村委会成员候选人资格条件问题：规定、争论和思考

一

依照对村委会成员候选人资格条件问题规定的不同，现行省级法规总体上可以分为两大类：一类是未对是否应当作规定明确表态，另一类是明确表态应当作规定（见表1）。

表1　　省级村委会选举法规关于是否应当规定村委会成员候选人资格条件问题的表态情况

虽然从法规文本上看，由于一些省级法规未规定村委会成员候选人资格条件和未规定村民会议可以拟订村委会成员候选人资格条件，因而对是否应当规定村委会成员候选人资格条件表现出较为消极的态度。但仅从法规文本本身对某一问题未作规定，是无法十分准确地判断法规的制定者在这一问题上真正、完整的态度，我们不能根据法规未对该问题作规定的事实，就断言法规的制定者反对在此问题上作规定，因为很有可能是法规的制定者未能意识到应当在这一问题上作规定或未能认识到很有必要在这一问题上作规定。因此，只能说有可能但并不一定就是，在村委会成员候选人资格条件问题上未作规定的省、自治区、直辖市的立法机构中，反对规定村委会成员候选人资格条件的意见占了上风。不过有一点可以肯定，这就是在此类村委会选举法规制定的时候，制定者中占主导地位的观点，都是不认为很有必要明确规定村委会成员候选人资格条件。值得注意的是，福建、河南、海南、上海等省市虽未直接、明确地规定村委会成员候选人资格条件，但却把村委会组织法对于村委会成员的要求⁽¹⁾规定在了村委会选举办法中，这至少表明了这样一种态度，即提倡村民按照法律法规对于村委会成员的要求提名候选人。这是否是间接、曲折地规定了村委会成员候选人资格条件呢？可以研究。

明确主张应当规定村委会成员候选人资格条件的省级法规，按照其规定情况的不同，大体上可以分为五种（见表2）。其中，第一和第二种明确规定了村委会成员候选人资格条件；第三种既明确规定了村委会成员候选人资格条件，又规定了村民会议可以在选举办法中规定对村委会成员候选人的具体要求；第四和第五种虽未明确规定村委会成员候选人资格条件，但规定村民会议可以确定村委会成员候选人的资格条件或具体要求。除第二种明确规定了村委会成员候选人的限制性资格条件外，各省级法规对村委会成员候选人资格条件的规定都基本相同，只不过在要求的表述方式上和列举的条件内容上有一点细微的差异。在要求的表述方式上，有规定“村委会成员候选人应当具备下列条件”或“村委会成员候选人应当符合下列条件”或“村委会成员候选人条件”的，有规定“村委会成员候选人应当如何”或“选民提名村委会成员候选人，应当推荐如何的村民”的，也有规定“提倡选民提名具备下列条件的人作为候选人”的。在列举的条件内容上，有列三条的，有列四条的，有列五条的，也有不分条的；即便列的条数相同，各条的内容也不尽相同。

表2　　明确主张应当规定村委会成员候选人资格条件的省级法规的具体规定情况

续表

如果把各省级法规列出的内容总括起来，那么在积极的肯定的方面，村委会成员候选人的资格条件便主要有这样一些项目：第一，拥护中国共产党领导，热爱社会主义祖国；第二，遵守和贯彻执行宪法、法律、法规和国家政策；第三，带头履行村民义务，维护村民的合法权益；第四，清正廉洁，办事公道；第五，勤奋敬业，工作认真负责，热心为村民服务；第六，作风民主、正派，熟悉村情，能够联系广大村民，有群众威信；第七，身体健康，年富力强，有一定的科学文化知识水平和组织、管理及办事能力，懂经济，能完成国家任务和带领群众共同致富；第八，不搞宗族派性，不搞封建迷信活动。而在消极的否定的方面，明确的村委会成员候选人的限制性资格条件则仅是黑龙江所规定的一条：违反计划生育政策法规的3年内不得被提名为村民委员会成员候选人。

