白鹭村的选举为何徒具形式？⁽¹⁾

一、引　言

自1998年以来，随着《中华人民共和国村民委员会组织法》的正式颁布实施，越来越多的农村实行了由村民直接选举产生村委会班子。这是我国农村政治体制的一项重大改革。《组织法》规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。但在广大的农村是否能真正按照《组织法》的规定去做，在白鹭村第五届村民委员会选举已告结束两个月后——2003年元月份，笔者来到该村，对该村的本次村民委员会选举进行实地调查。调查发现，形式上白鹭村进行了村民委员会的直接选举，但村民并没能真正表达选举意愿，选举还是按照乡党委的意图顺利实现。村民普遍对选举表现出无奈与冷漠，认为村干部早已由乡里安排好，选不选都是那几个人。自1999年直选以来，该村村民的生活与过去没有区别，仍然面对较为沉重的负担和一些不合理的收费，以及乡村干部工作上的蛮横。村干部在村庄治理中依然无所作为，无视村民利益。他们称，嘴只对乡党委讲话，不对村民讲话。这些都是为什么？本文主要采取单独访谈的调查方式，介绍白鹭村的选举及村庄治理等情况，分析深藏在选举背后各方的利益关系，尝试揭示白鹭村的选举呈现这种状况的深层原因，探讨解决民主选举、村民自治的有效途径。

二、村情概况

白鹭村位于江西省C县白鹭乡，是乡政府所在地的圩镇村。崇仁河从村旁流过，在夏季，因河道沙滩上有成群的白鹭飞来而得村名。该村属平原地，村庄周围都是农田。村民聚居在白鹭街上，这里的街如同城市里的小巷，窄且短，宽仅2米。全村大体按街道划分为6个村民小组。共有村民1050人，229户，其中劳动人口579人。据笔者对随机抽样的40位18岁以上村民的调查，28位村民外出谋生，多是夫妻一同外出，有的还带走小孩，他们一年鲜有回家，甚至是春节，有的已几年没有回家。留在村中的几乎全是老人、小孩。在老年人中，文盲、半文盲占绝大多数。有少量留在家中的中年人，他们基本在街上做小生意或干技术活。外出的村民，一些给人打工，多数是在上海、江浙一带经营水果、蔬菜类生意。村东边是崇仁河，西面又有三条小溪，江面与村地面基本相平，中间由一条三四米高的堤坝拦开。在春季，崇仁河往往成悬河，村庄里的水无法排进河道，使村庄周围农田被淹，白鹭村几乎每年都要面对洪涝，有的年头，大水淹进村内，绝大部分村民住房被淹，造成大水灾。但到夏秋季，崇仁河干枯，又形成水旱，农田灌溉需要用抽水机从河里抽水。

按理说，乡政府所在的村，经济状况应该会好一点，但这个村依然较为贫穷，是个较为典型的农业村，没有工业、企业。因白鹭乡交通不便，这里商业也不发达，街上店铺生意清淡，没有娱乐场所，全然见不到圩镇村的热闹景象。在这个圩镇村上，甚至见不到供全乡群众集中交易的农贸市场。1997年，乡政府计划建造农贸市场。在拆迁农贸市场周围村民住房时，乡政府要这些居民房每平方米交200元，村民不肯，双方产生争执，没多久，乡党委书记换届调走，新任书记不愿收拾这烂摊子，这事就不了了之。农贸市场虽然已经搭起了架子，盖上了塑料顶棚，但地面没有整平，五六年过去了，至今无法使用。该乡也就一直没有集中的农贸市场。村民牢骚满腹，意见大，认为乡政府花了钱，却没有办成事。2002年3月，一场罕见的冰雹把农贸市场的顶棚砸开了许多窟窿，这个农贸市场也就越发不成样子了。

该村经济支柱主要还是农业。有耕地面积885亩，没有山地，农田基本种植水稻。过去有种植甘蔗的传统，但由于种种原因，这两年已很少有村民种甘蔗了。由于水患严重，农业生产不稳定，加上税负沉重，村民普遍认为白鹭村是全乡最差的地方。2002年乡定该村人均年纯收入1800元，实际远远达不到。全村大约5％的农户有彩色电视机、10％农户家里安装了电话，耕地抛荒现象较为严重。村集体收入全靠向村民收取的各种税费和计划生育罚款。村干部有3人，村主任周明生兼村党支部书记，村副主任祝东保兼村党支部副书记及村会计，还有一位村妇女主任邹金花。

