村民委员会换届选举中的问题原因及对策分析

中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》（中办发［2002］14号文件）明确提出：“搞好村民委员会换届选举，实行村民自治，扩大农村基层民主，是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造，是贯彻落实江泽民‘三个代表’重要思想的体现。”

严格按照《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称村委会组织法）的规定，做好新时期村民委员会（以下简称村委会）的换届选举工作，民主选举产生群众信任、德才兼备的村委会成员，对于全面实施村民自治，对于广大农村的经济发展和社会稳定，具有十分重大的意义。

淄博市辖五区三县和一个国家级高新技术开发区，9乡、77镇、22个街道办事处，3196个村委会。2002年上半年，按照村委会组织法和《山东省村民委员会选举办法》的规定，顺利组织了第七届村委会换届选举工作。截至年底，全市有3179个村委会进行了换届选举，占总数的99.5％。通过民主选举，有9920余名村民当选为新一届村委会成员，平均每村3.16职。全市第七届村委会换届选举工作的总体情况良好。但是，由于种种原因，换届选举工作中也出现了不少问题。

一、第七届村委会换届选举中遇到的主要问题

主要问题是四难、三多、二乱、一短。

（一）四难

第一，选民资格认定难。村委会组织法第十二条对选民资格作了原则性的规定，但不够具体、明确。近些年来，我国户籍制度改革步伐不断加快，流动人口众多，出现了许多农转非、农转城、农转农或人户分离等新情况；此外有的姑娘出嫁后不转户口，前些年作为政府奖励，部分村党支部书记、村委会主任农转非等。这些人员是否还是本村选民，常常引起争议。据对临淄区3个镇（办）9个村（居）的调查，9个村（居）共有1004人在村（居）内居住但不是农村户口；其中8个村中18周岁以上的非农业户口人员199名，占选民数的3.76％。据此测算，淄博市约有5万至7万名在农村居住但不是农村户口的人员。对这些人员的选民资格如何界定，基层干部群众感到甚是为难（如表1）。

表1　　　　淄博市临淄区第七届村委会换届选举选民等情况调查表

续表1

说明：杨家社区居委会2001年底村改居，本次换届仍按村委会选举程序组织。

第二，候选人任职条件确认难。村委会组织法对村委会成员候选人的资格规定的不具体、不明确，可操作性不强。据统计，本次换届，淄博市有32名受刑事处罚正在服刑人员（含缓刑、假释）、正在劳教人员、刚刚刑满释放人员，以及严重违法乱纪人员积极竞选，有的成为候选人，有的被推选为选委会主任。

第三，对贿选、干扰、阻挠、破坏选举等行为认定难、处罚难。有的村争权夺利等问题十分突出，有的为了当选，不惜采取送钱送物、请客送礼等手法拉选票，个别的每张选票送钱200～400元；有的村“两委”不和，干群关系紧张，许多问题长年得不到解决，村委会换届选举常常成为各种矛盾总爆发的导火索；伪造选票、抢夺选票、撕毁选票、砸烂票箱、阻挠选举、干扰选举、围攻乡镇工作人员等不法行为也时常出现。对上述问题，由哪个执法部门负责处理，依据什么法律条款处理，基层感到十分为难。

第四，群众上访、申诉处理难。截至2002年底，淄博市民政局共接待换届选举中出现的群众上访176起，涉及所有区县的52个乡镇（街道）、120多个村（居），占村（居）总数的3.4％。此外，还处理申诉3起，应对行政诉讼案件1起（如表2）。

表2　　淄博市第七届村委会换届选举群众上访统计表

（二）三多

第一，临时村委会偏多。淄博市本次换届选举共产生临时村委会198个，比上届的306个有了明显减少，但仍占村委会总数的6.19％；到年底，经一至二次另行选举后，全市仍有临时村委会39个，占总数的1.22％（如表3）。

表3　　淄博市第七届村委会换届选举临时村委会统计表

第二，尚未换届和选举不成功的偏多。本次换届选举，淄博市共有30多个村选举失败；经多方努力后，至年底仍有5个村无法完成正常的选举程序。此外，还有12个村因村情复杂不能组织换届选举。