值得注意的是，黑龙江省村委会选举办法除在第13条明确规定了村委会成员候选人的限制性资格条件外，还在第34条规定了村委会成员职务自行终止的几种情况：“村民委员会成员有下列行为之一的，其职务自行终止：①被依法追究刑事责任的；②违反计划生育政策法规的；③连续3个月不履行或不能履行职务的。”重庆市村委会选举办法第39条亦有大体相同的规定：“村民委员会成员有下列情形之一的，其职务自行终止：①被依法追究刑事责任的；②被依法劳动教养的；③违反计划生育的；④未经村民委员会同意，连续三个月不履行职责的；⑤迁出或调离本村的。”此外，天津、吉林、山东、湖北、内蒙古、河北、浙江、贵州、江苏、辽宁、西藏、广东、黑龙江、安徽、陕西、江西、海南、湖南、云南、河南等省、自治区、直辖市也都规定：村委会成员在任期内被依法追究刑事责任或者劳动教养的，其职务自行解除或终止。这是否属于间接、隐含地规定了村委会成员候选人的限制性资格条件，可以讨论。

尽管大多数省、自治区、直辖市都规定了村委会成员候选人资格条件或赞同规定村委会成员候选人资格条件，但明确规定对村委会成员初步候选人应予以资格审查的省级地方却不多。一个是广东。广东省规定，经村民会议或各村民小组会议提名产生的候选人名单由村民选举委员会依法审查后公布。另一个是江西。江西省规定，村民选举委员会对被提名的候选人进行资格审查后，将得票多的候选人确定为正式候选人。还有一个是安徽。安徽省规定，村民选举委员会根据候选人的条件对得票多的进行审查，经村民会议或者村民代表会议同意后，按得票顺序确定候选人。这些省级法规，规定的审查对象都是经村民会议或各村民小组会议提名产生的初步候选人，审查主体都是村民选举委员会，不过安徽规定有一个经村民会议或者村民代表会议同意的程序，而按照广东、江西的规定，则不必经过村民会议或者村民代表会议的同意即可确定正式候选人。

二

虽然村委会成员候选人资格条件在许多省、自治区、直辖市已有明确的法规规定，但并不等于人们对这一问题的认识已经统一。实际上近年来，围绕着是否应当以及应当如何对村委会成员候选人规定高于村委会选举一般选民的资格条件，特别是从消极的否定的方面规定村委会成员候选人的限制性资格条件，以及是否应当和应当如何对村委会成员初步候选人进行资格审查，无论在学术理论界，还是在实际工作部门，都有争论。争论的各方均提出了自己的观点和理由。

王禹坚决反对规定村委会成员候选人资格条件和对村委会成员候选人进行资格审查。王禹认为，我国奉行选举权和被选举权不分离的原则。在我国，选举权与被选举权是统一的，凡是享有选举权的，同时也就享有被选举权。在村委会选举中，所谓选举权是指村民选举产生村委会成员的权利，被选举权是村民被选为村委会成员的权利，这两者是统一的，凡是享有选举他人为村委会成员的权利者，也必享有被选进村委会的权利。因此，“不能对村民的被选举权附加任何特殊资格限制；凡是在选民名单上公布其有选举权的，也就具有被提名为候选人的资格”（主张为避免民主选举选上坏人的后果，必须对候选人的资格条件作出限制的意见；主张以防坏人通过选举的合法形式混入到人民的阵营中来，村民选举委员会应当保留对候选人的资格审查权的意见，“将道德的是非善恶观念和政治标准凌驾于法律之上，是不足为虑的。民主的本意是人民的统治，而人民之所以自己能够统治自己，是因为民主信任人民自己有辨别是非的能力。这种意见以自己是父母官的口吻说话，实际上以自己的判断代替选民的判断，以政治标准替代法律标准来衡量候选人。”）。法律不能对村委会成员候选人的资格条件作限制，“比如对候选人教育程度的限制，虽然看起来合乎情理，却是违背宪法中不限教育程度均享有选举权的规定，所以应当无效。”⁽²⁾

刘喜堂也反对规定村委会成员候选人资格条件。他说：“从理论上讲，村委会选举是不应规定候选人资格的。既然是村民自治组织的选举，就应当由村民自己说了算。即使村民提名的候选人不是什么经济能人、社区精英，也是村民自己的选择，法律应尊重这一结果。为候选人设定条件，反映了基层政府对村委会干部的‘不放心’心态，其结果必然导致选民选举权与被选举权的分离，而这与宪法的规定又是冲突的。”