三、村委会换届选举

（一）村委会记录本上的换届选举

从村选举会议记录本上看，第五届白鹭村委会换届选举形式是具备的。乡里对村委会选举十分重视，在白鹭村派出了副乡长等3名乡干部指导村委会选举。在选举工作前，白鹭村召开了村干部、村民小组长、村党员参加的联席会议，推举产生了由村党支部书记为主任、村前任党支部书记为副主任、村民小组长为委员的村选举委员会。随后村选举委员会在选举过程中召开了6次会议，对村委会选举的直选提名和正式选举都做了精心的安排。在各次会议的讲话内容上，会议主持人均强调要认真进行选举，选出能带领村民致富的新一届好村委会班子。从会议记录本上记载的选举结果我们看到，村民在选举中是积极的，参投率很高。白鹭村有选民579人，直选提名村委会候选人时，当日发出选票579张，全部收回选票579张，565张有效，7张无效，7张弃权，原任村委会班子的村干部在原职位上得票占绝对优势。原村主任得本届村主任提名票534张，得票率92％，原村副主任得本届村副主任提名票485张，得票率90％，原村妇女主任得本届村委员提名票499张，得票率87％。基本没有其他村民被提名，仅有的4位其他村民被提名，得票也不过1至7票。在正式选举中，周明生、祝东保、邹金花3位原村干部依然高票当选。那么，村民是否真正拥护这3位村干部呢？

（二）村民经历的换届选举

我们随机抽样对白鹭村40位村民进行了谈访，只找到12位，其余28位村民基本外出打工，有2人是举家迁去了县城。下面是10位村民谈他们刚经历的村第五届村委会换届选举：

村民一：直选提名是在10月7日，3个村民小组长来送票，送票时他们交待，主任要提周明生，副主任要提祝东保，委员要提邹金花。所以我就不愿意投票。他们到各家各户都这样说，村里很多人听他们这样要求都不愿意参加投票。村里没有公开召开选举大会，没有宣传，我们也不知要搞选举。我不知道的事，我也不敢乱讲。我家有2张选票，他们只在第一次选举时来过我家送了一次票，没来过第二次，这次发给我的选票我都没有交，现在还在我家里。

村民二：有选举权的都到中心会场来选举才算是真正的选举，这样搞流动票箱实在是走过场，没什么意义。来了3个人，叫你来投票，村民都不好得罪人，所以就写了原来的村干部。村民太诚实，端票箱的过来看你写好了没有，你又不好走开，又不好不选原村干部，所以就填了他们的名字，反正选谁都是一样。

村民三：选举时，3个村小组长到我家送票，他们要我在选票上填周明生，我不肯。我跟他们说，我哪个都不选，要选，大家都到公共场合去，公开选举。他们就说，你不填，我来帮你填。就这一句话。到我家只来过一次，没来过第二次。有的根本不发票下去，就由村小组长代填了。村民认为选谁都一样，最后都是那几个人做村干部。我们村的选举是闭门造车，要当村书记就是拿钱捐，拿钱买。

村民四：扯乱弹，整个白鹭乡都扯乱弹！这次选举我一直在家，周明生还有乡干部，村民小组长一共来了七八个人。我家5个选民，他们发了5张票给我，我3个儿子都在外打工，就我两个老人在家，都是我填的。来发了两次选票，我都填了周明生，不写他不行，选票最后要到他们手上，他们要核对，别人当不到。外出打工的这些人的票一时找不到他家里人时，都是由村小组长代填了。

村民五：选举来是来了两次，第一次来是散票，第二次来，有个箱子，6个村小组长都来了。我是高小毕业，懂得文化，现在的村长我没得他好处，我不想选他。但每次村小组长带了几个人来，只给我看了一下选票，村小组长问了句，你填不？不填我来填。其他人就讲，代他写，代他写，票没到我手就拿去填了。填完放进箱子里，把票箱拿走了。按道理我家有8张选票，8张票两次我都没填到一张。我儿子在外做生意不会回来，我老人家更没有发言权。有人讲，选什么？社员没有权利选，都是村里安排好了的，就是给人看一下，当官都是用钱买。

村民六：我认为不要搞流动票箱，大家一起到会场上秘密写票、投票，当面开箱唱票。现在的选举作用不是太大，都是乡干部指定的。选举即使违法，农村也没办法监督。另外，年青人都外出打工了，别人不好代他们填，比如我儿子，儿媳妇都在外面，他们会不会同意我的选择，我也不知道。

村民七：第一次发了5张票给我家，我没有交票，也没有来收，后来告诉我们无效不来收了。第二次来，是正式选举的票，发了5张给我，我勾了5张。

村民八：我家只来送票1次，没来过第2次。送了7张选票给我填，也没有讲什么时候交。我还没来得及填，就公布出了结果，现在选票还留在我家里。

村民九：我们这个地方就是村里定出几个候选人，没有让村民真正投票选举。我在家只收到过2张选民证，没有发过选票给我。我们对选举根本不知情，全是他们操纵。

村民十：村里没有通知我们选举，也没有发过1张选票给我们。选不选村干部都一样，都没有给村民办实事。

（三）村干部谈换届选举

村民小组长：我们送了3次票，到各户组织投票。多数群众讲，都是这3个人，任你填就是，你是队长，我让你填，我不填。我们就给他们代填了。外出打工或当时不在家的，发不出票，我们也给他们填了。我不能说干部包办了选举，他们没有在会上明确交待要选哪个人，但我们都知道上面安排好了，选到别人也当不到，群众感不感兴趣都一样。这里是百家姓，没有宗族，选举中不存在宗族的影响。

