程》、《广东省村民委员会选举办法实施细则》等一系列法规和指导性文件，使农村村民委员会选举成为在阳光法则下进行的公平竞争，村民的选举活动从基层政府操纵下的政治象征变成农民自主参与的政治行动。

从1999年底和2002年初广东农村进行的两届村民委员会选举工作情况来看，绝大多数地方在选举动员、产生村民选举委员会、选民登记、预选提名产生候选人、正式选举各个环节都做到了严格按照法律规定的程序和操作规程办事，体现了民主选举的六大基本原则精神，公开、公平、公正的选举逐渐受到多数农民的支持，也吸引了绝大多数农民的积极参与。从表面上的情况来看，广东农村村委会选举具有三个基本特点：一是各级领导高度重视，对农村基层选举投入的人力、物力、财力充足，做到了领导重视，机构健全，人员齐备，经费到位，确保了选举工作顺利进行。二是选民参选积极性高，各地参选率均在95％以上。在村委会换届选举各项活动中，富裕的农村尽管参加一天的选举活动补贴只有50～100元，相对于个人经营活动收入是微不足道的，但是，村民参与选举的积极性没有受到影响；在贫困落后的农村，有的村在选举时每人只发5元钱补贴或者干脆没有补贴，村民也积极参加选举。根据对广东农村1835份农村选举的问卷调查，60％的被访问者表示，即使没有误工补贴，也要积极参加村委会选举投票。⁽¹⁾三是选举活动进展顺利，多数选民感到心情舒畅。在广东农村两届村委会选举中，出现罢选、破坏选举、扰乱选举现场、撕毁选票、砸毁票箱等事件的只有极个别村，绝大多数村的选举都能在平和、有序、庄重、严肃的气氛中完成。

从2002年广东省农村村委会换届选举的情况来看，民主选举方面出现了以下四个方面的新变化：

第一，实行“两推一选”和“二选联动”。为了推动农村选举的发展，改善农村党支部和村委会的关系，广东省在2002年普遍实行了“两推一选”和“二选联动”。

“两推一选”主要是进行村党支部改选的一种选举方式，具体做法是，在进行村党支部换届选举时，一方面由村党员大会提出村党支部新一届成员的候选人名单，另一方面由村民或者村民代表提出党支部成员候选人名单，把党员大会提名结果同村民提名结果综合起来，再确定党支部成员正式候选人，最后回到党内，由全体党员大会民主选举产生村党支部班子成员。在广东农村，党支部的选举同村委会的选举具有十分密切的关系，它直接影响着村委会选举的部署和具体形态。

“二选联动”的具体做法是，把党支部和村委会的选举联系起来，通盘考虑。在先进行村委会换届选举时，同时考虑下一步村党支部的选举，在先进行党支部换届选举时，同时考虑下一步村委会的选举。关键是把握好人事安排与“两委”协调配合。在实际操作中，大体上出现了三种情况：（1）如果当选为村委会主任的人本身就是村在任党支部书记，就实行书记、主任一肩挑，直接达到“两委”交叉；（2）如果当选村委会主任的人是支委成员或普通党员，则通过召开党员大会，尽量让在党员群众中威信高的村主任当选为村党支部书记，原任村支部书记必须让位下台；（3）如果当选为村委会主任的人不是党员，原任党支部书记能力强，威信高，可以保持书记、主任分任。原任党支部书记能力不强，威信不高，就要下台，先由镇党委委派一位临时党支部书记，同时积极争取村主任入党，等条件成熟时再产生村党支部书记。广东省有关部门的领导人认为，之所以要求在直选中失败的村党支部书记下台，主要原因就是，如果一个党的支部书记在农村真正有能力、有威信，综合素质强，一般能够赢得选举，就不会埋没党的人才；在一次全村党员和多数村民都参加了的民主选举中，党支部书记如果不能经受民主选举的洗礼和考验，仅仅只得到少数选民支持，就不能体现“三个代表”要求。我们决不能再在农村做“群众不需要党需要，群众不欢迎党欢迎，群众不信任党信任，群众不依靠党依靠”的怪事。

“二选联动”在广东有两种具体不同的方式，一种是先党支部改选，根据党支部班子的情况，再进行村委会改选，争取把有广泛民意基础的党支部书记和党支部委员推荐给村民选举委员会，经过民主选举程序，党支部书记当选为村委会主任，支部委员当选为村委会委员，实现“两委”交叉。这种“两委”交叉方式从程序上是先支委后村委，广东顺德市、东莞市、广州市花都区和从化市等多数地方采用这一方式。如果村党支部整体素质强、群众威信高，则有可能出现村“两委”完全重合，“一套人马，两块牌子”。广东南海市、东莞市有的农村就存在这种情况；另一种是先村委会改选，根据村委会成员的情况，再进行党支部改选，如果村委会主任是原任村支书，就直接实行一肩挑；如果当选村主任的人是支委、普通党员，则再经过党员大会选举，使村委会主任当选为党支部书记，原任党支部书记必须让位。这种“两委”交叉方式从程序上看是先村委后支委。广州市沙河镇、番禺区部分农村、增城市部分农村等少数地方采用这种方式。“二选联动”机制的引入，使广东农村村委会与党支部的关系出现了四种主要的交叉形式：（1）党支部与村委会完全重合，“一套人马，两块牌子”；（2）党支部书记与村委会主任由一人兼任，“两委”其他成员分任；（3）党支部书记与村委会主任分任，委员实行部分交叉；（4）党支部与村委会基本分任，或者由是党员的村委会主任担任村党支部副书记，或者由村党支部委员当选村委会副主任，实行“两委”简单交叉。