民政部基层政权和社区建设司《中华人民共和国村民委员会选举规程》的编写者一方面认为：“一般来说，选举权与被选举权是统一的。只要有选民资格，就有被提名为村民委员会候选人的权利。”另一方面又肯定：“在选举实践中，有些地方结合本地实际，对村民委员会职位规定了一些导向性的意见，取得了较好的效果。有些地方法规也提出了更为具体的要求。”“县级人大常委会及政府和乡级人大及政府，还可以根据法律、法规的精神，结合本地实际情况提出更为具体的要求。村民选举委员会应该在选民登记工作之后、提名确定正式候选人之前，把县、乡两级政权机关对村民委员会成员候选人的基本要求，以公告形式向村民公布，让全体村民了解和掌握，并引导村民以公心、按要求提名候选人。”该书的编写者虽然赞同规定村委会成员候选人基本要求，似乎并不反对规定村委会成员候选人资格条件，但又建议在村委会的选举中一般不进行资格审查。因为“在选举实践中，对候选人进行资格审查有两个难点：一是标准不易掌握。比如有的村规定，有违法或违背国家政策行为的人不能列为正式候选人。其出发点是为了防止那些违反计划生育政策、拒缴三提五统或农业税的村民当选。但在实际操作中，容易泛化。比如家里有辍学儿童的，违反了《义务教育法》；超占宅基地的，违反了《土地法》；不交承包费的，违反了《合同法》；打过架的，违反了《社会治安管理条例》等等，多数村民都或多或少有过不恰当的行为。标准不明确则易引发选举纠纷。二是结果难以控制。正式候选人确定后，选民在正式选举时还有一次选择的机会，就是可以另选他人。被资格审查掉的村民还有可能被选民写上选票，假如获得了足够当选的选票，该怎么办？承认了选举结果，则先前的资格审查就没有任何意义，不承认选举结果，与村民委员会组织法的规定相违背。”⁽³⁾余维良是《中华人民共和国村民委员会选举规程》的主要编写者之一，在其撰写的论文《31个省级村委会选举地方法规之比较》中，坚持并进一步阐发了《选举规程》⁽⁴⁾中的观点。一方面主张村委会成员的候选人应该有条件要求，理由为：“村委会是自治组织的组织者、领导者，其成员应具备一定的素质和相应的条件，换句话说要比村民群众有特长和有活力，才能领导和组织村民依法实行自治。”另一方面又不主张对村委会成员的候选人进行资格审查，理由为：“候选人是村民预选产生的，也是多数村民意志的体现。如果资格审查凌驾于村民意志之上会影响村民参选的积极性。而且，也是对国家法律的亵渎。”“往往被资格审查下去的人，极有可能在正式选举时，通过另选栏当选，选委会不但要承认这一选举结果，还要公布这一选举结果。从这一理念推论，资格审查是没有必要的”。⁽⁵⁾

马俊军积极赞同对村委会成员候选人规定资格条件和对村委会成员候选人进行资格审查。他认为，“所谓选举，就是从一定的人群中按一定的标准（此标准是否以特定的形式表现出来暂且不论）选出若干个优秀分子接受选民的委托，行使选民所赋予的公共权力管理一定公共事务的过程和程序。选举的过程必然是从普通中选优秀，优中选优。候选人的素质要比普通选民高，这是合情合理的，因此，在一定程度上选举权和被选举权是分离的。候选人行使的是公共权力而不是私人权力，所以他必须具备与行使这种公共权力相称的政治素质、品德修养、经验能力等，这就是候选人的资格要求。”“正像宪法规定公民有出版自由，并不等于每个人都能去搞出版，实现这一权利有赖于法律对出版作出的一些限制性规定。公民有服兵役的义务，也不等于每个公民都能去当兵，而要对服兵役者规定体检和政审条件，不合这些条件还不能去当兵。所以，对被选举权加以条件限制是不违反选举权和被选举权的平等原则的。因为这些条件对每个人是平等的，公民都可以通过努力使自己达到这些条件。”⁽⁶⁾