村副主任：我们的选举严格按政府规定，一切按法律办事。当然，乡党委对村委会选举有一个指导性意见，原则上要各村与乡党委保持一致。不过这是幕后工作。乡里实际上不赞成换届选举，认为村干部要有一定的稳定性。在我们乡村，村干部不是越换越好，而是越换越差。乡党委规定我们村周明生当主任我当副主任。原则上都要选上，选不上再作后论。如果说公开、公平竞选，周明生不一定胜得过我，我为人正直，办事公道，但乡党委原则上要选上他，不选上他，以后重选还要选他当。党委提了这个人就基本上能选上，村民是分散的，村民的素质与参政范围都只有这么一点，现在村民行使自己的权利很是薄弱，农村存在80％以上的村民没有参政议政的热情。况且现在的计划生育等，村民以后有求村干部帮忙，村民害怕这些，就要委曲求全，不得不选你。有些看村民的具体情况，如没有思想政策水平，没文化，我们可以叫村小组长代填。选举的结果还是符合乡党委的要求，达到了预期目的。

当问到乡党委就真的对他们这几个人这么信任时，他说乡党委还是对他们信任的，因为他们是老干部，政策理论水平高，又知道“内情”，不好对付。又因为他们的嘴从来都是对党委讲话，不对村民讲话，所以对他们很放心。

四、村庄治理与农民负担

笔者来到白鹭村发现这里的干群关系相当紧张。去时刚好遇见村党支部书记带了一伙乡干部在村里抓计生工作。笔者第一天在一普通农户家住下后，村民以为我是上面派来调查情况的记者，当天深夜就有3位村民到我住处说要向我反映情况，第二天晚上又来了十几个村民，甚至邻村也来了几个村民。我跟他们解释，我不是记者，更不是上面派来调查情况的。村民在有些失望之余，还是愿意向我介绍情况。

（一）村民谈税费负担

村民一：这里的税费改革严重违反上面的规定。在我们白鹭村6队，每亩地要多收0.24亩的税。我家实有田3.6亩，但要交4.46亩的税费。2002年我家的农业税及其附加费共交了283.20元。村里还每人收了“一事一议”费15元。收了维修堤坝费20元/亩，单此一项全乡就要收20多万，往年会搞点河道堤坝维修，但总共花不到1万元，大概五六千就够了，今年已快过春节了，一点土没动工。我们现在已没有种甘蔗，但每亩地还要收特产税3元。我们这里就是乡书记、乡长说了算，没有民主。上面管不到，下面土皇帝，官官相护。

村民二：按道理“一事一议”是留在村里搞建设，但都收到乡里用了。我们这里没有农特产，但一亩地还要收3元的特产税，这都可以打官司到省里去。修堤坝每亩地收20元，全乡就是20多万，水利局还有钱拨下来。乡里每年有修堤坝，但仅修一点点，没有把钱都用上。唉！不是共产党说话算数，而是土霸王说话算数。按共产党政策办事，他们办不了。20元一亩的堤坝费、每人15元的“一事一议”、3元每亩的特产税都没给村里起到作用，都是无中生有，都是剥削老百姓。

村民三：每年修堤坝不到1万元，现在全乡要收二十几万元，不交不行。我有个残疾儿子，从小到大，这个儿子一切税费都要交，一直都在交。80岁、100岁的都要交，按理城里人60岁都退休了。“减轻农民负担”骗死人。唉！老百姓穷苦！我们都不要记名字，乡村干部知道了会整我们。现在乡里有60多个人，怎么发工资？

村民四：我们这里干部太恶，税收太重。我大儿子家有4口人，实有3.6亩地，要他家交4.25亩的税；我家4口人实有3.34亩的地，要我交3.92亩的税。我跟他们讲，怎么给我们虚增了这么多的田。我儿子在上海做生意，现在得了肝炎也没回来，他的田都是我帮他种。以前都是我代他交各种税，现在我不代他交，要他自己回来交，看他有多少田交多少税。干部还是不要那么多，多了农民负担会更重。上面政策好，下面不会听。

村民五：我们这里荒了大约三分之一的地。本来可以种两季，但好多田只种了一季。这里春夏之交常涨大水，田地被淹，种田要冒很大风险，租田给别人种，一亩地还要给承租人50斤谷子，农田税费才由承租人承担，即使这样还没人愿意租，所以大片的田地荒芜。我有8.3亩地，荒了三四亩。我对1993～1996年的干部最不满意，如没有完成当年棉花栽种任务每少1斤罚款7元。农村税费改革后，农民负担有下降，2001年每亩税费大约140元，2002年每亩约100元。这里还是没有完全按省里的“公开信”执行，把收费的标准提高了。如果农村税费改革失败，村民会更吃苦了！以前我们这里任务过半，村干部要拿钱出来垫进去完成任务，税费改革后好转了。主要是提高了堤坝费、“一事一议”费、计划生育罚款等，这些钱乡里多半让留在村里。这样做就使干群关系越来越紧张。我们村每人0.8亩地，按100元/亩的收入计算，国家即使不要村民1分钱，村民也照样富不起来，照样穷，因为没有村办企业，旱涝不保，交通也不方便，小农经济占主导，太封闭。