“两推一选”和“二选联动”机制的引入，明显提高了党支部和村委会成员的素质，提高了“两委”班子的威信和号召力，增强了“两委”协调与合作，减少了农村干部编制职数，降低了农村治理成本，从而使农村党支部和村委会在实际上达到两强合作的“双赢”结果。实践证明，广东农村实行的“两推一选”和“二选联动”机制是解决目前党支部、村委会面临的权力关系问题、自身素质问题、工作作风问题和群众威信问题的有效举措，同时也是保障农村选举顺利进行，减少选举摩擦的有效办法。

第二，实行中心选举会场混合投票与以村民小组为单位投票相结合。在召开提名大会或正式选举大会时，广东农村有的地方只设中心会场，摆放1～2个比较大的选票箱，选民实行集中投票；有的地方在中心会场同时摆放若干个票箱，以村民小组为单位，在中心会场分组投票；还有少数地方不设中心投票站，在各村民小组同时设立投票点，分散投票；然后，由选举委员会工作人员收集选票，汇总以后进行点票、计票。2002年4月15日，我们在广州市花都区梯面镇五联村、联民村进行村委会选举观察时看到，尽管当地经济发展水平比较落后，但是，村民选举委员会能够有效地将本村选民组织起来，在村小学的操场上召开了选举大会，以各间教室为秘密写票间，选民们像学生进行期末考试一样，排着长队秩序井然地进入教室，单行单列入座填写选票，填好选票以后，又集中投在一个大的选票箱中。而在经济发达的深圳市万丰村，2002年6月9日选举日这一天，1400多名选民集中在本村功能齐全的影剧院，在舞台上面，村里专门为这次选举定做了一排秘密写票间，写票间用厚实的家居装饰夹板制作，做工精细讲究，也很实用，每次可以同时容纳30人写票。舞台的右侧是选举委员会工作人员验证发票处，左侧是代书处。选民们按照座次有序地走上舞台领票，然后进入秘密写票处填写选票，再将填好的选票投进位于舞台正前方一个较大的选票箱内。选票箱为木质，涂着鲜红色油漆，非常醒目。万丰村的这次选举进展顺利，程序非常规范，在场指导选举工作的镇领导对万丰村的选举工作给予了充分的肯定。

第三，有正式候选人选举与无正式候选人选举相结合。2002年，由于广东省的地方法规规定了在换届选举中，如果村民提名大会严格按照法定程序进行，参加选举的选民超过选民总数的半数以上，被提名者得票超过参选选民半数，则可以直接当选，不需要再召开正式选举大会。这种情况下的选举就属于无正式候选人的选举；如果被提名者的得票没有超过半数，则按照得票多少根据需要确定正式候选人，然后召开正式选举大会，按照“两个过半”的要求，根据得票多少确定选举结果。这种情况下的选举就属于有正式候选人的选举。因此，广东的村委会选举是介于有正式候选人选举与无正式候选人选举之间的一种选举。以往，人们习惯于将吉林省梨树县的村委会选举看成为“海选”，现在看来，它实际上属于先进行“海推”后进行有正式候选人选举的“二步直选”，即在不画框定调的情况下由选民在预选阶段自由提名村委会成员候选人，根据得票情况确定正式候选人，然后再召开选举大会，正式选举产生村委会成员。而广东农村现在进行的村委会选举在程序上更加灵活，只要提名大会严格依法进行，符合“两个过半”要求，被提名者就可以直接当选；在被提名者得票没过半的情况下，才有必要召开选举大会。这样的做法简化了选举程序，使选举变得更为简便可行，降低了选举成本，受到农村干部和群众的欢迎。

第四，提倡候选人发表治村演说。在广东省第一届和第二届村委会选举中，都提倡候选人要对村民发表治村演说，而且，在许多地方，确实组织了候选人发表治村演说。候选人的治村演说分两种情况：一是在召开村民提名大会之前，凡打算参加本届村委会成员某个职务竞选的人，要在提名大会之前1星期之内在本村公共场合向村民发表治村演说，村民选举委员会提前通知村民自愿参加；二是在被确定为正式候选人以后，要在选举大会上向村民发表治村演说。如果候选人是上一届村委会成员，则治村演说同述职报告结合进行；如果候选人不是上一届村委会成员，则只需发表治村演说。从实际观察到的情况来看，2002年4月，广州市沙河镇的长坂村、龙洞村等村在召开村民提名大会之前组织参选人员包括在任村委会成员集中在村小学运动场向村民发表了治村演说。在2002年6月9日，深圳市宝安区万丰村则是在正式选举大会上，由正式候选人向村民发表了治村演说。在本届选举大会上，共有11位候选人，其中村委会主任候选人2名，副主任候选人3名，委员候选人6名，每人向村民发表演说的时间大约为5分钟。从总的情况看，候选人的演说重点突出，态度明确，简明扼要，实事求是，村民表示理解和相信。

值得注意的是，尽管广东农村尤其是珠江三角洲农村城市化进程较快，而且直接受到香港大众传媒的影响，同时与海外华侨有比较多的联系和交往，广东农村许多人基本了解香港、台湾和外国选举的情况。但是，在广东农村已经开展的村民委员会直选中，除了极少数村庄外，一般没有效法香港、台湾基层和地方直选的做法，特别是候选人为自己组织专门的竞选机构，散发印制个人照片和竞选纲领的招贴画，利用广播、电视发表竞选演说，在选举前公开举行拉票活动等。一些具有现代色彩的竞选手段和形式仍然无法在农村选举中采用。其中一个最主要的原因在于，这些竞选手段和形式被认为是西方式的民主手段和形式，是“资产阶级的那一套”，这些做法在官方规定的选举法律和实施方案中既没有明确禁止，也没有明确认可，是尚有争议的行为。

