制定《村民委员会选举法》刻不容缓

村民自治是中国社会主义民主政治的重要组成部分，它对于农村的政治稳定和经济发展具有不可低估的作用。

党的“十六大”报告指出：“健全民主制度，丰富民主形式。扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权”，昭示着中国的基层民主特别是农村基层民主的发展将进入一个新的历史发展阶段。

但是，现在农村村委会选举存在大量问题，引发大量矛盾和争端，不利于农村的政治稳定和经济发展。

根据大量调查，我发现问题的焦点在于没有一部《村民委员会选举法》，村委会选举在某种程度上处于无法可依的状态，必然产生大量问题。

现在虽有一部《村民委员会组织法》，但其中有关村委会选举的只有6条500多字，过于简略，可操作性较差，而且是在1998年颁布的，在某些方面不适应现在农村形势发展的要求，需要修改和完善。

一、《村民委员会选举法》（立法建议稿）得到全国人大代表支持

衡量村委会选举水平的主要标志是程序是否完善，只有把加强程序建设作为突破口才能推进村委会选举。

为此，我耗费了1年多心血，通过大量实地调查，认真分析村委会选举出现问题的个案，从容易出问题的细节入手，研究如何规范村委会选举的程序，如选票的印制、选民及候选人资格的确认、公开计票、剩余选票的处理、村委会成员的罢免、村委会公章的交接等。几易其稿，我起草了一部操作性较强的《村民委员会选举法》（立法建议稿），共十二章一百一十四条，两万多字。

《村民委员会选举法》（立法建议稿）遵循选举的基本原则即：一、普遍选举权原则；二、平等选举权原则（即一人、一票、一值原则）；三、直接选举原则；四、秘密投票原则。

在2003年3月的“两会”上，我将此立法建议稿交给部分全国人大代表，得到他们的大力支持，5个代表团共155名十届全国人大代表签名（按规定每件议案需要全国人大代表签名），将此议案递交大会。在此，我要向领衔签署议案的5位全国人大代表表示诚挚的感谢，他（她）们是：叶青、罗益锋、李玛琳、王淑媛、何淑兰。没有他们的辛勤工作，这件议案不会得到如此多全国人大代表的大力支持。

二、中国首起得到几十位全国人大代表监督的村委会选举事件

我是从2002年5月起，在追踪调查浙江省永康市古山镇前黄村村委会选举事件的过程中，进一步认识到必须尽快制定一部《村民委员会选举法》。

前黄村选举事件是中国首起得到几十位全国人大代表监督的村委会选举事件，经新闻媒体报道，在国内产生一定影响。

2002年7月，我和九届全国人大代表梁建国冒着高温赴永康市前黄村实地调查此事。2002年7月和12月，梁建国等十多位九届全国人大代表向全国人大常委会发出建议案，要求调查永康市前黄村村委会选举违法问题、村务公开问题及李维东等前黄村村民是否构成非法拘禁罪等问题。在2003年3月的全国“两会”上，湖北团、云南团等62位十届全国人大代表向大会递交的建议制定《村民委员会选举法》的议案中，将前黄村选举事件作为附件，建议把前黄村选举事件作为个案，以此推动《村民委员会选举法》的颁布。

前黄村选举事件的简略经过是：

前黄村共有村民1200多人，300多户。2002年是前黄村村委会换届选举年，登记有合法选民905人。5月8日上午进行村委会换届选举，实际发出和收回选票901张（有四位选民外出打工，也未委托他人投票），半数票是451张。一身正气、年富力强、大专文化、在部队立过功、在村中口碑甚好的30岁的退伍军人、共产党员李维东得票448张，原村委会主任、党支部书记李世强得票406张，二人均没有获得参加投票选民的过半数选票。

