村民自治背景下村“两委”班子矛盾问题的研究

一、村“两委”矛盾：村民自治的核心难题

实行村民自治是中国农民建设民主政治的伟大创造，具有重大的现实意义和长远的历史意义，被称为“现阶段中国农村治理的重要方式之一”。⁽¹⁾中央对村民自治寄予厚望。党的十六大强调指出：“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。”⁽²⁾在农村，扩大基层民主就是“完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治运行机制”⁽³⁾。

村民自治制度实行后，一个始料不及的效应是，村党支部和村委会（即村“两委”，以下均作此简称）的关系问题日益凸显，村“两委”矛盾问题已成为村民自治的核心难题，正如一研究者指出的：“当前农村政治生活存在的问题，主要是三个矛盾，一是村支‘两委’的矛盾，二是乡与村的矛盾，三是农民与政策的矛盾。而主要的矛盾是村支‘两委’的关系问题。”⁽⁴⁾虽缺乏全国范围内的资料，仅有各地零星的不系统的情况反映，但仍可见一斑。中共湖北省委组织部等部门在20世纪90年代中期对111个村的调查中发现，在11.8％的村中，村党支部与村委会关系紧张，两套班子、两套人马，各定各的调，各唱各的戏，内耗严重，难以形成合力。⁽⁵⁾贺雪峰2000年前后在湖北和江西2省近50个村的调查发现，村党支部与村委会之间关系紧张的村的比重较湖北省委组织部门的调查要高得多，真正村党支部与村委会可以密切合作的村的比重，不会超过60％。⁽⁶⁾毛军吉、陈远章在此前后对湖南500个村的调查⁽⁷⁾和陈世谦对福建的调查也表达了相似的观点。从事农业管理部门的权威人士也承认：“现在一些地方的村委会和村党支部关系不协调，个别的甚至矛盾尖锐，既影响村里工作，又损害支部、村委会的形象。”⁽⁸⁾各级党委、政府和学术界都在积极探寻解决村“两委”矛盾问题的对策和途径。笔者认为，解决好村“两委”矛盾问题，不仅有助于我国农村基层民主政治建设的发展，而且可能对今后整个国家民主政治建设的发展也将产生深远的影响。村“两委”矛盾问题，是当前中国农村社会权力结构已从党支部的一元权力结构转向党政二元权力结构的产物。本文试图从农村权力冲突的角度，结合中国农村社会实际，分析村“两委”矛盾问题的表现、原因，并提出若干对策建议。

二、权力冲突：村“两委”矛盾的根本问题

村民自治后，农村同时存在着三种权力即乡镇政府的乡政管理权、村党组织的政治领导权和村民自治权。这些权力之间普遍出现了结构性的矛盾，具体表现为作为村庄公共权力机构村委会与村党支部权力之间的冲突与调适，斗争与妥协。⁽⁹⁾权力冲突问题是村“两委”矛盾的根本问题。村“两委”的权力冲突可分为国家行政权力与村民自治权间冲突、党的政治领导权和村民自治权间冲突、村党支部和村委会两个组织间争夺村民自治权形成的冲突三种类型。

（一）国家行政权与村民自治权间冲突

在实行“政社分开”后，国家权力从体制上收缩到乡镇。设置于村一级的党支部是执政党的基层组织，是国家实现对农村社会一体化整合的工具。国家在组织边界止于乡镇的条件下，仍然可以通过执政党的基层组织实现对农村社会的动员和领导，使国家在农村的体制性权力因为村党支部的存在而得以部分保留。这一规定可以看作是对封建时期国家政权止于州县所导致的国家对乡村社会动员能力不足的历史反思。村党支部实际上扮演了国家行政机构或言“准政府”的角色（也有学者将之称为“国家代理人”、“政务推行者”⁽¹⁰⁾），行使的是国家行政权力，更多地体现和维护了国家利益。