第三，群众上访偏多。本届村委会换届选举，仅到淄博市民政局上访的就达176起，到乡镇、区县上访的更多，有的提起申诉或甚至行政诉讼。

（三）二乱

第一，村级财务管理乱。部分村尤其是部分城郊村和经济强村的财务制度落实不好，管理不善，监督不力，平时群众意见就很大；换届选举时，财务问题自然就成为群众关注的焦点，成为引发村内各种矛盾、纠纷的导火索。

第二，选举会场秩序乱。选举期间，吵架、抢选票、砸票箱、耍酒疯等人为地干扰、阻碍、破坏选举的现象时常出现，有的致使整个选举失败。据统计，全市因阻挠、破坏、干扰选举而受治安处罚的有4个区县、5个村的17人。

（四）一短

村委会每届3年的任期短。基层的同志普遍反映，村委会3年的任期偏短，不利于其成员的思想稳定和工作开展。因为，新上任的村委会成员，第一年主要是熟悉情况，健全组织，制定计划；第二年集中精力抓工作；第三年就要考虑随后的换届选举。

二、对上述问题的原因分析

村委会换届选举中出现问题的原因是多方面的。客观方面的原因主要有：

一是现行的法律法规对村委会换届选举的一些重大问题规定得不够明确、不够具体，基层不便操作。村委会组织法是村民自治的根本大法，所规定的是重大原则事项，但在选民资格、候选人条件、贿选、干扰、破坏选举等界定及处理，村民申诉期限及终结，延期换届和选举不成功村的工作开展，罢免程序等方面，要么规定的太原则，要么没有规定，基层常常感到无所适从。

二是法律法规的部分规定不够合理，基层不好操作。主要是村委会的任期太短、从张榜公布选民名单到正式选举的时间过长、另行选举程序不明确等。

三是部分村村情复杂。部分村历史遗留问题很多，家族、宗族、派性等各种矛盾交织在一起，日常工作都难以开展，换届选举时矛盾、问题更加突出。

四是部分村民争权夺利严重。村委会主任是村子的法人代表，是村中事务的重要决策人和管理者，同时还享受一定的经济补助；在城郊村和经济强村，村委会成员尤其是主任、副主任常常身兼数职，有职有权，经济收入十分可观。因此，部分村民就把当选村委会成员作为以权谋私、或为家族、宗族、派别谋取利益的先决条件，为当选不惜采取请客送礼、伪造选票、扰乱会场、操纵选举等各种非常规手段。

主观方面的原因主要有：

一是有些地方的宣传教育工作不够广泛深入，村情民意没有摸准吃透。二是有的对培训工作重视不够，组织不力，缺少换届选举的明白人。三是有的地方组织工作不够严密，有图省事、走捷径等现象。四是有的对村级财务管理、监督不力，存在严重失控的问题，群众意见很大。有的村村务公开尤其是财务公开不及时、不规范；有的村重大决策、重大开支群众不知情；有的村干部不清白，群众不明白；有的村干部贪污腐化、挥霍浪费，缺少必要的监督、制约措施。五是少数基层党组织的战斗堡垒作用发挥不好，部分支部书记成为特权人物，引起民愤。六是有的处理问题不及时、不果断，小问题引发大乱子。

三、对策与建议

经过1999年以来连续两届的村委会直选，不论是各级党委、政府，还是广大农民群众，对直接民主选举村委会已经认同。当前和今后应采取的措施是应当进一步修订和完善法律法规，强化宣传、引导，并狠抓落实，使这一事关9亿农民经济社会发展和政治权利的重大事项更加程序化、规范化。具体讲，建议国家采取如下对策：

（一）对村民委员会组织法的部分条款进行修订(www.daowen.com)

村委会组织法是村民自治的根本大法，但有关换届选举的条款却很少（只有6个条款、500余字），有的规定过于原则，有的不够合理，有些基层迫切需要有具体明确规定的却没有规定，致使在村委会换届选举工作中存有法律依据不足、可操作性不强等缺陷。因此，建议国家在适当时机，对村委会组织法进行必要的修订。修订的主要内容包括：