在民政部基层政权和社区建设司于2002年11月21日至25日召开的“全国村委会选举情况分析会”上，多数代表赞成对候选人作出比选民资格更高的要求和规定候选人的具体条件，认为这是职位要求的客观需要，便于选民提名，有利于防止和克服各种消极因素干扰选举工作，有利于保证当选者的素质，有利于实现村民选举权利的广泛性与村委会成员先进性的辩证统一。⁽⁷⁾民政部办公厅印发的这次会议的纪要指出：会议对村委会换届选举工作中的候选人资格问题进行了认真讨论并达成了共识，要“明确候选人条件，规范村委会候选人资格审查。在坚持村民的直接提名权的前提下，地方法规可以制定一些符合大多数群众意愿的条件，引导村民正确认识和行使民主权利，把那些素质好、威信高、能力强、遵纪守法、廉洁奉公、热心为村民办事的人提名为候选人。同时，村民选举委员会可以根据法律、法规，通过村民会议或村民代表会议依法明确一些限制性的条件，或公布候选人违法乱纪行为的真实情况，引导选民不提名严重违法乱纪行为的人为候选人。”⁽⁸⁾

三

围绕着村委会成员候选人资格条件问题而产生的争论，焦点之一是对村委会成员候选人规定高于村委会选举一般选民的资格条件，特别是从消极的否定的方面规定限制性资格条件，是否违反宪法。

我国宪法第34条规定：“中华人民共和国年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”按照这一规定，在我国，选举权和被选举权具有普遍性，除具有中华人民共和国国籍、年满18周岁、未被剥夺政治权利之外，任何公民无须具备其他的资格条件，都能够和应当享有选举权和被选举权；选举权和被选举权具有统一性，凡享有选举权的公民也享有被选举权，凡具有选民资格的公民也就具有被提名为候选人的资格，成为候选人不必一定要具有高于选民资格的资格条件。

但在我国，对候选人规定高于一般选举人的资格条件，并非如有人所说的那样是“个别情况”⁽⁹⁾，而是一个相当普遍的现象。除了宪法规定有选举权和被选举权的年满45岁的中华人民共和国公民可以被选为中华人民共和国主席、副主席，香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法规定香港特别行政区和澳门特别行政区行政长官由年满40周岁，在香港或澳门通常居住连续20年并在外国无永久居留权的香港特别行政区永久性居民或澳门特别行政区永久性居民中的中国公民担任之外，规定候选人资格条件高于一般选举人资格条件的还有不少。

例如，我国法官法和检察官法规定：最高人民法院院长和最高人民检察院检察长由全国人大选举产生，地方各级人民法院院长和人民检察院检察长由地方各级人大选举产生。人民法院的院长应当从法官或者其他具备法官条件的人员中择优提出人选，人民检察院的检察长应当从检察官或者其他具备检察官条件的人员中择优提出人选。担任法官或检察官必须具备下列条件：①具有中华人民共和国国籍；②年满二十三岁；③拥护中华人民共和国宪法；④有良好的政治、业务素质和良好的品行；⑤身体健康；⑥高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识，从事法律工作满两年，其中担任高级人民法院、最高人民法院法官或检察官，应当从事法律工作满三年；获得法律专业硕士学位、博士学位或者非法律专业硕士学位、博士学位具有法律专业知识，从事法律工作满一年，其中担任高级人民法院、最高人民法院法官或检察官，应当从事法律工作满两年。初任法官和检察官的人选只能在通过国家统一司法考试取得资格的人员中产生。下列人员不得担任法官或检察官：①曾因犯罪受过刑事处罚的；②曾被开除公职的。根据上述规定，在我国各级人大选举提名本级人民法院院长和人民检察院检察长候选人时，其人选必须具备相应的资格条件，而这些资格条件并不是所有参加选举的人大代表都具备的。

上述规定虽然从表面上看来好像违背了宪法第34条，但实质上与宪法第34条的规定并不冲突。因为宪法第34条所说的选举权和被选举权不是指的一般意义上的、包括各种各样所有类别选举的选举权和被选举权，而是指特定意义上的选举权和被选举权：“‘选举权’是指公民有权按照自己的意愿，依照法律规定的程序选举县乡两级人民代表大会代表的权利”；“‘被选举权’是指公民依法享有被选举为县乡两级人民代表大会代表的权利”。⁽¹⁰⁾在此意义上，宪法所规定的选举权和被选举权不分离、相统一的原则，其适用范围也是特定的：适用于县乡人大代表的直接选举。所以，那些不属于县乡人大代表直接选举的选举，不在宪法第34条规范的范围之内；对那些不属于县乡人大代表直接选举的候选人规定高于选举人的资格条件，不存在与宪法第34条的规定相互冲突的问题。