民主选举在广东农村的实践表明，它是合理解决农村公共权力分配的最佳制度安排，在公平、公开和公正的民主选举中，权力角逐者获得了在阳光法则下竞争的可靠保障，最大程度地减少了任人唯亲、裙带关系和凭借不正当手段夺取农村公共权力的可能性。尽管有人认为，在村委会选举中，事实上无法避免宗族势力的影响、拉票、贿选等不良现象，但是，我们看到，在没有引入民主选举机制以前，各种不良现象更为突出，影响更为恶劣。而总的来看，村民民主直选更多的是把那些思想素质好、办事能力强、文化程度高、群众威信高、身强体壮的农村优秀分子选举出来了，农民选出了自己信任的当家人，这是民主选举的主流。至于民主选举中存在的负面影响以及选举成本问题，应当说是我们学习民主和享受民主必然要付出的代价。就目前中国农村的现实情况而言，推进民主已经刻不容缓，而减轻代价则尚须假以时日。

二、民主决策：从少数人说了算到多元主体互动

在实行农村管理区时期，广东农村的村务决策主要是党支部和管理区干部少数几个人的事情，有的地方甚至是由镇政府代为决策，包办代替的情况十分普遍。这种决策方式把广大村民排除在外，极大地挫伤了农村群众参与村务决策的积极性，使很多人不关心村集体的事情，对村干部疑心重重，干群关系也比较疏远和紧张。在一些地方，由于村干部在进行重大事务决策时没有听取广泛的意见，少数人搞一言堂，结果导致决策失误，给村集体造成重大损失。

案例1：广州市番禺区Z村在20世纪90年代中期以前是一个经济发达的富裕村。村集体经济壮大以后，在如何进行新的投资，扩大经济规模的问题上，1996年，村党支部和村委会主要干部没有经过充分讨论和广泛听取村民意见，就决定投入大量资金进行房地产开发。大片楼盘建好以后，由于环境不佳，配套设施不完善，结果该村开发的商品房无人问津，3年时间过后，村集体资金大部分亏损不算，所欠银行贷款本息与日俱增。在巨额亏损和沉重的银行负担面前，该村经济彻底崩溃，一个好端端的富裕村变成了一个负债累累的“空壳村”。在群众的责骂声中，村领导班子被赶下台。

根据村民自治法律的精神，农村事务的最高决策权属于全体村民组成的村民会议。《中华人民共和国村民委员会组织法》第十九条规定，涉及村民利益的下列事项必须提交村民会议讨论决定：（1）乡统筹的收缴办法，村提留的收缴以及使用；（2）本村享受误工补贴的人数以及补贴标准；（3）从村集体经济所得收益的使用；（4）村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案；（5）村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案；（6）村民的承包经营方案；（7）宅基地的使用方案；（8）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。在广东省的实施办法中，除了对上述权力予以强调之外，还相应加上了“听取并审议村民委员会的工作报告、财务收支情况报告”，“评议村民委员会的工作”，“制定本村村民自治章程，村规民约等规章制度”。《广东省村务管理办法》（试行）第七条规定：“必须保证人民当家作主。给予村民充分的知情权、决策权、管理权和监督权；重大事务必须通过村民会议或者村民代表会议，由村民民主决策；日常村务管理要让村民参与，向村民公开，并接受群众监督。”从全国性法律和广东地方性法律的规定来看，村民会议是农村最高决策机关，享有本村事务的最高决策权。一般来说，村民会议的最高决策权具体体现为村民公决形式。在广东农村，通过召开村民会议，对村里的大事实行村民公决的事例并不罕见。例如，2000年3月，在湛江市湖光镇临东村，曾经发生过一例经过村民公决，给村委会干部发奖金和加补贴的事例。

案例2：临东村是一个有4600人口的大村，在管理区时期，管理区干部工作上不思进取，不为群众办实事、好事，致使村里路难行，电力供应不足，农业灌溉用水紧缺，而且，由于原管理区干部腐败无能，导致村集体80万元资金被私人长期拖欠不还。这些问题引起群众的极大不满。1999年5月，临东村进行了第一届村委会直选，产生了新的村级领导班子。新一届村委会班子上任以后，大胆开展工作，努力为村民利益着想，筹集资金50万元为村里修建了一条2000米长的村路，改造了全村的电网和供电设施，使农户用电每千瓦时电价下降为0.98元，组织村民打井修渠，解决了农业生产灌溉用水难的问题，追讨回了村集体80万元的债务资金。由于新任村委会班子成员工作成绩出色，村民受益明显，因此，有的村民代表提议给村委会干部实行奖励，提高他们的补贴标准。但是，也有部分村民代表对此持反对意见。主张对村干部实行奖励的村民代表认为，如果不对现任村官们进行奖励，就会挫伤他们的工作热情与积极性，建议召开村民会议，对是否给予村委会干部奖励的问题进行村民公决。2000年3月12日，临东村召开了村民会议，就奖励村干部事宜进行表决，结果，大多数村民同意给村委会6位成员予以奖励，奖励的具体形式是，除了他们按照镇政府规定每月由镇政府发给的工资以外，再由村集体给他们每人每个月增加170～185元不等的工作补贴。受到村民奖励的6位村官领到3000多元奖金以后，表示今后要更加努力工作，多为村民办实事、好事，带领村民把本村经济搞上去，用实际行动报答村民的厚爱与支持。⁽²⁾