村民六：我弟弟46岁了，是个残疾人。1999年市、县两级残疾人工作办公室批准给他颁发“壹等残疾证”。除“一事一议”外，其他税费全部要交，平常也没有什么补助。我娘83岁了，“一事一议”还要交，什么税费都没有减免。农民奈何不了国家，国家要你圆就圆，扁就扁，没办法。对现在的村书记我还是比较满意，为什么？他是按乡里的要求去做的，他要听乡里的，他吃上面不住，我们要讲道理，我哪能怪他？残疾人的税费也是乡里要收，我问了他，他说这是全乡都要收，我敢不收？我们过去种甘蔗，5吨重的车子装一车要收税175元，工商还要收费60～80元，即使是外地装甘蔗车，路过这里也要收工商税务费。这么高的税费把人家都吓走了，现在都没有人来收甘蔗了。家里如用了一亩水田种甘蔗，这一亩地还要重复收农业税。

实行税费改革后，2002年情况有好转。如果不是上面的减负政策好，我们每亩地还要交200多元钱。最高是1991～1998年，240元/亩，1998年后年年少一点。2001年是150元/亩，今年是100元多一点。但我们村小组每亩地要多抛0.24亩，又要多交20多元钱。原因是自土改到现在，乡里拨给我们组130亩地，1981年分田，实到村民手上105亩，另25亩用于拦堤坝、修公路、建小学，还有一部分较远一点，没人去种就落到邻村去了，但我们还要背这25亩地的税。其他村小组也有这种情况，但都不太多。一到夏秋，这里又旱，因为没办法将河水引到村里来，所以我们这里又闹水灾又闹旱灾。

我们这里种田不划算。一亩良田正常情况下种两季的成本：开春时请人用手扶拖拉机耕田耙地60元，全年用化肥120元、除草剂5元、农药30元、种子费20元、农膜5元、抽水灌溉用电费96元，一亩地一年需交农业税及其附加63元，堤坝费20元，农业特产税3元。还有我们村小组一亩地多负担0.24亩的税费，算24元。一亩地一年的各项开支和税费共约446元；一亩良田正常情况下种两季的收入：一亩地两季收1400斤谷子已是很不错了，早谷每百斤44元，晚谷48元，收入共约644元。也就是讲，好年景一亩地一年累到头的收入也不到200元。另外按人头每人还要交“一事一议”费15元。因此很多村民不愿在家务农而宁愿去外面打工，田也难以租出去，每个村小组都有好多抛荒田。

（二）村干部谈村民负担(www.daowen.com)

党的方针政策要能真深入农村，村民是会很喜欢的。基层政府如果真是按党的政策办，群众是会很欢迎的，但乡政府的日子就会不好过。如果江西省能硬梆梆规定一亩农田只收63元税费，多一分钱都不准收，那就好了，农民就喜欢这样说。但各级都不敢这样说，省长也不敢讲这话，省长不敢这样讲，我还敢这样讲？温家宝讲话中有“八不准”⁽²⁾，但真要按“八不准”做，村干部没人愿意当。村干部即使支持，乡干部是不会支持的。我们村干部有时说话也没用，不作数。如村里没有特产了，但乡里还要收特产税。“一事一议”费本来是以后实行，但现在开始收15元/人。修堤坝过去只收3～5元/亩，这两年突然要收20元/亩，要用也不要这么多。我讲按政策办，乡里不高兴，要多收，多收到了钱日子会好过一点。我只有听乡里的。我节前去收人家的税，浑身都不是滋味。真正按党的政策办，我愿当，不按党的政策办，当不当这个村干部都无所谓。

现在的乡镇干部不是考虑如何带领群众致富，而是抓计划生育罚款和征收农民税费的收入，对农村基础设施建设无动于衷。乡镇领导三年换一届，有时两年一换。第一年只能是熟悉情况，第二年才能做点工作，到第三年又在上面找门路准备换个好口子，造成农村的经济发展不能承上启下。村干部不能为百姓办事，也是无能为力，没有钱办不了公益事业。

（三）村计生工作

在税费之外，村民反映的另一个焦点问题是村计生工作。一位村民给笔者谈起了发生在他家的这么一件事情。村民周中华，高中毕业，现年37岁，离过婚，前妻留下一个患先天性脑髓体偏瘫而残疾的11岁儿子。在新街有一店铺，为一家鸭饲料厂家代销鸭饲料。其父是乡村的赤脚医生，当过多年的村会计。2年前与现在的妻子再婚，没有生育。下面是他讲述的发生在他家的一件事：