村委会选举不属于县乡人大代表直接选举，因此对村委会成员候选人规定高于村委会选举一般选民的资格条件也不存在违宪的问题。尽管对村委会成员候选人规定高于村委会选举一般选民的资格条件，特别是从消极的否定的方面规定村委会成员候选人的限制性资格条件，也就意味着规定在村委会的选举中，具有选举权的村民不一定具有被提名为候选人的资格，选民资格与候选人资格相互分离，这与村委会组织法第12条关于“年满18周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外”的规定似乎是相抵触的，然而即便违反了村委会组织法第12条也不等于就违反了宪法第34条，因为违反了法律的规定与违反了宪法的规定是有区别的，不应在违反法律规定与违反宪法规定之间直接画等号。虽然法律规定在很多情况甚至一般情况下是宪法规定的具体化，但法律规定与宪法规定之间并不一定也不可能一直存在着一一对应的关系。即便村委会组织法第12条直接源自宪法第34条，甚至是宪法第34条的翻版，但村委会组织法第12条与宪法第34条毕竟规定的是不同种类的选举，前者规定的是村委会选举，后者规定的是县乡两级人大代表的选举。村委会组织法第12条所说的“选举权，是指本村村民有直接参加选举村民委员会成员的权利；被选举权，是指本村村民在选举活动中，有可以被提名为村民委员会成员候选人的权利”。⁽¹¹⁾这与宪法第34条所说的选举权和被选举权显然是有区别的。(www.daowen.com)

四

在对村委会成员候选人资格条件问题的讨论中，有一种颇为流行的观点认为，对村委会成员候选人规定高于村委会选举一般选民的资格条件，特别是从消极的否定的方面规定村委会成员候选人的限制性资格条件，会对村民选举权的自由行使构成限制，会对村民选举投票指向的范围构成限制，会有可能造成违背大多数村民意愿的结果，而这是违反民主和村民自治的原则的。民主是人民当家作主，在农村则是村民当家作主。而村民当家作主的主要标志是村民普遍享有选举权和被选举权。村民自治是由村民自己决定村内的公共事务，其首要的一项内容即是由村民自己决定村委会成员的人选。按照民主和村民自治的原则，应当是村民愿意选谁就选谁，只要大多数村民都投赞成票的人不是依照法律被剥夺政治权利的人，那么该人当选为村委会成员便是理所当然的。

我们认为，民主是有规则的，并不是人们想怎么样就怎么样；民主选举也是有规则的，也不是人们想怎么选就怎么选。无规则的“民主”有可能造成“多数人的暴政”或“自治共同体”的解体；无规则的“民主选举”在极端的情况下有可能选出一个大家都认可的“君主”，走向民主的反面。所以民主必须与法治紧密结合，融为一体，这是民主自身的内在要求，也是民主可持续发展的基本保证。村民自治亦是如此，它是在法律、法规限制下的自治，不能脱离法治的轨道。在法规中对村委会成员候选人规定高于村委会选举一般选民的资格条件，虽然会对村民选举权的自由行使构成限制，会对村民选举投票指向的范围构成限制，但却符合村民根本的长远的利益，不仅不与民主和村民自治的原则相矛盾，而且是使农村基层民主和村民自治健康发展的必然选择。法律对公司这样的团体内部的选举都可以进行规范，对公司的董事和监事候选人都可以规定限制性的资格条件，对村委会这样的法定农村基层群众性自治组织的选举就更可以这样做了。

可能有人会提出这样的问题：法律、法规对县、乡人大代表候选人都没有规定资格条件，为什么要对村委会成员候选人规定资格条件呢？我们的回答是：县、乡人大与村委会不同，对县、乡人大代表候选人和村委会成员候选人的要求也应不同。县、乡人大代表众多，即便个别不适宜执行代表职务的人当选后停止执行代表职务，也不会影响县、乡人大的正常召开和运作。而村委会成员就是那么几个，如果有一两个不适宜执行村委会成员职务的人被选为村委会成员，他们停止执行主任或委员职务则有可能造成村委会的瘫痪。