另外，乡镇政府处在“压力型体制”⁽¹¹⁾的最末端。它只有控制村，才能完成所承担的所有任务。乡镇控制村的实现途径是通过村党支部。因为党支部书记是乡镇党委任命（或看好）的好干部，也在长期的愉快合作中，建立了密切的联系，以至于形成了一荣俱荣、一损俱损的利益共同体。村党支部书记对乡镇党委有着很大的亲和力，比较自觉地贯彻乡镇党委的意图。在村民自治前，农村基层党组织事实上成为农村权力组织，党支部书记掌握着村里的公共权力和公共资源的支配，积累了丰富的乡村治理经验，有能力贯彻完成乡镇的意图。当然，村党支部不一定都能不折不扣地完成乡镇的任务，但是乡镇党委根据党章对其下属的村党支部实行绝对领导，有的是办法对付不“听话”的村党支部书记。而对付村委会则不那么简单，根据《村委会组织法》，必须要采取一系列的法定程序才能完成，既麻烦，又难达到预定目的。所以，乡镇更倾向于依靠村党支部行使行政管理权。

国家行政权体现的是国家利益，是整体利益，村民自治权体现的是村庄社区成员利益，是局部利益。尽管国家利益与村民利益在根本上是一致的，但是两者也会存在矛盾和冲突。村委会作为村民自治的组织机构，是村民自治权的具体行使者，往往会站在村民的立场上，而村民亦可以通过其自治组织表达自己的利益偏好甚至抵制于己不利的事情。实际上，越来越多的村委会对乡镇政府已不再唯命是从，而是采取各种方式弱化、抵制政府的过分干预。而村党支部由于角色和职责的驱使，更多地站在国家行政权这一边。这样，国家行政权与村民自治权的关系变成了村党支部与村委会的关系，国家行政权与村民自治权的矛盾就变成了村“两委”的矛盾。

（二）党的政治领导权和村民自治权间冲突

村党支部和村委会是两个不同的组织。村党支部作为执政党在农村的基层组织，享有对村民自治的政治领导权。这是中国共产党对国家的政治领导权力在村庄的延伸，也是宪法和法律予以明确规定的。村民自治权是由我国《宪法》原则规定，并由《村民委员会组织法》具体确认的。它的确立和实现，从根本上讲是中国共产党有效领导、积极组织和大力推进的结果。村民自治也必须在党组织引导下运作。“没有以先进思想为指导、由先进分子组成的党组织的引导，村民自治很难自动地规范化运作，甚至会走向封建性的‘土围子政治’”⁽¹²⁾。而且，在乡政村治的治理形式下，党对农村工作的领导，党在农村改革和发展的目标的实现，必须更多地依靠村党支部作为直接的组织渠道。村党支部必须发挥核心领导功能。即，党的领导权和村民自治权是一致的，村党支部和村委会二者的关系实质上也是党对农村的政治领导权与村民自治权之间的关系，⁽¹³⁾村党支部和村委会负责的方向从根本上来说也是一致的。但是，在具体操作层面，行使政治领导权的村党支部和行使村民自治权的村委会间会有矛盾冲突。造成党的政治领导权和村民自治权冲突的主要原因有：

第一，思想认识方面的原因。村党支部是党在农村的基层组织，长期以来形成了较强的权威，也形成了“党支部书记是一把手”的观念，往往把党对村民自治的政治领导理解为党组织包揽一切，变领导权为管理权，党的领导者的个人权力也无限制地强化，演化为村党支部书记对村委会权力的实际控制，不适当地干预村民自治。另一方面，在村民自治制度实施以后，党的领导确实也存在着被虚化、被排斥和被否定的现象。正是在这些错误认识的指导下，“两委”在实际工作中必然要发生冲突，从而导致关系紧张。

第二，村党组织自身建设的原因。村党支部的权力实质上来源于它的基本政治职能，即保证党的路线、方针和政策在本村的贯彻执行。村党支部的权力取决于它的“政治正确”，取决它能否保证党的政策在本村范围得以实现。村委会对党支部领导的服从，实质上是对党的政策的服从。从现实看，一些村党支部自身建设薄弱，党员年龄老化、文化程度低，难以履行新时代赋予它的职能。甚至个别地方村党组织领导人为维护其地位，排除异己或者不愿发展新党员，农村优秀人才（社会精英）要求入党的减少，一些年富力强、素质较高的中青年不能被吸收到党的组织中，党的基层组织缺少充裕的后备力量，并且难以体现出其先进性和代表性。据王新根等人1995年的调查，在浙江省金华县909名村党支部书记中，35岁以下的只有89名，占9.8％，56岁以上的144名，60岁以上的50名，年龄最大的达74岁。913个村中，5年以上未发展党员的村有210个，其中10年以上未发展党员的村有60个⁽¹⁴⁾。村支书不能总是“政治正确”，而且由于党支部组织建设的缺失，基层党组织本身存在问题，尤其是党员丧失表率作用，甚至转变为腐败分子，党组织失去了对村民的感召力，破坏了执政党的威信。要农民或者村委会服从这样的党支部，无论如何是说不通的。另外，长期以来村党支部与村委会的竞争中形成的压倒性优势正逐步削弱。前文所述湖北省委组织部的调查表明，在被调查的111个村中，村委会主任在年龄、文化程度等方面比村党支部（总支）书记占有明显优势。党员被选为村委会成员的也大大减少。