此次选举出现了4张颇有争议的选票。有4张选票在李维东名下画“╳”，在李世强名下画“○”。这四张选票被镇选举指导小组定为无效票。

5月9日进行再次选举，共发出有效选票887张。

中午一点，唱票开始。精明的村民发现9日选举程序与8日相比发生了莫名其妙的变化：9日的选举未公布印制的选票总数，而8日的选举则公布了；9日的选举由非选举委员会的两个村民小组长把选票拿上唱票台，其中之一是9日临时指定的李世强的侄女婿李定是，两个小组长不是经过前台而是经过两侧的小黑屋走上唱票台的，自发的监票人被拒绝跟随进入。而8日的选举是由选举委员会成员把选票分成20张一迭由台前直接拿上唱票台，4名自发的村民跟随监票；9日的选举唱票结束后没有重新清点选票总数，而8日的选举重新清点了选票总数。

特别让村民大生疑惑的是：李定是拿着的部分选票在计票过程中出现异常情况：投李世强的选票连续有10多张，最后有一两张投李维东，紧接着又是李世强的选票连续10多张，与另一唱票人计票时两候选人得票交替上升形成鲜明对比。

下午2时，再次选举结果公布：李世强得票443张，李维东得票428张。李世强比李维东多得选票15张，面对“风云突变”的选举结果，村民议论纷纷，怀疑有偷换选票的行为。

当镇选举指导小组的工作人员要乘车离去时，村民自发地将他们拦住，询问选票的印数。古山镇前黄村选举指导小组负责人朱敏，先说印了905张，当一个村民打听出选票总数为950张时，朱敏承认此数目。

村民要求交出多余的选票并当场剪角作废，小组成员说烧了，村民要求陪同察看烧票现场，他们又说撕了，村民又要求陪同寻找撕票碎片，他们又说其余的票在镇里，村民要求一同到镇里去查验，遭拒绝。

使村民情绪更加激动的是，经过到打字店查底核实，实际上印制的选票数量是970张！对于又多出的20张选票，镇工作人员没有像样的解释，村民更加怀疑。

现场开始失去控制。数百名前黄村村民将镇指导小组的车辆团团围住，要求他们说明多余的数十张选票的下落，双方的僵持到第二天上午11点。

在僵持的整个过程中，从5月9日下午1点半开始，有5辆警车在现场，十几名警察一直在现场维持秩序，永康市公安局副局长章斌晚上十点就来到现场，直到5月10日上午11时才离开。

5月10日上午11点，大批警察来到现场，镇选举指导小组被接走。4名村民被警察带走。中午1点30分开始，100多村民来到市政府大院门口冒雨跪地情愿，要求“整治村霸，还村清白”，查清选举真相。

下午2点20分，候选人李维东被警察带走。几天后，李维东被以“涉嫌非法拘禁”罪刑事拘留，后被永康市人民检察院逮捕。

许多村民相继被古山镇派出所传唤。一些村民被用手铐铐在派出所一个晚上，100多村民害怕被抓被打四处逃亡。

6月16日，前黄村320多名村民联名上书永康市政法委、市公安局、市检察院，要求释放李维东。

9月27日，永康市人民法院以“非法拘禁罪”判处李维东管制5个月。

10月9日，李维东被释放，200多名前黄村村民自发地来到永康市看守所门口，接其回家。数百名村民在前黄村路口，击地敲锣，横幅上书：“欢迎李维东回家”。

10月13日，几十名村民代表来到古山镇，强烈要求古山镇交出前黄村账本，坚决要求清账。当晚，村民代表李少英受到不明身份者电话威胁。

前黄村村民代表说：“不管有多大的阻力，不管会遇到多少困难，前黄村的账我们一定要查清。”

面对如此结果，一位全国人大代表激愤地说：“此事我们一定监督到底，村民自治需要社会各界的团结、协作，推进基层民主建设是我们人大代表义不容辞的责任。”

前黄村选举风波的深刻背景，在于前黄村村务不能彻底公开。在一份有前黄村266名村民签名并盖有鲜红指印的《古山镇前黄村全体村民请求书》中，村民强烈呼吁：“我村在财务方面出现许多问题，十几年来村财务没有完整的明细账。在换届选举期间，我村全体村民强烈要求前黄村十几年的账彻底公开，请上级领导支持我村全体村民要求清账的合理要求。”