我在农历2002年二月初一下午5点在白鹭医院门口捡到一弃婴。当时就对村书记周明生报告了这件事，他说要罚款，具体要罚多少没有讲，他也没有讲要办抚养证。9月30日的早上6点左右。乡政府来了几十个人，2个人一组，到村上挨家挨户的搜，就像日本鬼子进村一样，按规定他们是要有搜捕令的，他们根本没有法制观念，为所欲为。我起床出去了，我老婆还在二楼睡觉，他们直接进了我家到楼上房间敲门，我老婆开了门，他们看到了这个孩子，就问这个孩子有没有办有关手续？我老婆就说这孩子是捡的，不是自己生的，他们就问有没有办抚养证？这时我从外面回来了，我家周围已围了好多人。他们看见我，怕我走掉，就讲，“别走，别走”。我说，村里没宣传，我们也不知道要办抚养证，但我当时向村书记报告了，我捡了个小孩光明正大，如果不行，我就抱到你们乡政府去，反正不是我的。他们当时没有说什么，登记个名字就到别家去了。

中午11点，村支书带乡计生办的一个人到我家，讲3点以前拿钱去大队，没有讲拿多少，就说要钱。意思是要就这小孩罚多少款的事去与他们谈。我说我不会去。后来到了下午3点，乡村干部在村里吃过饭回来，我锁了门出去，我老婆在里面，我本来叫她捧了孩子到村里去，她没去。30多个乡村干部把我家的门踢开了，进来就把我家的彩电、冰箱、稳压器搬走。还把我家为厂家经销的饲料丢到外面。一乡干部问对面的邻居这饲料能值多少钱？邻居有点看不惯，随口就答，“猪吃的饲料能值多少钱！”实际是鸭子饲料。这乡干部认为邻居是在故意骂他，就叫“你吃吧！”邻居顶他，“你吃！”两人打起来。乡干部个子大，邻居受了点伤。后来我到乡计生办，他们说要我交1600元来乡里赎东西，我想如是四五百元钱就算了，可他们不肯，但要我交这么多钱我实在咽不下这口气。我本打算到法院去告他们，他们搬走我的东西，什么手续都没有，也没有写收据。

原来乡长讲罚千把块钱，前天我去找计生委的讲要罚1600元，今天去找又说要罚1800元。我打算让我爹去给村书记说情，我爹做过多年的村会计，是个医生。我爹去了，回来讲，村书记要我交清全年的税才会出面帮我向乡里说情，并说一定要罚款。我要去上访，他们威胁我不准去，并说去也没用，还说我为厂家代销的饲料还没有纳税，这次还要来征我的饲料销售税。我的饲料是代厂家销售，厂家已交了税，且经销饲料的也不仅我一家，我说人家交税我也交税。没有办法！他用这个来压我。笔者问，现在打算交吗？交吧！无奈！将要过年了，谁都想过个清静的年，不要搞得过年还有个事。把家里的彩电、冰箱赎回来。我今天到市里路过市政府，想进去，但我想，人家不相信我，可能没用，可能要十几个人去才有用。东西至今还扣在乡政府里。

村干部认为，计划生育工作乡里也要听县里的，县里是宁愿要钱，不要党的形象。生第一胎不要钱，第二胎就要钱。第一胎是女孩，隔5年生男孩办证要交钱，第一胎是男孩，隔5年生女孩也要罚款。村民容易在国家政策里歪，你歪，我也歪，就是要罚村民的款。

（四）村财务收支

白鹭村没有工矿企业，其财务收入全靠向农民收税费及计生罚款。笔者看到村委会记录本上记载，2002年：①白鹭村的特产税任务1800元，按每亩3元征收；②“一事一议”费按人头征收15元/人；③堤坝冬修每亩耕地征收20元；④计划生育对象生第2胎交款1800～2000元。

村干部给笔者介绍白鹭村每年的税费收入情况：农业税及其附加5万多，堤坝费1.6万，“一事一议”费1.2万，特产税0.24万。往年计划生育罚款1万元左右，2002年达到二三万，为历年最多的。全年收入约10万，但也有一些当年收不上来。收到的堤坝费村里可以首先用于垫付村民欠交的国家农业税任务，保证乡政府每年完成上级的税收任务，剩下的留在村里。计划生育罚款所得乡村分成，乡政府75％，村委会25％，村支书个人5％。“一事一议”费及特产税原则上上交乡政府。

村财务的开支：三个村干部的工资9000元，六个村小组长工资3000元，“三老”费1千元，差旅费2000元，订上级报刊杂志费3000元，招待费1万元。每年县乡领导办喜事，如乔迁新居，小孩满月、过周岁，子女考上大学或结婚等，来了请柬都要去，村干部不会个人出，由村财务出，每次包220元左右，每年约3000元。另外还有其他零散的一些小额开支。全年开支约3万多，收入与开支基本持平。