第三，现有法律制度未能明确划分村党支部领导权和村委会村民自治权的职权范围。农村基层党组织与村民自治组织的关系不同于国家政治系统中各级党组织和政府的关系，有自身的特点，更需要明确划分二者的权限范围。宪法规定中国共产党的基层组织享有对村民自治的领导权力，村民自治组织享有自治权力。但在实践操作中什么是领导权、什么是自治权？领导权和自治权又如何体现？并无具体的界定可依。在理论上也缺乏深入的研究。关于基层党的领导权及支持、保障村民自治，只有《村民委员会组织法》第3条有所规定，许多具体的操作措施没有法律依据，使领导权、支持保障权难以实现。如果村民利用自治权，搞狭隘的封建性的“土围子政治”，也会对村民自治的规范化运作，加强党的领导权具有副作用。另外，如果基层党组织越权行使权力，对村民自治过度干预，村民如何予以抵御也缺乏依据。实践中的权限不分、职责不明，导致了诸如相互推诿、扯皮、博弈的情况，引发了村“两委”矛盾的不断发生。

（三）村“两委”争夺村民自治权而形成的冲突

在分析这种权力冲突之前，我们首先要分析村党支部该不该拥有村民自治权。村民自治权指由宪法和法律规定的实行村级事务管理的法定权力。村民自治权主要应由村民自治组织来行使。一般的看法是，村民自治权由村委会来行使，村党支部拥有领导权而不应拥有村民自治权。这种观点是正确的，但在实践中，两者常为此产生冲突。

首先，中国共产党作为我国的执政党，是我国公共管理的必然主体。⁽¹⁵⁾村务管理也可以看做是本村公共管理，是村务管理主体为了解决村里公共问题，实现村民公共利益，运用村民自治权力对村里公共事务施加管理的活动。“公共性是公共管理的本质属性之一。”⁽¹⁶⁾“判断行为主体是否是公共管理主体的标准是该主体行为的公共性，从事公共事务管理的行为主体就是公共管理主体。”⁽¹⁷⁾村党支部作为执政党的基层组织，领导行为具有鲜明的公共性，无疑也可视作村务管理必然主体。

其次，村党支部作为领导核心，领导村委会及其他村级组织。领导在一定程度上就是管理，因此村党支部在领导村民自治的同时，也成了村民自治的参与者，在一定程度上参与了村级事务管理。有关法律、条例也并未把村党支部排除在村民自治权之外。《中国共产党农村基层组织工作条例》规定：“村党支部是农村各种组织的领导核心，讨论决定经济建设和社会发展中的重要问题。”这里“经济建设和社会发展中的重要问题”，无疑指的是本村经济建设和社会发展的重要问题，无疑在村务范围之内，属于村民自治权范畴。

再次，从实践中看，农村村民对村级公共事务特别是各种具体事务看得非常重，如果村党支部放弃了对村里公共事务一定程度上的参与，让村委会独自负责村级公共权力的运作，村党支部的“领导权”就成为“水中花、镜中月”，领导核心地位就无从体现。换言之，党的政治领导权不与村民自治权适度结合就无从谈起，其特征类似国外的“虚位元首”。

笔者认为，问题不在于村党支部是否拥有村民自治权，而是村党支部在拥有领导权的同时以何种方式，在多大程度上参与村级公共事务管理，如何划分村党支部与村委会等村民自治组织的村民自治权的权力边界。有必要对此进行分析。