1983年全国人大常委会关于县级以下人大代表直接选举的若干规定明确表示，在县级以下人大代表的直接选举中，被判处有期徒刑、拘役、管制而没有附加剥夺政治权利的人员；被羁押，正在受侦查、起诉、审判，人民检察院或者人民法院没有决定停止行使选举权利的人员；正在取保候审或者被监视居住的人员；正在被劳动教养的人员；正在受拘留处罚的人员，都准予行使选举权利。由于这里所说的“选举权利”是广义的，包括选举权和被选举权，因此依照该规定，上述人员都享有被选举权，都有可能被选举为县乡人大代表。1987年广西壮族自治区鹿寨县黄冕区旧街乡桐木村选区选举正在服刑的一个罪犯为黄冕乡人大代表，该乡准备于10月底召开新一届第一次人代会。为此，鹿寨县人大常委会请示广西壮族自治区人大常委会可否让该罪犯出监参加乡人代会。自治区人大常委会的意见是：“（1）该罪犯未被剥夺政治权利，选举也符合法律程序，应承认其代表资格有效；（2）鉴于该罪犯正在服刑，按照《刑法》第41条（新刑法第46条）的规定，且为避免不良政治影响，该罪犯在服刑期间不应出席乡人民代表大会会议；（3）由县公安机关向该罪犯本人及选区选民讲清有关法律规定，做好思想工作。”⁽¹²⁾广西壮族自治区人大常委会向全国人大常委会法制工作委员会请示，询问对这一意见的看法，后者表示同意。1992年通过并颁布施行的全国人大和地方各级人大代表法第40条规定：“代表有下列情形之一的，暂时停止执行代表职务：一是因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的；二是被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利，正在服刑的。”

如果说在县、乡人大代表的选举中，对代表候选人不规定高于一般选民的资格条件，即便选出个别正在服刑的罪犯为人大代表也无伤大雅、无碍大局的话（因为完全可以根据上述法律的规定，使其暂时停止执行代表职务），那么在村委会选举中，对村委会成员候选人不规定高于一般选民的资格条件，选出一个正在服刑的罪犯担任村委会主任或副主任或委员，则会产生许多麻烦。假定选出一个正在服拘役或有期徒刑的罪犯担任村委会主任，是让村委会主任这一职务一直无人执行好呢？还是让这个在劳改场所服刑的罪犯遥控指挥、执行村委会主任的职务好呢？假定选出一个正在服管制刑的罪犯担任村委会主任，应当被村民管制的对象成了村民的领导人，这又如何是好呢？一旦出现这样的情况，恐怕怎么也不好办。也许正是考虑到了这一点，许多省、自治区、直辖市于是作出了前述“村委会成员在任期内被依法追究刑事责任或者劳动教养的，其职务自行解除或终止”之类的规定。但此类规定属“亡羊补牢，犹未为晚”式的事后改正，终不如未雨绸缪、提前预防来得妥帖。如欲完全避免上述情况的发生，可能最好的办法就是对村委会成员候选人规定某种限制性的资格条件，例如规定：不得提名被依法追究刑事责任或者劳动教养的村民为村委会成员的候选人。

五

让我们回过头来再看看大多数现行省级法规关于村委会成员候选人资格条件的规定情况。应当看到，大多数现行省级法规关于村委会成员候选人资格条件的规定虽然不尽相同，但都为村民提名村委会成员候选人提供了一定的向导。对于引导村民正确认识和行使民主权利，把那些素质好、威信高、能力强、遵纪守法、廉洁奉公、热心为村民办事的人提名为候选人，不提名严重违法乱纪行为的人为候选人，真正把群众拥护的思想好、作风正、有文化、有本领、真心实意为群众办事的人，选进村委会领导班子，不能说是没有意义的。

然而，同时也应当看到，现行省级法规关于村委会成员候选人资格条件的规定虽然在政治上很有意义，但在法律上意义却有一定的局限。现行省级村委会选举法规都没有关于大多数选民投票选举不具备法规规定条件的人为村委会成员，选举无效的规定。即便是从消极的否定的方面规定了村委会成员限制性资格条件的黑龙江省村委会选举办法，也没有关于大多数选民选举违反计划生育政策法规未过3年的人为村委会成员，选举无效的规定。由于没有相应的法律后果条款，所有这些规定实际上都只有一定的政策引导性，缺乏法律强制性。尽管这些规定对于引导选民提名村委会成员候选人以及投票选举村委会成员有一定的意义，但对选民的提名和投票并无严格的法律上的约束力。一旦有不具备法规规定资格条件的人或违背法规禁止性规定的人被大多数选民选为村委会成员的情况发生，要么选举的合法性会成为一个难以确定的问题，要么省级村委会选举法规的权威性会受到很大的损害。