但是，从农村的实际情况来看，由于农民家庭生产经营活动分散，时间难以统一，农民流动范围扩大，人员难以召集，全体村民开会议事效率难以保证，因此，对农村所有大事召开村民会议进行村民表决或公决是难以做到的。于是，多数地方成立了村民代表会议，由村民代表会议代行村民会议的职权，决定本村重大事项。村民代表会议的地位和性质在全国性法律和广东地方性法律中都得到了认可。在广东农村，村民代表会议在村务决策中具有重要作用。

案例3：在广州增城市的西山村，旧村小学占地面积只有10多亩，基本设施不全，教室破旧不堪，其中7间教室已经成为危房，一部分学生只好转到村民小组办公地点上课。由于周围基建项目多，噪音大，卫生条件差，干扰学生的正常学习活动，不利于儿童的身心健康。1999年村委会班子上任以后，为了改善本村儿童的教育条件，建议对村小学进行拆迁、重建。但是，这个想法也遭到部分村民和党员的反对。由于这是一项重大事务，村委会没有自行作决定，而是召集村民代表开会，由村民代表进行表决。2000年6月，村委会召集全体村民代表、各经济合作社代表200人开会，讨论小学拆迁和重建问题。经过投票表决，188票赞成村小学拆迁、重建，而且具体通过决定，划拨村小学建设用地41亩，建设资金600万元，新学校2001年7月建成，交付使用。现在，西山村的新小学建成以后，该村儿童走进了宽敞、明亮的教学楼上课，学校环境优美宁静，文体活动设施齐全，村民们看到自己孩子的受教育条件同城市儿童没有多大的差别，感到很满意。⁽³⁾又如，在广东省博罗县龙溪镇龙岗村，1999年该村大片土地被国家征用以后，得到一大笔土地补偿费，在如何分配使用这笔经费的问题上，有的村民主张全部分光，村党支部和村委会主张拿出一部分资金来搞第三产业，发展本村集体经济，一部分分配给村民，各种意见很不一致。最后，党支部和村委会本着尊重民意的精神，召开了村民代表会议。经过村民代表的讨论，在听取各方面意见后，村民代表会议以表决的形式通过一项决议，主要的补偿金用于分配给村民，但是，村集体拿出一部分资金进行村公益事业建设，具体就是，为本村修建一条较好的公路，对全村电力设施和公共照明系统进行改造，修建村民文化娱乐活动室。这套方案得到多数村民代表的支持。随后，党支部和村委会一起，按照村民代表会议的决定，逐项进行了落实。由于村民代表会议的决议既照顾了多数村民的个人利益，又满足了村民对村公共产品和公共利益的需求，受到村民的好评。

在村民自治制度中，农村党支部和村委会也是农村村务的基本决策主体。为了处理好农村“两委”的关系，防止“两委”争权夺利，损害村民利益，广东省的地方法律和指导性文件规定，在一般事务决策和重大事项决策方案的形成过程中，党支部同村委会必须民主协商，集体讨论，反对少数人和个人说了算。《广东省村务管理办法》（试行）第九条规定：“必须坚持少数服从多数的原则。村党支部、村委会讨论决定问题时，不能由村党支部书记或村主任一人说了算，也不能由少数成员说了算，而应按多数成员的意见办理；对村民自治范围内的事务，当村党支部、村委会的意见与大多数村民的意见不一致时，要尊重群众意愿，按照大多数群众的意见办理。”

在广东一些地方农村，除了村民会议、村民代表会议、村党支部、村委会是法定的农村民主决策主体以外，有的地方农村还创造性地设立了村民参政议政小组，参政议政小组也被赋予参与重大村务决策的权利。例如，在深圳市万丰村，自从1996年开始，就专门成立了村民参政议政小组。村民参政议政小组成员从村民代表中经过民主选举产生，成为村民代表会议的常设机构，组长由村民代表会议选举产生。另外，在村民参政议政小组中，还选举产生了秘书长、副秘书长，村里专门为他们设立办公室，配备办公设备。村民参政议政小组每个月召开一次工作例会。对于村里重大事项的决策，参政议政小组成员有权参加，党支部、村委会要认真听取他们的意见。万丰村村民参政议政小组成立六年来，在经济、社会事物的重大决策方面发挥了积极的作用，在群众中享有较高的威信。⁽⁴⁾