第一，理论不清、职责不明，是造成村“两委”争夺村民自治权的根本原因。现实的问题是，由于不了解农村实际情况，理论界总是将村党支部排斥在村民自治权之外，村“两委”如何享有村民自治权问题的研究几乎是真空。同时，有关法律、法规也未对两者在村民自治权中的职权、职责等作出具体而明确的规定，甚至有些还有冲突。对两个有着共同目的的不同组织而言，如果双方在职能、权限等方面没有重合，那么都可以按照自己的逻辑运作下去，不会发生冲突。但是，如果双方在职责、权限与管理对象上没有做出明确的划分，存在管理公共领域，这些公共领域就构成了不同组织间的“冲突点”，使组织间冲突就不可避免。村“两委”管理上的公共领域（冲突点）就是村民自治权，村“两委”的矛盾冲突也就不可避免。

第二，组织和个人趋利避害的本能和保护既得利益的心理是造成村“两委”争夺村民自治权的历史原因。村级组织的权力资源长期以来主要由村支书掌握，这是几十年的运行惯例。推行村民自治就是要打破这种惯例。任何习惯势力都是根深蒂固的，对变革都采取这样或那样的对立态度，在中国乡村尤其如此。习惯了过去那套做法的村党支部尤其是村支部书记对与村委会共享村民自治权，移交属于村委会的部分村民自治职权的这种制度变革的抵制情绪几乎是一种本能。因为，权力资源的分配模型就发生了变化。权力以资源占有为基础，给占有权力者带来利益。农村的公共权力资源和利益资源十分有限，对这些资源的掌控意味着获得了进行权威性分配的优势，对于组织和个人利益会带来更多的便利，党支部和村委会在许多村庄内部事务上必然会发生交锋。徐勇分析说：“村民自治涉及乡村社会权力与利益的再调整，并不是每个人都可以从中受益。和搞土地承包不一样，权力资源不能平分，一个人当权就意味着另外的人要失去权力。在这种调整过程中，乡村之间不可避免地会产生冲突。”⁽¹⁸⁾事实上，不但乡村之间要发生冲突，更严重的是也引发了村党支部和村委会围绕村庄内部权力资源和利益资源的控制权，进行着二元权力博弈。

第三，权力缺乏监督和农村干部私欲膨胀是造成村“两委”争夺村民自治权的直接原因。如果村“两委”能够就为村民服务、保证村民直接行使民主权利的根本问题达到一致，就不会剑拔弩张地去争夺村民自治权，即使有一些冲突，也都能在大前提一致的基础上协商解决。但在现实中，在很大的范围和程度内，村党支部和村委会及其干部尤其是主要干部争夺权力的主要目的就是在能为村里办些实事的同时也能为私人利益着想。这些权力对私人的巨大好处是不容置疑的。熟悉农村基层情况的人都知道，如果村干部自身没有比较厚实的家底，或者担任村干部没有假公济私的好处，村干部的职务就会成为一种极其沉重的负担，犹如明清时期人们唯恐避之不及的里长和牌甲。那为什么还是有那么多村民“趋之若鹜”？原因除了思想端正，确实想为村民干一些事外，也是与他们对经济收入的理性考虑密切相关，与他们的投入考虑（当村干部的时间、精力花费以及是否得罪人）与产出考虑（可以有多少经济收入，可以支配多少经济资源及可以带来多少“面子”收益）密切相关。英国19世纪著名史学家阿克顿说：权力趋于腐败，绝对的权力趋于绝对的腐败！在村庄，村“两委”（尤其是主要领导）以村庄“当家人”自居，把自身的权利与村民利益、村庄利益等同起来，为了自身的利益能通过手中的权力得到实现，争夺这些有限权力，为此而不惜“借刀杀人”。事实上，对村“两委”尤其是主要干部的监督与党政机关一样，几乎是不可能的。而且，上级党委（主要是乡镇党委）出于稳定和顺利完成任务考虑，对犯错甚至违法犯罪的村干部极其宽容。这样，权力监督的严重滞后、事后处理的“失之以宽”再加上农村产权的不确定性，使“在产权的分配和重建过程中，财富和资源的分配越来越不公平，而日益集中到少数精英人物尤其是干部的手中。”⁽¹⁹⁾大量的事实也表明，村干部上台（包括民主选举产生的村委会干部）不久即开始滥用权力，用农民自己的话说，“当了干部就变坏”。用一些基层组织工作者的话来说，就是“现在农村里的村干部都是‘土豪劣绅’”。这些话虽过于偏激，打击面太广，但也确实反映了当前村干部队伍的一些实际情况。国务院发展研究中心农村部“农村劳动力流动的政策与管理”课题组在北京站和北京西客站对民工的抽样调查表明，超过6成的调查对象认为村干部在农民群众中的威信较低甚至非常低。接近六成的受访者对于村干部的作用评价是完全消极的，即他们除了为自己谋取利益以外，不为村民办任何实事。只有4.9％认为本村干部“只为村民办事，不搞以权谋私”。85％的被访问者认为本村主要干部（书记和村主任）有贪污腐败问题，只有6％说“没有”。回答者对于村干部最不满意的事情是“以权谋私贪污受贿（35.2％）”、“摊派太多加重农民负担（33.5％）”、“不为村民办事（20.4％）”等，仅此三项，占了将近9成。⁽²⁰⁾