1.延长村委会任期，变3年为5年（最好与县乡人大、政府任期相同）。

2.村委会成员连选连任不能超过3届。村委会干部的任职时间过长，虽然有保持工作连续性等有利方面，但也容易出现家长作风、以权谋私、违法乱纪等问题，严重的会导致村霸等产生。因此，村委会组织法应明确规定村委会成员可连选连任，但不得超过3届（即最长15年）。

3.增加村委会成员辞职的规定。村委会组织法对村委会成员辞职未作规定。在实际工作中，常常遇到当选的村委会成员自动提出辞职要求、有的连续数月不参与村委会的工作、或在年度考评中半数以上村民认为不称职等情况，而启动罢免程序又相对困难。如果是村委会主任出现上述情况，对全村的发展与稳定必将造成极为不利的影响。因此，村委会组织法应增加村委会成员辞职的相关规定。其主要内容包括：村委会主任自愿辞职的，辞职报告交村委会和乡镇政府，乡镇政府应协助村委会召开村民会议或村民代表会议通过，并按规定程序及时补选；其他成员辞职的，辞职报告交村委会，村委会采取适当方式向村民通报，并到乡镇政府备案。无正当理由连续2个月以上不参加村委会工作的，或在年度考评中半数以上村民认为不称职的，应视为自动辞职；是村委会主任的，由乡镇政府向村民通报，其他成员由村委会向村民通报，并按规定及时补选。

4.对依法终止村委会成员职务作出规定。村委会成员被依法追究刑事责任（特指受刑法主刑处罚或剥夺政治权利）的，自人民法院判决书生效之日起，其村委会成员职务相应终止。

5.明确乡镇政府是贯彻实施村委会组织法等法律法规的主体。村民自治是在党和政府的领导下的依法自治，而不是脱离或背离这一领导的自治。因此，确认乡镇政府作为贯彻实施村委会组织法、选举法等法律法规的主体，对于相关法律法规的正确实施，对于确保实现完全意义的民主直选和村民自治，是非常重要，也是切实可行的。

6.规定换届选举前对村级财务进行统一审计并公开。村务公开尤其是村财务公开，是贯彻组织法的重点和难点。有的村对重大项目的立项及建设，村办企业的改制，成百万甚至上千万的集体资产的调整处理，土地的出租、转让、出售及资金的使用等，事先群众并不知情；有的损公肥私，或盲目决策，给集体和群众利益造成巨大损失，对此群众痛心疾首，但常常是忍气吞声。因此，村委会组织法应规定在换届选举之前，由乡镇政府组织，由有资质的机构对村委会的财务情况进行统一审计，并向全体村民公告，接受群众监督。

（二）制定统一的《中华人民共和国村民委员会选举法》

村委会组织法授权省、市、自治区制定村委会选举办法，这在4年多以前是切实可行的。但是，由于各省、自治区、直辖市所制定的选举办法在程序上乃至一些重大原则问题上的存有较大差异，导致各自为政，各行其是，出现了同为中华人民共和国的村民，在此地有选举权和被选举权，而在彼地却丧失了宪法所赋予村民的这一最基本的政治权利等问题，法律漏洞很多，可操作性不强。因此，制定统一的《中华人民共和国村民委员会选举法》（以下简称村委会选举法），对村委会的换届选举时间、选民资格、候选人条件、组织程序、纠纷处理等重大事项做出统一的、具体明确的规定，以确保全国村委会换届选举工作的顺利进行。在国家出台村委会选举法后，由国务院或民政部制定实施细则，换届选举前再由各级党委、政府结合实际制定具体的政策规定作为补充，这样就能使村委会换届选举工作更加程序化、规范化，就能最大限度地保证村委会民主选举的公开、公正、公平，就能大量减少换届选举中的矛盾纠纷，就能保证新老村委会这一村民自治组织在规定的时间内顺利交接工作，进而促进农村的发展与稳定。