在广东农村民主决策的实践中，还有一些地方在涉及农民生产经营与产业结构调整的重大决策上引入了决策听证会的形式。

案例4：郁南县是广东省内一个经济发展水平较为落后的山区贫困县。多年来，由于各种因素的限制，该县农村经济发展滞后，农民收入增长缓慢，人民生活水平比较低下。县委、县政府经过市场行情调查分析，发现广州、珠江三角洲地区城市和香港居民对农家饲养土鸡的食用偏好很强，市场需求量很大。而该县自然环境属于山区丘陵地形，几乎没有工业污染，农村山丘坡地较多，是饲养农家土鸡的理想场所。如果能够在这一方面形成规模经营，可能为本地区农村经济发展和农民致富找到一条好路子。经过召开乡镇和村级干部会议论证，县、镇两级干部的态度非常积极。而有一些村干部认为，现在实行村民自治以后，很难像过去管理区时代那样，用行政命令方法强迫农民统一生产什么，经营什么。对于县领导提出的在全县范围内大规模发展饲养农家土鸡的倡议，村干部觉得推行起来有困难，群众也是顾虑重重，担心上当受骗，因此，对政府的倡导很多人不以为然。县领导认识到，在村民自治实施以后，群众的民主意识提高了，参与决策的愿望也增强了，沿用过去一套用行政命令强制农民的做法已经不管用。于是，县委、县政府领导人决定召集一些村中反对声音最大、顾虑最深的村民作为代表，举行一次公开的听证会。1999年10月18日，县领导、各镇领导和100多位普通农民在一起举行听证会，充分发表意见，表明态度，说出心里话。县领导对农民提出的问题进行了细致的回答，并当众做出一些承诺，让农民打消了思想顾虑。这次听证会的实况由县电视台向全县公开进行现场直播，很多农民非常关心，收看了电视直播。经过听证会后，该县农民饲养土鸡的积极性大为提高，当年全县就启动了年饲养土鸡500万只的计划，形成了较大的经营规模，并初见成效。

实行村民自治制度以后，广东农村多元化决策主体的形成，使农村逐步建立起了一套完整的民主决策体系，这一体系以村党支部、村委会作为决策方案的提出者，以村民参政议政小组或者农民经济合作组织代表作为决策的外围（参谋咨询机构），以村民会议或村民代表会议作为决策的中枢，基本达到了科学化决策体制的要求，奠定了农村公共事务民主决策和科学决策的基础。由于多元决策主体的形成和民主决策体制的建立，使得村务决策纳入到了多方利益主体公平博弈和多元权力主体相互制衡的过程之中。在这个过程中，村民同村干部彼此学会了平等对话和相互谅解、相互妥协、相互包容，从而，积淀了实行民主所必要的社会心理基础。

三、民主管理：从行政强制转向协商合作

在农村管理区体制下，广东农村的一切公共事务和私人事务无不处在乡镇政府和管理区干部的管理之下，农村集体经济由他们管理，农村公益事业和公共产品由他们管理，农民生产经营活动由他们管理，基层政府和管理区干部是大权在握的管理者，广大农民是被动的管理对象，即被管理者。“管理区”这个名称名副其实地体现了当时农村基层的权力结构与权能关系。尽管基层政府和管理区干部有时候是出于一片好心，想要帮助当地农民发财致富，想为当地农民做点好事，所谓“为官一任，造福一方”，但是，由于他们并不真正了解农民的需要，不了解农村的具体情况，往往只能从自己的政绩考虑问题，不可避免地要借助行政手段，大搞强迫命令、瞎指挥、乱弹琴，无形之中，干群关系变得紧张，基层政府的威信下降。

村民自治制度的实行是一个政府还权于农民的过程，不仅要把选举权、决策权和监督权还给农民，更为重要的是，要把农村内部事务的管理权还给农民。管理权是农民行使农村各项权力的落脚点和归宿。尽管从行政管理学的理论上说，管理的过程总是少数掌握公共权力资源的人对多数不掌握公共权力资源的人进行组织、指挥、协调和控制的过程，⁽⁵⁾但是，农村村民自治制度的实行，要求广大农民在农村内部公共事务的管理中切实享有管理参与权，同时，对个人事务享有自主的决定权、管理权和处置权，从而，实现自我管理、自我教育、自我服务，真正体现当家作主的主人翁地位。对农村公共事务的管理和对农民的管理必须引入民主管理机制，充分调动广大农民参与农村事务管理的积极性。(www.daowen.com)

从管理的内容来看，实行村民自治制度以后，广东农村村务管理的主要内容包括三个方面：第一，经济事务管理。主要包括，村集体企业的管理；村财务收支管理与债权债务管理；村集体土地、物业等资产经营管理；企业、工程项目承包经营和招标、投标管理；村集体经济收益的分配与使用办法；人民政府下拨的补助经费、专项资金的收支管理；农民负担标准的制定与执行；村干部的工资、奖金和补贴的发放标准制定；村经济发展规划的制定与执行。第二，公共事务管理。主要包括，本村公用设施的兴建与管理；村合作医疗费的收集与管理；村民福利事业和公共活动的组织与管理；村容村貌建设与环境卫生管理；村民宅基地的分配使用方案和村庄建设规划的制定。第三，社会事务管理。主要包括，精神文明建设；对外交往联系；归侨、侨眷联谊；“五保户”和孤寡老人的照顾；对困难家庭子女接受义务教育的资助和对本村村民子女上大学学费的资助；救济救灾、扶贫助残、拥军优属、社会捐助等款物的收集和发放。