需要说明的是，上述分类只是为了便于分析而对“两委”权力冲突的简约。在实际中，这三个层次的权力冲突可以单独存在，也可能是你中有我，我中有你，再加上家族因素影响，村“两委”矛盾冲突就出现错综复杂的局面。这三种权力冲突中，最常见的还是党的政治领导权和村民自治权的冲突和村“两委”争夺村民自治权而形成的冲突。

三、制度创新：解决村“两委”矛盾的基本思路

村民自治背景下，国家行政权、党的政治领导权和村民自治权之间的冲突，从根本上看是因体制转轨期间利益关系调整和明确各种权力边界和范围的制度不足而产生的，不是不可调和的。村“两委”之间也不存在根本的权力和利益冲突，他们之间的矛盾也是完全可以解决的。解决村“两委”矛盾必须通过制度创新划定两者权力的边界和范围，形成良性互动的权力关系。

对国家行政权和村民自治权的冲突，采取以下两种方式解决：一是国家应从整体上调整发展战略，为农业和农村发展创造一个有利的宏观环境，改变农村在国家整体利益格局中的被动弱势地位，缓和与农民间的关系。目前正在进行的农村税费改革就是这种调整的体现；二是通过发展农村经济，使村庄资源能够同时满足政务和村务两个方面的需求，在长远利益与眼前利益、整体利益与局部利益间达到动态平衡。⁽²¹⁾

对于党的政治领导权和村民自治权冲突和村“两委”争夺村民自治权形成的冲突，采取以下两项措施解决：

第一，建立村党支部权力合法化的制度安排。无论从哪种意义来解释民主，治者的权力均需被治者的同意或认可，投票选举就是表达这种政治认可的一种制度化渠道。与民选的村委会相比，党支部的权力运作还缺乏制度化安排。因此，许多村庄的农民认为上千人选出的村主任当然比几十人选出的村支书更有权威。部分村民和村委会不服从村党支部的领导的主要原因就在于此。因此，解决党支部权力的合法性问题是一个非常重要的问题。沈迈克（Michael Schoenhals）在一篇回顾中国政治50年的论文中谈到：“下一步，中国共产党最急迫的任务是获得一种新的合法性。”⁽²²⁾郭正林博士在研究全国的经验探索后，指出三种制度化途径，即“两票制”、“从村支书到村主任”，从“村主任到村支书”。⁽²³⁾所谓“两票制”，又称“两推一选”，其主要做法是村党支部书记的选举除了由党员投票，也让村民或村民代表享有一定的投票权或否决权，即“两票制”选举组成党支部。其实质是在民意投票的基础上再进行党内的二次投票。“两票制”由山西河曲县首创，这种制度创新得到了普遍的认同，山东、福建、江西、河北、湖北和湖南、广东等省市开始学习与推广这一先进经验，以改进基层党组织的选举制度。

所谓“从村支书到村主任”与“从村主任到村支书”，郭正林将之称为“二选联动机制”，其具体表述是：鼓励在职的村支书竞选村主任，如果当选了，在获得群众投票的基础上一身二任。二是如果一个普通党员当选村主任，因其民意基础强于在职的村支书，通过党内民主选举程序出任村支书。如果是非党员当选村委会主任，则作为重点入党培养对象，争取将其培养成村支部书记。“二选联动机制”的实质就是“一肩挑”，又称“两委合一”。