建议村委会选举法应明确规定如下事项：

1.统一换届选举时间、方式及程序。具体可分3步走：一是在一定时间内维持现状；二是换届时间相对统一，即将换届时间统一至换届年春节后的二三月份。作为过渡，可将统一后的第一次换届选举时间定为2006年左右某一年的二三月，具体选举日由省、市、自治区人民政府确定；到时已满两年以上的，此时换届；不满两年的，推迟到下届。换届选举统一采用召开选举大会的形式，可委托投票，可设流动票箱。从推选产生村民选举委员会成员、进行选民登记、张榜公布选民名单，到召开预选大会投票产生候选人、召开正式选举大会选举产生村委会成员，再到选举产生下属委员会和村民代表、村民小组长等，选举法均做出统一的、具体的、明确的规定。其中，从张榜公布选民名单到正式选举的时间，可规定为5～7天；三是待采用上述方法组织1～2次选举，条件已经成熟后，再将村委会换届选举的时间进一步统一，规定某一天为全国所有村委会（部分边远地区或民族自治地区除外）的选举日（最好同县乡人大代表选举同步），使村委会换届选举工作真正步入法制化、规范化轨道。

2.对选民资格作出统一界定。在村委会组织法第十二条规定的基础上，选民资格可确定为：户籍在本村的，或在本村连续居住超过1年以上，年满18周岁，具有完全民事行为能力的村民（受刑事处罚或被依法剥夺政治权利、或因羁押、起诉等经人民法院、检察院证明不能行使民主政治权利的除外）。

3.明确候选人条件。在村委会组织法第十二条规定的基础上，对村委会候选人所必须具备的条件应明确以下内容：

（1）户籍在本村，到选举日满18周岁，在本村居住满1年以上，享有选举权和被选举权，具有完全民事行为能力的村民。

（2）拥护中国共产党的领导，拥护社会主义制度，反对“法轮功”等邪教组织；崇尚科学，不搞封建迷信。

（3）自觉遵守宪法、法律、法规和国家政策，服从和接受党的领导，认真履行公民应尽的义务，近3年内无严重违法犯罪行为（过失除外）、无违反计划生育基本国策、无不缴纳农业税等行为。

（4）有一定的文化知识和组织领导能力，能够带领群众发展经济、勤劳致富，走共同富裕的道路。

（5）道德品质好，群众威信高，廉洁奉公，作风正派，办事公道，密切联系群众，热心为村民服务。

（6）年富力强（一般不超过60周岁），身体健康，能胜任村委会的日常工作。

（7）选举期间无贿选、请客、送礼拉选票或威胁、阻挠、干扰、破坏选举及违法许愿（如当选后村民不缴农业税，不缴水电费，不执行计划生育政策法规）等行为。

（8）父子、夫妻、兄弟、姊妹等一般不能同时为一个村的候选人。

4.候选人在正式选举前公开演讲。在投票选举前，给候选人提供公开展示其治村方略、计划打算的机会，让其就相关问题向选民进行公开演讲，以接受选民评判和监督。

5.对威胁、贿赂、伪造选票、干扰、阻挠、破坏选举等行为的认定及处理做出明确规定。主要有：对什么是威胁、贿赂、伪造选票，什么是干扰、阻挠、破坏选举等行为作出具体明确的规定；对上述行为由哪一级、哪个部门调查、认定及处理，以及如何处理等作出明确规定；对贿选、破坏选举等严重违法犯罪行为，比照《刑法》第二百五十六条的规定，由司法部门依法处理；以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其本次当选无效，本届内不能再次参选。对情况复杂的村，换届选举前可由乡镇政府提出申请，公安部门酌情派出适当警力帮助维持会场秩序等。

6.对村民申诉期限及受理作出明确规定。村民对选举程序或者选举结果有异议的，可在30日内向乡镇人民政府或者县级人民政府民政部门提出书面申诉，乡镇人民政府或者县级人民政府民政部门应当在接到申诉后15日内作出书面处理决定。当事人对处理决定不服的，可向上一级民政部门提出书面申诉，上一级民政部门应当在20日内作出书面决定。民政部门处理村民申诉实行二审终审制。