事实上，前黄村村民对村委会的不满情绪由来已久，前黄村广大村民想借助换届选举的机会推动村务公开，查清前黄村财务问题。这种怒火被9日选举存在的问题点燃，导致了“5·9”风波。

三、《村民委员会选举法》的重要内容

我起草《村民委员会选举法》是在认真调查前黄村选举风波及其他一些选举个案的基础上，从容易出问题的细节入手，规范村委会的选举程序，以避免类似前黄村选举悲剧的再发生。

下面，以前黄村选举事件及其他一些村委会选举风波为个案，阐述《村民委员会选举法》的主要内容，作为对比，让我们清楚地看到《村民委员会组织法》有关村委会选举规定的不完善之处。

（一）关于村民选举委员会

《村民委员会组织法》第十三条规定：“村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生。”但在实际工作中，“推选”往往变成了“指定”。前黄村村民选举委员会的成员是由村支书李世强在村党支部会议上直接指定产生的，没有经过村民会议或各村民小组推选。5名成员是：李世强、李爱春（李世强指定的妇女主任）、李世昂（村党支部副书记、李世强的老部下）、李有生（李世强的亲外甥）、李步青（李有生的小舅子）。后有人指出李世强是候选人，应回避，李世强才退出。这就为后来发生的选举风波埋下了祸根，因在选举中如出现问题，应由村选举委员会作出决定或解释。如果村选举委员会的产生不合法或不公平，很难确保村委会的选举合法、公正。

为保证村委会选举的公正、合法，《村民委员会选举法》（立法建议稿）第二十二条规定：“村民选举委员会成员由村民会议以无记名投票方式差额选举产生，其他任何组织或个人不得指定、委派或更换。村民选举委员会设主任一人，副主任一至二人，主持村民选举委员会日常工作。”这就从起点上保证村委会选举的合法、公正。

（二）关于如何填画选票

《村民委员会组织法》无相关规定。前黄村2002年5月8日进行的第一次选举实际发出和收回选票901张，半数票是451张。李维东得票448张，李世强得票406张。二人均没有获得参加投票选民的过半数选票。此次选举出现了4张争议票：有4张选票在李维东的名下画“╳”，在李世强名下画“○”。这4张选票被镇选举指导组宣布为无效票，而记者采访的村民自治专家均认为这几张选票指向明确，应是投给李维东的，那么李维东应得票452张，超过半数，就不会有后面发生的选举风波。

考虑到农民的文化素质，画填选票的方法越简单越好。

《村民委员会选举法》（立法建议稿）第七十条规定；“选民在画填选票时，同意的在候选人姓名下方画‘○’，不同意的不作任何标记。”第七十二条规定：“选举日当天应在选举会场或投票站张贴放大的选票票样和画票方法，使选民明白如何规范画票。选举大会上应向村民反复讲解选票的画法和规定。讲解时，可以在选举会场前放一块黑板。黑板上画选票样，进行详细讲解。”(www.daowen.com)

有争议的疑难选票的认定，应由村选举委员会或村民代表会议决定，而不应由镇指导小组决定。第七十二条第十五款规定：“在认定个别疑难选票时，应由村民选举委员会成员集体认定，唱票等选举工作人员不得自作主张、自行认定。对难以确定、又极易引发选举纠纷的选票，村民选举委员会可临时召集村民代表会议开会，集体研究确定。”

前黄村的选举如果是按照《村民委员会选举法》（立法建议稿）的要求做的，就不会有后面的选举悲剧发生。

（三）选票的印制和剩余选票的处理

《村民委员会组织法》无相关规定，从选举实践看，少数企图操纵选举者往往在选票上作文章。引发前黄村选举风波的导火索，就是在第二次选举中多印的几十张空白选票，镇指导小组既拿不出来，又不能给村民一个满意的解释，导致村民怀疑镇指导小组和某些人勾结偷换选票，操纵选举，遂阻拦镇指导小组的车辆，要求他们必须交出多印的剩余选票，引发风波。