“两票制”和“二选联动机制”，实质就是在党支部建设中导入村民选举的制度机制，扩大党内民主，使村民在支书和支委的人选上开始拥有发言权，在一定程度上确立了村民对村级事务的主权，从而解决党支部领导权的群众认同的问题，为村党支部寻求“新的合法性”，也有利于村民对两者形成有效的监督。笔者认为，“两票制”有利无弊，应予坚持并大力推广。“二选联动机制”或言“一肩挑”模式，虽从表面上化解了村“两委”矛盾，但也使辛辛苦苦选出的村委会失去存在的必要，二十多年来国家与政府“还政于民”的努力也付诸东流，又回到党政不分的计划经济年代，使“村民自治”名存实亡，其“实质就是取消村民自治，其结果必然是对村民民主权利的一种制度性的侵犯。”⁽²⁴⁾同时，也存在着“一肩挑”的人有可能独断专横，在当前农村政治格局中难以实施有效监督等问题。据此，笔者认为，“一肩挑”不可大力被推广，较好的做法是：一定不能将“一肩挑”作为一种模式，要求村一级都这样做。可以鼓励那些的确有相当群众基础、工作踏实、能力很强、思想政治素质高的经过两票制选出的村支书竞选村委会主任职务。(www.daowen.com)

第二，建立村党支部和村委会分权合作的制度化机制。权力冲突的实质就是权力边界和范围的冲突，要解决权力冲突的问题，最根本的莫过于划定各种权力的边界和范围。建立村党支部和村委会分权合作的制度化机制，明确划分出各自不同的活动领域，使两者的权力在不同事务范围内有效，尽可能的减少管理上的公共领域（“冲突点”），双方不可以随便进入对方的领域，同时建立合理的工作协调机制。这更具有基础性，这种分权与合作实际上就是村“两委”权力资源的制度化配置。如果缺乏制度化的机制，即使村“两委”主要负责人原来关系良好，但如果这种关系一旦破裂，这种格局就不复存在了。村党支部和村委会分权合作的制度化机制应当载入《村民自治章程》以“村法”的形式固定下来。

分权包括两方面内容。一是明确具体区分党的政治领导权和村民自治权的权力边界。笔者认为，中共中央1990年12月发出的《关于批转〈全国村级组织建设工作座谈会纪要〉的通知》和《中国共产党农村基层组织工作条例》作了比较具体规定，应以此为基础，作进一步的细化。并积极探索转变村党支部对村民自治工作的领导方式，提高领导水平。初步设想是，村党支部不得包办代替式地直接对村委会工作发号施令；村党支部应把工作重心放在村民会议和村民代表会议上，通过对村“议会”的有效组织和领导，使党支部作出的具有党内约束力的决定，转化为对全体村民有约束力的“村民自治章程”和“村规民约”，按村民自治的法律要求来规范权力运作，使党的路线、方针、政策的贯彻具有更巩固的群众基础。

二是明确具体区分村“两委”在村民自治权中的权力边界，以及村党支部参与村民自治权的方式和程序。分权的基本原则是党支部掌管方向性“大事”，村民委员会掌管具体事务。村民自治权由民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四项内容组成。由于村“两委”矛盾焦点是争夺“拍板权”，即决策权，因此要把分权重点落在决策权上，并规范村“两委”内部决策运行机制。民主决策分为日常村务决策和重大、特大村务决策。日常村务决策指村治活动中的一些日常性事务的决策，主要由村委会以民主的形式讨论决定，向村党支部汇报，村党支部有建议权；如果两者不协调，召开由村党支部负责人主持的村“两委”联席会议讨论决定；如还无法解决，交由村民代表会议讨论决定。凡涉及村寨整体利益、长远利益和村民切身利益的重大问题，即重大、特大村务决策，村党支部和村委会共同决定，运作方式是：村党支部可提出初步议案，提交村委会和“两委”联席会议讨论并拟订初步决策方案；也可以由村委会提出，经村党支部同意后，提交村委会和“两委”联席会议讨论并拟订初步决策方案；还可以在支部书记的主持下，由“两委”联席会议直接提出初步决策方案。然后将方案向群众公布，在广泛征求群众意见的基础上，经党员大会讨论后，由“两委”联席会议形成决议。为保证决策过程的顺利进行，进一步规范村“两委”联席会议议事规则。为制止村“两委”争权，必须充分发挥村民（代表）会议制度作用，限制“两委”成员手中的权力，真正让村民自己当家作主。规定村中重大事务最终决策权掌握在村民（代表）会议手中（这也是村民自治的题中之义），村“两委”享有提案权，并以提案的形式提交村民（代表）会议，由村民（代表）会议做出最后决定。决策由村委会负责实施，村党支部和村民（代表）会议进行监督，并接受村委会的决策实施报告。村“两委”虽在根本利益上没有冲突，但在具体问题上可能有不一致之处，因此，还要建立村“两委”关系的协调、监督机制。