五、讨论与小结

（一）有关选举的总评

显而易见，白鹭村的村委会直选徒具形式。在村庄进行了直接选举，但多数村民拿不到选举票，只给你看一眼，问一句“填不，不填我代你填”。白鹭村的选举就这样悄无声息，民主架空。在选举中，村民并不能真实地表达自己的意愿，“选不选都一个样，都没有给村民办实事”、“社员没有权利选，都是村里安排好了的”，反映了在选举各方的互动中，作为弱势群体的普通村民对选举的冷淡和无奈。村干部说，“我们的嘴从来是对党委讲话，不对村民讲话”，以及乡领导给我们说，“搞村民直选是为了做个样子给美国人看的，不要太把它当回事”。这已经是从各方的口解读了白鹭村村民选举。

（二）选举何以出现如此局面

白鹭村的选举出现这种现象，而不是另外的现象，导致这种选举现象的原因是什么呢？它不是宗族，在白鹭村宗族几乎看不到影子，村庄中的精英多数外出打工，即使有在家的也看不到他们在选举中能有所作用。我们从村庄的治理中也许能找到答案，深藏在选举表象下面实际是利益，是基层政府的利益在起决定性作用。从利益角度，围绕白鹭村村民选举，我们可以将在其中有利益关系的各方划分为4类：中央政府（一定程度上含省、地级市政府）、基层政府（一定程度上含县政府）、村干部、村民。下面我们具体来分析这四类利益主体。

1.中央政府利益与选举

中央政府在选举中的作用实际上是以一种虚拟人角色出现，它是以法律的形式，通过《中华人民共和国村民委员会组织法》在起作用，这是全国开始实行村委会直选的制度动力。国家制定这部法律在农村所谋求的利益，《组织法》第一条开宗明义的进行了表述：“为了保障农村村民自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主，促进农村社会主义物质文明和精神文明建设”。在我国社会主义国家，从我们党的宗旨及提出的“三个代表”重要思想的角度看，中央政府所谋利益和广大人民群众的利益应是一致的。在农村，广大的人民群众只能是村民，因此，我们可以认为，中央政府在农村所谋利益与广大村民的利益是一致的。理论上讲是如此，但国家给予村民的利益在中间执行的过程中还存在其他利益体，不同的利益体有自身的利益，在监督不到位或根本没有监督的情况下，不难理解许多中央政府为村民谋利益的政策到村民手中却产生了变样。即使是以法律的形式颁布实施的《组织法》，在农村的执行情况并不如人所愿。农村中的民主选举、村民自治还差强人意。这就是中央政府利益与广大人民群众利益本相一致，但实际又难达成一致的原因。在农村，也就是许多村民认为的“上面政策好，下面不会听”的原因。

2.基层政府利益与选举

基层政府是具体推动《组织法》的实施和国家政策的执行者，在村委会选举中具有直接的利害关系。不是选出什么样的村干部，而是村干部是怎么样被“选”出来的，对基层政府具有重大意义。“从政府的角度来分析，最关切的是要找到一个合适的政府利益的直接执行人，尤其在目前政府与村民自身利益存在矛盾时，村委会人选将直接关系到政府利益的实现程度”。⁽³⁾真实地表述村民的意愿，完全公开、民主、平等地由村民选举决定的村干部必然更多地是听村民的呼声。基层政府对村干部的控制减弱，一些不合理甚至违规的做法将很难得到村干部的支持和配合，比如在白鹭村歪曲且蛮横执行的计划生育土政策，随意向村民征收的不合理税费，这将使基层政府的利益受到极大的损害；在当前乡镇政府面临财政困难，干部工资不保以及“压力型体制”下的各项硬性任务考评机制等种种矛盾都难以解决；还有缺少监督的干部腐败所得的实惠。以贫穷的白鹭村为例，村财务每年要支出上万元的招待费和几千元的“人情费”。这些都会促使基层政府为了自身的利益，罔顾法律和党的政策将这些矛盾转嫁到农民头上。而这决定了基层政府必须对村级组织实行“行政化乡村关系”。在国家法律和党的政策推动下，村委会选举在白鹭村只是被动地举行，但它却是形式上的。我们在白鹭村的村委会选举中看到，乡政权的作用始终只是暗的，是一只看不见的手，但的确是在选举中起到决定性的作用。这种利益主导下乡政府的对选举的做法是千方百计保住“只对党委说话”的村干部能当选。村干部、村民都心知肚明。村干部说，乡党委私下的交待是某几位原则上都要选到，选不到再作后论。在这种意图下，基层政府对选举一方面采取消极、不作为，另一方面又积极暗中操纵。例如，不进行宣传，不组织村干部候选人进行演讲，利用流动票箱做手脚，或者制定限制条件将其他有威胁性的候选人排除出去等等。肖唐镖先生曾将选举中出现的各种问题归结为10类。⁽⁴⁾在当前的农村，基层政府利用这些手段是完全足够而有效达到目的的，这就使基层政府较能把握村委会选举的局面。正如白鹭村干部所言，现在的村民是一盘散沙，根本组织不起与村干部相争的普通村民候选人，其他人选上了也当不到。