从管理的主体来看，在村民自治制度下，农村村务管理的主体由过去单一的党政组织转变为多样化的管理者，管理权的行使由集权模式转向分权模式。目前，广东农村的村务管理主体主要包括：第一，村党支部。按照广东省地方法规和政策的规定，农村党支部是农村各种组织和各项工作的领导核心。农村村民委员会、共青团、妇女联合会、民兵营等群众自治组织与群团组织都要服从村党支部的领导。凡属于本村内部的重大事项，先由村民委员会提出初步方案，再经过党支部讨论，然后交给村民会议或村民代表会议讨论表决。党支部对村委会的行为具有监管权。党支部还享有对本村村务管理人员以及普通村民进行思想教育和法纪管理的权力。第二，村民委员会。村民委员会是村务的主要执行者，它履行村民会议、村民代表会议通过的决定和计划，按照法律规定行使管理村务的职权和职责，向村民会议负责，并接受村民会议或村民代表会议的监督。第三，专门委员会。农村人民调解委员会、治安保卫委员会、公共卫生委员会、经济管理委员会、计划生育委员会等专门委员会是村民自治组织体系中具有独立职权和独立地位的组织。一般，人们容易将它们看作是村民委员会下属机构，同村民委员会的关系属于上下级关系。这种看法是不符合村民自治法律精神的。各专门委员会不是由村委会授权产生，而是与村委会主任、副主任一起，由村民民主选举产生，在村务管理中享有专门的权力和职责范围，专门委员会同村委会的关系是协助与合作的关系。第四，村民小组。村民小组是实行村民自治的基本单位，是享有对本组内部经济、社会和公共事务独立管理权的基本自治组织。实行村民自治后，村民小组同村民委员会的关系不再是人民公社时期生产大队同小队的垂直领导关系，也不同于管理区体制下的行政管理从属关系。在广东农村许多地方，村民小组拥有自己独立的集体经济项目和组办集体企业，有独立的财务账号，有自己独立的经济核算和分配制度，体现了村民小组同村民委员会的分权自治关系。第五，农民合作组织。广东农村的农民经济合作组织，有的是与村集体经济相联系，有的是与村民小组相联系的，有的是分开的，具有独立的经济管理权和收益分配处置权。在村民自治制度下，农民合作组织在组织上接受村民委员会的管理，在业务上按照国家政策和法律的规定，享有独立开展经济活动的自主权，村民委员会不干预农民合作组织的自主经营活动和内部事物。第六，村民个人。在村民自治制度下，村民个人既是本村公共领域各项事务的管理主体，又是私人领域各项事务的管理主体。尽管目前我国村民自治的全国性法律和广东省的地方性法律还没有完整、明确地规定村民个人在村民自治制度中的权利与权力，但是，法律所包含的民主精神、平等原则、普遍原则和公开原则，不仅能够为村民作为个体参与民主选举、民主决策和民主监督提供法律根据，而且能够为村民作为个体参与农村各项公共领域事务的管理提供法律根据。另一方面，村民自治制度的实行，也隐含着对村民个体管理私人领域各项事务权利的尊重与认可。从这个意义上来说，村民自治制度所具有的政治属性，既是民主的，又是自由的。

从管理的方式来看，广东农村的村务民主管理方式具有丰富多样性，制度规定相当严格。主要包括：第一，实行村务公开，让村民掌握知情权以后可以更好地参与对村务的管理、决策与监督。为了保障村务公开的制度化、法律化和经常化，广东省人大常委会于2001年5月专门制定和颁布了《广东省村务公开条例》。该条例对实行村务公开的原则、内容、方式、方法以及不实行村务公开的责任追究都予以了明确的规定。第二，财务管理民主化。广东的村务管理办法规定，农村财务管理实行分散化管理，村民委员会和村集体经济组织的财会人员要专业化和专职化，要分别配备，不允许一人兼任；党支部、村委会成员和集体经济组织负责人本人以及直系亲属不得担任财务人员；实行账、钱、物分开管理，会计管账，出纳管钱，非出纳人员一律不准管理集体现金，资金收支必须有原始合法凭据，手续要齐备，手续不齐备不得入账报销；党支部书记、村委会主任、村民理财小组、村务公开监督小组共同对村开支项目进行审核和签署，防止个人“一支笔”随意审批收支和报账。第三，实行公章、账本分开管理。村党支部印章有党支部组织委员管理，经村党支部书记审批后方可盖印；村民委员会印章经村委会提名、党支部同意、村民会议或村民代表会议通过后由专人保管，村委会主任批准后方可盖印；党支部书记、村委会主任本人不直接保管印章；村集体经济组织的印章由文书保管或由内部选定的专人保管，经过经济组织负责人审批后方可盖印。村集体的账本由村委会会计保管，集体经济组织的账本由该组织会计保管。第四，对村委会成员实行民主评议。按照广东省村务管理办法的规定，农村村委会成员每年年终要接受村民代表会议或村民会议的民主评议，任期末还要作出述职报告，接受任期民主评议。评议的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四等。对于年度民主评议为不称职的，要进行罢免或诫勉。民主评议的结果同时成为确定村委会成员享受村集体工资或补贴标准的依据。民主评议制度的确立，形成了村委会成员管理具体村务、村民管理村干部的互动管理格局。第五，引入科学的现代管理手段。在广东珠江三角洲经济发达农村，像南海、番禺、顺德、中山、东莞、深圳等地农村，已经大量使用电脑进行村级财务管理，聘用电算化会计，告别了一把算盘打天下的做法。有的地方还运用互联网技术建立了农村管理信息系统，实行网络进农家，使村民能够更为方便、快捷地了解村务，知晓事务，参与政务，管理事务。在广东农村，民主管理已经不再是原始意义上的民主管理，而是附加了很高科学管理成分的民主管理，达到了民主管理与科学管理的统一。

管理主体的多元化和管理方式的多样化，使广东农村在转入村民自治制度后，民主管理逐渐走上正轨，有效解决了农村管理中的诸多难题。从第一届村委会3年的运行情况来看，广东农村出现党支部与村委会争权夺利的矛盾、管理秩序混乱、规章制度不健全的村已经成为极少数现象，根据抽样调查，存在各种管理问题的村总数大约为3％。绝大多数农村朝着规范化、制度化、合理化的管理方向发展，广东农村呈现出走向善治的良好前景。