建立村党支部和村委会分权合作的制度化机制一个最大的问题就是，需要党支部书记和村委会主任都具有较高的思想政治素质，而且在工作中密切配合。而这一点，恰恰是当前农村干部存在的最大问题之一。这就需要党委、政府在这方面发挥主导作用，既要帮助、指导、引导制定规章制度，又要监督村党支部和村委会自觉遵守，对违反者采取合法的手段予以处罚。

作者简介：任旭东、舒军，浙江省台州市三门县委组织部。

【注释】

(1)徐勇：《中国农村村民自治》，载《制度与运行》，华中师范大学出版社，1997年版，第4页。

(2)江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义新局面》。

(3)江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义新局面》。

(4)郭正林：《谈谈村委会与党支部的关系》。参加民政部“中国社会报”、世界与中国研究所联合主办的“中国农村村民自治与城市社区建设问题研讨会”（2001年2月22～24，昆明）会议论文。

(5)中共湖北省委组织部：《湖北省农村社会经济调查队课题组：村级组织建设研究》，1995（19），第12页。

(6)贺雪峰：《面子、利益与村庄的性质》，载《开放时代》，2000（11）。

(7)参见毛军吉、陈远章：《农村“两委”关系现状及对策——对湖南500个村的调查》，载《中国党政干部论坛》，2001（1）。

(8)郭正林：《农村权力结构的制度比调整》，载《开放时代》，2001（7）。

(9)王金红：《村民自治制度背景下农村党支部的角色与功能研究》，转载中国农村研究网。

(10)参见荣敬本：《从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社，1998年版。

(11)《党章》第15规定：“党的下级组织必须坚决执行上级组织的决定。”第32条规定：“街道、乡、镇党的基层委员会和村党支部，领导本地区的工作运行和保持行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。”

(12)徐勇：《论村民自治背景下党组织与自治组织的协调》，载《学习与探索》，1998（1）。

(13)金太军、施从美：《村庄场域中的三重权力互动分析》，载中国农村研究网。

(14)王新根、倪玉文：《正确把握（决定）精神，加强村级组织建设》，载《乡镇论坛》，1995（2），第3页。

(15)张劲松、金太军：《执政党：我国公共管理的当然主体》，中国农村研究网。

(16)王乐夫、陈干全：《公共管理的公共性及其与社会性之异同分析》，载《中国行政管理》，2002（6），第13页。

(17)王乐夫、陈干全：《公共管理的公共性及其与社会性之异同分析》，载《中国行政管理》，2002（6），第13页。

(18)转引自李咏：《村民自治难局》，载《财经》，2002（22）。

(19)唐贤兴：《产权与民主的演进：农村政治控制的变化》，载世纪中国网站。

(20)参见赵树凯：《村级组织的困境》，载中国农村村民自治网。

(21)徐增阳，任宝玉：《“一肩挑”真能解决“两委”冲突吗——村支部与村委会冲突的三种类型及解决思路》，载《中国农村观察》，2002（1）。

(22)转引自郭正林：《村民直选后的村委会与党支部：现状与调适》，载《中国基层民主发展报告》，东方出版社，2002年1月出版。

(23)转引自郭正林：《村民直选后的村委会与党支部：现状与调适》，载《中国基层民主发展报告》，东方出版社，2002年1月出版。

(24)郎友兴：《也谈村民委员会与村党支部的矛盾问题》，载中国农村研究网。