3.村干部利益与选举

作为村干部，他的利益主要有两个方面，一是政治地位。在我们国家“官本位”现象还很普遍的情况下，当个村干部大小也是个官，能管上千甚至几千村民，在政治上有一种荣誉感；村民办准生证、外出务工证等有求村干部盖个章，这都使村干部有一种高出一般村民的心理满足感。即使村干部在经济上没有多少实惠，有一些农村的精英分子还是会想当村干部的，甚至为完成国家的各种正当税负而村干部个人要垫资的情况下，依然对村干部的职位恋恋不舍，就是这种担任村干部具有的政治地位的诱惑。二是经济实惠。村干部每人每年还能拿到2000～3000元的工资，这些钱在目前农村贫困的情况下，并不是一个小数字。以白鹭村的农田收入为例，这相当于农民种十几亩地的收入，当然这些钱村干部不一定能及时足额拿到手。但是由于村干部并不是真正由村民选出的，还是由乡政府说了算，加之基层政府用经济的激励因素调动村干部“工作”积极性，例如，白鹭村的计生罚款收入，30％留在村里，其中5％归村干部个人；又如收到的20元/亩的堤坝费留在村里，其余乡村都有所分成。村里有钱，一者可以用这些钱来垫村民没有完全交上来而上面规定要按时完成的硬性税收任务；二者村里也可以用这些钱来开销一些不正当的支出，如庞大的招待费，送领导“红包”做人情等；三者村干部工资也能从这里得到保障。在村干部政治、经济利益完全由基层政府决定并且在利益关系一致下，乡村组织就联为一体，村组织成了基层政府的积极跟从者。从白鹭村的村庄治理中，村干部不考虑村民利益，惟乡政府马首是瞻，积极配合基层政府在村庄强行摊派收费和蛮横搞计划生育罚款。但在乡村组织无节制乱收费的行为中，却隐藏了农村巨大的不稳定因素。在该村，曾有多名村民表示，如有可能将联合更多的村民集体上访。

4.村民利益与选举

村民在选举中处于弱势地位，国家规定了村民有自由选举村委会的权利，但权利到不了他们手上，用村民的话说就是社员没有这个权利。原因有二：一是外在原因。某些基层政府出于对自身利益的考虑，对选举采取系列有组织、有计划的控制措施。如在1999年第四届村委会直选中，白鹭乡党委为了达到操纵选举的目的，采取了封锁选举信息，直接插手任命村选委会，授意包村乡干部制作选票等办法。甚至不经罢免程序，随意撤换经选举产生但“不听话”的村委会成员的职务。⁽⁵⁾3年之后在该乡的白鹭村进行的第五届村委会换届选举，村民普遍反映，来送了几次票，要么给你看一下，问一句，“填不，不填我代你填”；要么给了票，干脆不来收；要么直截了当告诉你，要选某某人。外出打工或者当时不在家的就没有得到票。两次的选举，笔者看不出有何进步。

只要百姓认为选举早在上面安排好了，则百姓必然对选举产生冷漠，这种疑惑不消除，也很难激发百姓参与的热情。从村民自身角度看。村民文化素质偏低，参政议政意识差，中国长期以来农民处于社会最底层，中国的百姓传统思想中都有“臣民”思想、逆来顺受思想，文化教育一贯重视与上级保持一致。村民说，“国家要你圆就圆，扁就扁，你又奈何不了国家”，就是这种思想的体现。在这种文化背景下百姓也不会真正表达选举意愿。即使进行选举，同样只不过是形式而已。这种落后农村的现实情况，基层政府不必多做表示，只要政府消极对待选举，选举也就能按照乡党委的要求顺利实现。贫穷地区的农村青壮年基本外出打工，留在村中的都是些老人小孩，他们没有文化，见识短浅，思想观念保守，安于现状。这也使乡村组织在选举中较能顺利实现自己的目的。白鹭村村干部曾有精辟的论述：“党委提了这个人就基本上能选上，村民是分散的，村民的素质与参政范围都只有这么一点，现在村民行使自己的权利很是薄弱，农村存在80％以上的村民没有参政议政的热情。况且实行计划生育等，村民以后有求村干部帮忙，村民害怕这些，就要委曲求全，不得不选你。”村民既然在村干部的任职上没有真正的发言权，指望村干部顶住基层政府压力，维护村民正当权益也就无从谈起。

而白鹭村的村民小组长，普遍年龄大，素质低，文化少。6个村民小组长，平均年龄55岁，3个文盲，2个半文盲，只有1人小学毕业。在“强大”的乡村政权面前不敢有忤逆思想。他们处在村干部的边缘地位，每年也有几百元钱的经济利益，对乡村组织今后的“关照”有所期望。这些人本最有可能成为村庄选举中维护村民正当权利的力量，却默认这种选举，成为了乡村组织操纵选举的顺从工具。