为防止有人偷换选票、操纵选举，《村民委员会选举法》（立法建议稿）第六十二条明确规定：“选票的印制数量必须向全村选民公布。每张选票必须编有选票号码，数字为该村登记选民数的自然数，如某村有登记选民999人，则选票的编号为从0001到0999号，按顺序编号。选票的印制数量不得超过登记选民总数的102％。选票印制后必须加盖公章并签封，待选举日时在选举大会或投票站上，由选举工作人员当场当众公开启封并清点选票数量”。第七十二条第十三款规定：“为避免舞弊行为发生，剩余选票应在投票结束后，清点选票前，由总监票员当场用剪刀剪去一角作废并存档保存。”

（四）为动员大学生到农村去扫清政策障碍

“三农”问题的解决关键在两大因素，一是资金，一是人才。

如何提高村委会成员的素质，关系到村民自治能否依法实施。现阶段，有许多有志于探索“三农”问题的热血大学生希望能参加村委会选举，但现在的村委会选举规定基本上不允许他们到农村参加选举。

为动员大中专毕业生，社会各界优秀人才及一切关心“三农”问题的仁人志士到农村参加村委会选举，提高村委会成员的整体素质，《村民委员会选举法》（立法建议稿）第三十四条第三款规定：“具有中专以上文化程度或中级以上职称，以及社会各界优秀人才，户口不在本村，愿意在本村参加村委会选举的，经户口所在地的居民委员会或村民委员会出具证明，证明其未在户口所在地参加选民登记的，可以参加本村村民委员会选举。”

历史将证明这是一个重要的规定，它为解决“三农”问题需要动员大批人才到农村去扫清了政策障碍，意义深远。

（五）选举前村财审计

《村民委员会选举法》（立法建议稿）第十一条规定：“村民委员会换届选举前，应对任期届满的村民委员会管理的村级财务账目进行村财审计，理清财务账目，使村民对本届村民委员会管理的财务收支情况及本村资产状况有清楚的了解。”

第十二条规定：“村财审计应在村民委员会换届选举前半年内进行。”

第十三条规定：“村财审计的主要内容，包括本村财务收入、财务支出、各项债权债务、集体财产状况、现金、存折及有价证券等。对本届村委会任期内开展的基建项目、投资经营项目应进行专项审计。”

选举前村财审计的目的是：给群众一个明白，还干部一个清白，保证村委会换届选举的正常进行。

对此，《村民委员会组织法》无相关规定。

以浙江省前黄村选举事件为例，如果在村委会换届选举前半年内进行村财审计，如果村委会不能交一本明白账给村民，大多数村民就不会投原村委会负责人的票，坚决要求清账的李维东就会顺利当选，就不会有后来的选举悲剧发生。

（六）关于选民的资格问题

《村民委员会组织法》第十二条有个含糊的规定：“年满18周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。”而各地的选举办法不尽相同，容易产生选举纠纷，有些省规定选民必须是本村村民，反而不利于提高村委会成员的素质。为避免产生选举纠纷，影响村委会选举的正常进行，《村民委员会选举法》（立法建议稿）第三十四条对容易产生选举纠纷的情况作了统一规定。

第三十四条第二款规定：“现居住地与户口所在地不一致，要求在居住地参加选举的，经居住地所在村的村民委员会确认，可以进行选民登记，但不得在户口所在地重新登记。”

第四款规定：“在选举日的20日以前，因婚姻、家庭关系住进本村，其户口尚未迁入的，应给予登记。”

第五款规定：“离退休的国家干部或职工，回原户籍所在村居住，户口迁回的，应给予登记。”

第六款规定：“户口已迁出本村或者转为非农业户口，仍在本村居住或者工作并且尽村民义务的，应给予登记。”

第七款规定：“户口未迁入本村，在本村居住1年以上并尽村民义务的，应给予登记。”

第八款规定：“户口未迁入本村，在本村工作1年以上并尽村民义务的，应给予登记。”