四、民主监督：从纸上权力变成实际行动

村民自治制度实施以后，广东农村民主监督的发展主要集中体现在三个方面：一是村务公开的普遍实行，二是村民民主理财小组的积极作为，三是村民罢免权的切实行使。

从村务公开方面看，广东各地出现了许多好的经验和做法。包括设置村务公开栏，确立村务公开日，设立村务监督箱，确定村民议政日，建立村民民主理财小组等等。

2001年10月，笔者在广东南海市西樵镇民乐村调查时发现，该村的村务公开不仅有传统的公开栏，而且有触摸式电脑显示器，同时公布各种村务。会使用电脑的村民直接通过电脑了解村务，不会使用电脑的村民则通过公布栏了解村务。2002年1月，笔者在东莞市虎门镇农村调查时，同样也可以看到，村里设立了用玻璃钢制作的村务公开栏，其中各种收费标准、收支情况、计划生育情况、承包土地情况、工程项目招标与投标情况、干部补贴收入等内容十分清楚，村民可以一目了然。在清远市清新县黄坑村，村委会将每个成员的照片、职务、分管工作、任期责任目标、家庭电话号码公布在村委会办公楼的一面墙上，在另一面墙上，则将村财务审计结果、计划生育执行情况、土地承包使用情况、厂房出租收入、老人慰问金发放情况等一一公布，群众对村里的事务通过村务公开栏就基本上可以弄明白。

村民民主理财小组的财务审查与账目清理活动是村民对村委会实行民主监督的有效形式。《广东省村务管理办法》（试行）第十四条规定：“村日常的小额开支，实行‘两笔会签’制度，其中，村民委员会主任一支笔，村务公开监督小组一支笔，缺少任何一支笔均不得入账报销。村委会主任经手的开支，由村党支部书记审批；村党支部书记兼村委会主任经手的开支，由村委会副主任审批。意见不统一、无法‘两笔会签’的，提交村党支部讨论。”“村财务收支情况应当由村党支部书记、村民委员会主任和村务公开监督小组审核并签字后，每月公布一次，由村务公开监督小组收集群众意见并向村党支部、村民委员会汇报”。从上述规定可以看出，村民民主理财小组（村务公开监督小组）在农村财务监督方面具有相当重要的地位和作用。

案例5：在深圳市万丰村，1996年开始，为了保证村财政管理人员依法照章办事，杜绝随意开支和以权谋私，专门成立了村民财务监督小组（1999年以后改称村民民主理财小组）。村民民主理财小组成员由村民代表选举产生。按照万丰村村民自治章程的规定，党支部、村委会成员均不得参加村民民主理财小组，也不能兼任组长职务，党支部书记、村委会主任的家属和直系亲属也不能担任组长。村民自治章程还规定，村民民主理财小组有权审查村财政的任何收支项目，并有权直接将审查结果予以公布。⁽⁶⁾

案例6：在广东省湛江市赤坎区文北保村，在实行村民自治、建立村民民主理财小组以后，受命于广大村民的理财小组成员对村干部采取了“盯人紧逼防守”的做法，硬是把一批腐败分子查了个水落石出。从1992年开始，文北保村的土地被政府大量征用，到1996年，该村总共获得了7000万元的土地补偿金，这些资金本是发展村集体经济，提高村民经济收入的有力保证，可是，村民们发现，连续几年来，村办企业经济效益不见起色，村民们没有从集体企业中得到任何好处。与此形成鲜明对比的是，村干部出手阔绰得令人可怕，几万元、几十万元的款项，村干部大笔一挥，就敢于开支，他们打着招商引资的幌子，到处游山玩水，挥霍享乐。村里的财务从不向村民公布。对此，村民们心中愤愤不平。1999年，该村第一届村民委员会成立以后，也成立了村民民主理财小组。村民理财小组成员在村民的支持下，对原管理区干部的财务问题进行了仔细的清查。结果发现，原管理区干部在多年的村级财务开支中存在许多疑点。主要包括：村集体资金的部分银行存款利息被人以私人化名转存，大部分被提取；村干部招待费开支数额惊人，其中，1994～1996年3年时间，招待费支出高达150万元，仅在湛江大富豪酒家的招待费开支就有10万元，更加令人不可思议的是，一单1995年5月15日在湛江市观海楼酒店的用餐费高达31209元，签名入账的经手人是该村管理区主任和经济合作社主任，这些开支全部没有正规发票，只是一些收据；村干部的差旅费报销没有原始票据，1998年一年的差旅费开支中有27680元的差旅费无原始票据，其中，子虚乌有的一笔飞机票9700元不见票证。另外，1996～1997年，该村陆续借给某贸易公司的2200万元巨款没有及时按额偿还，还款总额只有400万元，而该贸易公司的董事长就是村经济合作社主任，总经理则是他的儿子。查出这些疑点以后，理财小组向纪律检查部门写信投诉，要求对该村原管理区干部的财产与经济状况进行深入查处。1999年，经过初步调查取证，湛江市公安局对该村原管理区经济联社主任等人予以刑事拘留，并报请逮捕，以利于继续查处文北保村的经济问题。在这个案件中，村民民主理财小组起到了很大的作用。⁽⁷⁾

我们从2002年1月到2002年6月在广东各地农村进行村民委员会换届选举观察时发现，在村务公开栏上都有村民民主理财小组对上任村委会财务问题的审查报告，不仅上面有组长的签名，而且有理财小组成员的多人签名。这些事实说明，村民民主理财小组在广东农村切实发挥了作用，扮演了本村“财神爷”的角色。