（三）结论

从白鹭村的乡村治理与选举情况来看，实现村民自治，让村委会真正成为一个自我管理、自我教育、自我服务的农村基层群众性自治组织，真正实现村民公开、平等、民主的选举还有很长的路要走。基层政府是实现村民自治的执行者，又是实现村民真正自治的最大障碍。其一，基层政府之所以成为村民自治的障碍是乡政府作为一个利益体，出于它自身的利益考虑，它要日子好过一点，日子不好过的原因有国家宏观经济体制的影响，如在分税制改革下，基层政府的财力日益陷入困难的窘境，乡村干部的工资不保，在中国农村，拖欠乡村干部的工资现象已是较为普遍，很多乡村政府都陷入瘫痪状态，农村经济发展缓慢，财政增收困难，加上每年要完成的上级任务层层加码，一些乡镇干部为了个人的升迁，虚报农民收入和经济增长，税收完成基数日益扩大，已经使基层政府无法兑现自己的工作任务，这些矛盾都要转嫁到百姓身长，造成农村经济发展的恶性循环。其二，乡镇政府机构臃肿。白鹭乡是个小乡，但有乡干部60多人，乡政府虽然作为中国基层的政权，但麻雀虽小，五脏俱全。要维护这些机构运转，干部要过好日子，他们就有可能以自己是政府的代言人自居而不顾中央的三令五申，歪曲党和政府的政策，甚至无中生有，千方百计向农民伸手要钱，加重农民负担。在白鹭村我们看到，因为乡政府向甘蔗征收过重的工商税收而使该村这一传统的特产在本身市场价格下滑的情况下不得不退出市场。我们也看到乡政府在治理乡村中的无作为，即使是建一个农贸市场，经过6年还是建不起来，甚至建起了也不去完善、利用，而是让这个已经花了十几万元钱基本建成的农贸市场在风雨中自行消亡。基层政府在农村的作用的确要打个很大的问号。有的乡干部在私下与笔者的交谈中也承认，现在的乡政府养了太多的人，基本上没有很大的作用，如果说有作用都是多派乡干部分片包村收税。还有个最大的作用就是抓计划生育工作，乡政府几十个人去，人多势众老百姓会怕。乡村问题，有干部自身的因素，但根子还是体制性问题，说到底，是农村上层建筑严重不适应农村的经济基础使然。

可见，化解乡村问题，笔者认为应紧紧抓住改革农村上层建筑这一根本性的问题。有的学者提出取消乡镇一级政府而代之以乡公所，笔者认为不失为一种较好的乡镇改革选择。这项改革应至少做到四个方面：（1）大量精简基层政府机构、人员，合理划分基层政府财权、事权；（2）适应市场经济条件下政府职能转变的要求，改变“压力型体制下”对干部的考核指标，考核应从计划经济发展硬数字到市场服务规范化转变；（3）取消城乡分治的做法，加强对农业的补助，提高农民收入；（4）基层干部工资纳入统一管理并得到保障。解决了农村上层建筑不适应农村经济基础这个根本问题后，在农村实施民主选举、村民自治才会真正富有意义，在中国广大的农村建设一个全面的小康社会才不再遥远。

作者简介：严国方，赣南医学院党委组织部。

【注释】

(1)本文为肖唐镖先生主持的国家社会科学规划项目“村民自治与农村宗族的互动关系研究”（02BSH10）的调查论文之一。文中所涉及的地名和人名均按照学术惯例作了技术处理。本文的写作得到肖唐镖先生的指导，在此表示衷心的感谢。

(2)“八不准”：核定农业税计税土地面积和常年产量，要征求农民意见，得到农民认可，不准随意虚增和压低计税土地面积和常年产量；农业特产税应努力做到据实征收，不准层层压任务、搞摊派；村内“一事一议”筹资筹劳要按照规定的程序和范围进行，不准超范围、超限额，强行向农民筹资筹劳，更不得将“一事一议”筹资筹劳变成固定的收费项目；实行分步取消“两工”的地区，用工数量要逐年减少，不准强行以资代劳；清理农民历年税费尾欠工作要慎之又慎，对有困难的农民要给予减免，不准搞突击清欠，严禁动用专政工具强制收取；切实加强农村中小学学生就学、农民建房、结婚登记、外出务工经商办证、计划生育指标审批过程中各种涉农收费的管理，除中央统一规定的收费项目外，不准向农民乱收费，搭车收费和超标准收费；要规范农村经营服务性收费管理，向农民收取水费，原则上实行计量收费，因大面积抗旱、排涝难以做到计量收费的，也要按受益原则据实分摊，不准提前预收和不顾实际按人头和田亩摊派水费；规范报刊发行，实行限额控制，自愿订购，切实减轻基层和农民负担，不准采取行政命令、层层摊派。

(3)见肖唐镖等著《多维视角中的村民直选》，中国社会科学出版社，2001年第1版，第324页。

(4)这10类是：1.村选举委员会的产生，2.选民资格的确认，3.候选人条件的制定，4.选票的发放与登记，5.正式候选人的确定，6.正式选票的设计，7.投票中的问题，8.唱票、计票中的问题，9.对争议的裁定，10.竞选中的问题。见肖唐镖主编《宗族、乡村权力与选举》，西北大学出版社，2002年第1版，第15～18页。

(5)见肖唐镖等著《多维视角中的村民直选》，中国社会科学出版社，2001年12月第1版，第524～526页。