第九款规定：“户口不在本村，但在本村投资办厂、经商，要求在本村参加村委会选举的，应给予登记。”

第十款规定：“户口不在本村但在本村居住，未在户口所在地的村参加选举的村民，由村民选举委员会视其在本村承担村民义务的情况，决定是否给予选民登记。”

我调查的浙江省永康市象珠镇大后村村委会选举风波，在村委会选举程序的几个细节上也颇有典型性。

大后村数百村民联合推选的候选人胡利民，在大后村办有厂，也在大后村居住，但他的户口已迁到象珠镇，结果其候选人资格不被象珠镇承认，引起大后村村委会选举风波，村里的各项工作至今不能正常开展。

（七）关于公开计票问题

《村民委员会选举法》（立法建议稿）第六十八条规定：“投票选举采取公开计票的方法。不是公开计票的选举为无效选举”。

以浙江省永康市象珠镇大后村为例，其2002年6月的换届选举没有公开计票，村民代表反映计票在村老年协会二楼的一间房子进行，门口有镇派出所的人值勤，不准村民进入。计票时没有计票黑板，只有村主任候选人及其亲朋、镇干部及派出所的人在场，村民代表强烈要求进入计票室监督计票，但被阻拦。结果部分村民怀疑有人操纵选举、偷换选票，不承认选举结果。

（八）关于选举工作人员

《村民委员会选举法》（立法建议稿）第六十一条规定：“村民选举委员会产生后，应立即组织召开村民代表会议，推选总监票人、监察人、计票人、唱票员、代写员等选举工作人员，进行培训，将选举工作人员名单向全村公布。村民委员会候选人及其配偶、直系亲属不得担任监票人、计票人、唱票人等选举工作人员。”

对此，《村民委员会组织法》无相关规定。

仍以浙江省永康市大后村2002年村委会选举为例，导致部分村民不承认选举结果的一个重要原因就是，选举的监票人是村委会主任候选人的亲哥哥。

（九）关于村委换届选举后其公章、账簿的交接工作

对此，《村民委员会组织法》无相关规定。

《村民委员会选举法》（立法建议稿）第七十五条规定：“新一届村民委员会选举产生后，上一届村民委员会应及时交接工作，在10天内移交村民委员会的公章和财务账簿等。拒不移交的，新一届村民委员会主任可以代表村民委员会向当地法院提起诉讼，由法院作出裁决。”

第一百一十一条规定：“村民委员会换届选举工作结束后，上一届村民委员会应在10天内向本届村民委员会移交印章。拒不移交村民委员会印章的，由制发机关负责追缴，追究责任。”

（十）关于罢免村民委员会成员的问题

对此问题，《村民委员会组织法》的有关规定可操作性不强，导致罢免村官难，容易拖时间，激化矛盾。对此，《村民委员会选举法》（立法建议稿）第八十四条规定：“村民委员会应当在接到罢免案要求之日起30日内召开村民会议，进行投票表决。”村民委员会逾期不召集村民会议投票表决罢免要求的，自逾期之日起30日内，乡、民族乡、镇政府应召集村民会议投票表决。

第八十五条规定：“罢免村民委员会副主任、委员的村民会议，由村民委员会主任主持。罢免村民委员会主任的村民会议，由村民委员会副主任主持；未设副主任的，推选一名委员主持；副主任或委员都声明不主持，由乡镇政府主持。”

第八十六条规定：“村民提出罢免村民委员会全体成员时，可在乡镇政府指导下，由村民推选5～7人组成罢免委员会，由罢免委员会召集村民会议，按照法律、法规规定的程序进行表决。”

这些规定可操作性强，可推动村委会选举工作与时俱进，促进提高村委会成员的整体素质。

《村民委员会选举法》（立法建议稿）共分：总则、换届前村财审计、选举工作机构、选民登记、村民代表的选举、候选人的产生、选举程序、罢免辞职与补选、村民小组长的推选、监督管理和法律责任、村民委员会印章制发使用和管理、附则等共十二章，一百一十四条。

作者简介：熊伟，法律服务时报。