另外，对村委会成员实行工作过失追究制度也是广东省对村干部实行民主监督的有效举措。《广东省村务管理办法》（试行）第二十五条规定，对在村级重大事务决策和管理中不按照程序办事，独断专行，导致工作失误、造成重大损失的，村民代表会议有权向有关责任人进行质询，并视情况提出处理意见，直至依法罢免。村党支部成员在工作中出现重大失误的，也要追究责任，同时还要根据党内有关规定予以纪律处分。

如果说村务公开和村民民主理财小组的活动是对村务的有效监督的话，那么，罢免权的切实形式则是对村干部不良行为的有效制约，《中华人民共和国村民委员会组织法》对村民罢免权的规定，使村民获得了制约村干部不良行为的法宝。在广东农村第一届村民委员会产生以后，村民运用罢免权对村委会成员进行民主监督的力度较大，效果也非常明显。

案例7：2000年3月，广州市白云区竹料镇龙塘村村民对本村村委会班子成员实行了全部罢免，成为广东省农村首例村委会班子被集体罢免的案例。1999年12月，经过民主选举，龙塘村产生了第一届村民委员会，村委会班子共有5名组成人员，这5名村委会成员基本上都是该村原任村干部。在上任不到一年的时间里，村委会干部沿袭过去行政管理体制下的工作作风，不深入群众听取群众意见，而是习惯于走上级路线。他们经常利用公款请镇、区少数几个私人关系密切的干部吃喝，大肆挥霍村集体资金。而且，村委会成员的日常开支很多是一纸白条单，财务管理十分混乱，村财务和其他重要事务不向村民公开。村委会干部的种种表现令村民不满和失望。结果，村民联名要求对这一届村委会实行集体罢免。2000年3月，全村2800多名村民参加了罢免表决大会，2680名村民同意对村委会成员实行集体罢免。

案例8：2001年8月，广东省博罗县圆洲镇白马尾村村民针对村委会主任和副主任的贪污问题，提出对村主任、副主任进行罢免的请求。一开始，个别镇政府干部给村民做工作，要求不启动罢免程序，而是由两位村主任主动提出辞职。但是，村民认为，罢免和辞职是两种完全不同法律性质的问题，对于违法的村干部，不应当由他们向村民提出辞职，而是应当由村民对他们绳之以法，多数村民坚持进行依法罢免。经过调查和广泛征求村民的意见，县委和县民政局积极支持村民的合法要求，同意该村召开村民大会，对两位有贪污行为的村主任进行罢免表决。结果，1200多名村民积极参加罢免表决，最后，腐败的村主任被村民依法罢免。⁽⁸⁾

根据广东省人大代表小组2000年11月对广州、东莞、惠州三市落实村民自治相关法律情况执法检查的报告，在实行村民自治以后1年多的时间，3个地方经过村民民主监督，查出有贪污行为的农村主要干部共有5人，包括村委会主任和村党支部书记兼村委会主任。村民民主监督权的行使，排除了威胁农村发展和稳定的隐患，消除了寄生于基层党组织和村民自治组织肌体上的毒瘤，对于农村基层的强基固本起到了促进作用。

从村民自治制度在广东农村3年多的实践经验来看，村民民主监督权的行使，使民主监督从抽象的“纸上权力”变成了普遍的实际行动，对于制约村干部的用权行为起到了富有成效的作用，同时，也对遏制农村干部的贪污腐化行为起到了强有力的作用。同1992～1998年期间农村干部贪污腐化、大肆挥霍公款、利用公款炒股赌博、非法转移村集体资金、携村集体巨款潜逃等违法犯罪行为高峰期相比，农村干部的腐败行为、违法犯罪行为大幅度减少，这充分说明，民主监督权的授予和民主监督机制的建立，对农村干部真正起到了鞭策作用和警戒作用，为农村金融安全和经济安全筑起了一道坚固的屏障。

结　语

广东农村村民自治的实践表明，村民自治有力地促进了农村基层民主的发展，使以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治制度同本地区工业化、市场化、集约型的经济条件有机结合起来，更好地促进了广东农村社会经济的顺利发展。这一结果有力地否定了国内一些学者以及地方官员认为经济发达的广东农村不适宜、也不需要实行村民自治制度的观点，同时也有力地否定了某些外国学者关于中国农村村民自治制度是民主政治替代品、只具有政治象征意义的观点。广东农村村民自治实践的经验还进一步表明，民主作为一种手段，同时也作为一种目标，只是农村发展的基本要求之一。民主能够有效地解决农村发展面临的一部分问题，但是并不能解决农村发展面临的所有问题。民主对于农村发展的推动作用还必须同其他力量和因素有机结合起来，才能有效地显示出其意义。从总体上来看，村民自治制度所蕴涵的民主力量必须同专业化组织和科学化手段紧密结合起来，实现农村治理结构和治理模式的转变，才能够更好地发挥出它应有的社会绩效。

作者简介：王金红，华南师范大学政法学院。

【注释】

(1)资料来源：《广东省村民委员会选举调查》，2002年2～6月，调查负责人是中山大学郭正林博士。

(2)参阅《南方日报》2000年3月13日A2版报道，《村民自发给村官颁奖加薪》。

(3)资料来源：西山村村委会主任蔡伯高2000年12月工作报告：《同在一方热土，共创美好明天》。

(4)参阅欧阳发主编：《万丰村志》，海天出版社，2002年版，第89页。

(5)参阅郭正林著：《中国村政制度》，中国文联出版社，1999年版，第176页。

(6)参阅欧阳发主编：《万丰村志》，海天出版社，2002年2月版，第89页。

(7)资料来源：《南方日报》2001年2月3日B3版。

(8)资料来源：广东省博罗县民政局访谈，2002年1月。