7.对重新选举作出明确规定。重新选举的程序可适当从简。可规定在上次选举失败后10日内组织重新选举；重新选举时，原选委会成员继续负责和主持选举工作；原当选候选人继续有效；选民数据实增减；参加选举大会的人数应超过全体选民数的一半，得票数超过到会选民数的三分之一即可当选。重新选举不超过2次，仍不能组成村委会（含临时村委会）的，本次换届不再组织选举。

8.对另行选举程序作出明确规定。选举产生的临时村委会中有1人正式当选的，此人即为该村村委会主任；2人当选的，得主任票多者为主任，设副主任的另一当选者为副主任；另行选举时只选举所缺委员。另行选举可在10日内组织。另行选举时，原选委会成员继续负责和主持选举工作；候选人从正式选举时得票虽未过半数但得票多的人员中由高到低划定；另行选举时选民数据实增减；参加选举大会的人数应超过全体选民数的一半，得票数超过到会选民数的三分之一即可当选。另行选举不超过2次。最后1次另行选举仍不能产生正式村委会的，临时村委会主持本届工作。

9.对罢免程序作出明确规定。有五分之一以上的村民联名要求罢免村委会成员的，要以书面的形式写明罢免理由，提出罢免申请；要求罢免村委会主任的，其罢免申请需向村委会和乡镇人民政府同时提出，在1个月内由乡镇人民政府组织召开村民会议进行投票表决；要求罢免其他村委会成员的，其罢免申请向村委会提出，村委会在1个月内组织召开村民会议进行投票表决；村委会在规定的时间内拒绝召开村民会议表决罢免要求的，由乡镇人民政府召开村民会议组织实施；进入罢免程序后，被提出罢免要求的村委会成员又提出辞职的，不予接受；村民会议在讨论表决罢免要求时，被提出罢免要求的村委会成员有权出席会议并提出申辩意见；罢免需经村民过半数通过。

10.对补选作出明确规定。对村委会成员中因辞职、罢免、去世等原因出现的缺额，应在1个月内进行补选。主任缺职时，由副主任递补；副主任缺职时，由委员递补；缺职的委员通过补选产生。补选可由村委会组织召开村民会议，其选民登记、张榜公布选民名单、召开村民大会等程序可参照正式选举的程序进行，但可只进行一轮选举，即按照所缺名额，确定补选的人数，进行一次选举投票，多数或简单多数当选。

11.对延期换届、选举不成功村的工作开展等作出明确规定。对因村情复杂而开不成选举大会或选举失败的村，经县级人民政府批准可延期换届，村委会工作由上届临时负责；连续几届不能正常选举的，由乡镇政府指定一名群众威信较高、办事公道的村民临时负责村内工作。

12.对印章管理做出具体明确的规定。村委会印章，是村级公共权力的象征，在办理村内公共事务和公益事业方面具有重要作用。对此，国务院办公厅转发的民政部、公安部《关于规范村民委员会印章制发使用和管理工作的意见》有明确规定，选举法可将其中的相关内容进一步规范，用国家法律的形式予以确认。

（三）严密组织，依法选举

村委会换届选举是一项法律性、规范性都非常强的工作，来不得半点马虎和大意。因此，各级党委、政府尤其是主管此项工作的民政部门，一定要严格按照法律规定，按照法定程序，从推选村民选举委员会、进行选民登记、张榜公布选民名单，到召开选举大会直选产生候选人和村委会，每一步都要严格依法组织实施，不能图省事、走捷径而简化程序，也不能违反规定另搞一套。

此外，应进一步强化宣传、教育与培训工作，不断提高村民的民主意识和法制意识，及时培训换届选举的明白人；要认真落实四个民主，全面实施村民自治，在民主选举的基础上，切实抓好民主管理、民主决策、民主监督的落实；努力做好换届选举中的信访和申诉工作，及时化解矛盾，确保农村稳定，为农村经济和社会事业的健康发展，为全面实现小康社会创造良好的条件。

作者简介：

赵希成——淄博市民政局；

张登莲——淄博市民政局；

孙清海——淄博市民政局；

孙鼎礼——淄博市民政局；

田刚昌——淄博市临淄区敬仲镇党委。