例如，2001年山西芮城县汉渡村的一个村民曾致函北京，询问“该村原党支部委员，在选举中因超计划生育受到党内处分的人，能不能当选为村委会主任？”民政部基层政权和社区建设司农村处在《乡镇论坛》的“村治咨询”栏目公开作答：“1999年9月26日山西省第九届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过的《山西省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第十二条规定：‘村民选举委员会可以根据村民委员会成员应当具备遵纪守法、廉洁奉公、办事公道、热心为村民服务、能带领村民致富的条件，并按照村民的意愿，结合本村有选举权和被选举权村民的具体情况以及村民委员会的工作需要，拟订村民委员会成员候选人的资格条件，提请村民会议讨论通过，并向全体村民公布。’尽管山西省的地方法规中对超生并受到处罚的人是否能当选为村委会成员没有明确具体的规定，但由于计划生育是基本国策，农村的计划生育工作又是全部计划生育工作的重中之重，因此，据我们所知，山西农村的许多村民选举委员会在拟订村委会成员候选人资格条件时，都把是否超计划生育作为资格条件的重要内容。时限一般是选举前的三至五年。”“有的人也许会问，如果选民硬是把严重超计划生育的人，选上来当村委会主任、副主任或委员，怎么办？这里介绍两种处理办法，一种是，如果虽经反复教育，且选举程序正常，选民还硬是要选超计划生育的人当村委会成员，那就认可当选结果，这种办法虽满足了民意，但对计划生育政策的执行会带来不好的影响。另一种是，像黑龙江省地方法规规定，凡超计划生育的当选为村委会干部的当选无效。也就是说，如果村民们知道某人超计划生育后，还是硬要选他（她）为村委会干部，你选吧，选上了也没有用，因为地方法规规定这种人选上了也是无效的。这种办法的好处是，既没有剥夺村民的选举权和被选举权，又能够引导村民正确行使民主权利，同时还能确保在村民自治工作中贯彻执行计划生育政策。我们比较同意后一种做法。需要注意的是后一种做法需要在地方法规中作出明确规定。”⁽¹³⁾在给出的答案中，农村处承认，仅从积极的肯定的方面规定村委会成员候选人资格条件，是无法阻止不合乎条件的人被提名为候选人的，如果选民硬要选他（她）的话，对其当选的结果也无法不认可。农村处认为，如果在地方法规中明确有不具备法规规定资格条件的人或违背法规禁止性规定的人当选无效的规定，那么事情就要好办得多。农村处这一意见总的精神无疑是正确的，但农村处在谈到黑龙江省地方法规规定时的具体表述或判断却有误，因为黑龙江省村委会选举办法虽有违反计划生育政策法规的，3年内不得被提名为村民委员会成员候选人和村民委员会成员违反计划生育政策法规的，其职务自行终止的规定，但并没有违反计划生育政策法规的当选无效的规定。“职务自行终止”与“当选无效”并不是一回事情。“当选无效”是指法律不承认当选结果，选举结果自始无效；“职务自行终止”则是指法律承认选举结果，只不过是当选人在获得职务的同时又丧失了职务，选举结果在法律上有效的同时在事实上丧失效力。上述情况表明，现行省级法规关于村委会成员候选人资格条件的规定由于弹性太大、刚性不足，而无法给实际生活中问题的解决提供一个确定的规范。

总之，现行省级法规大多只是从积极的肯定的方面规定了村委会成员的资格条件，指标不具体，缺乏硬约束，无法或不太好进行资格审查，有必要作大的修改。应着重从消极的否定的方面规定村委会成员候选人的限制性资格条件。应借鉴公司法的办法，规定：村委会主任、副主任、委员由村民直接选举产生。有某种情形之一的，例如被依法追究刑事责任或者劳动教养，执行期满未愈三年的；因犯罪被剥夺政治权利，执行期满未逾五年的；因违反计划生育政策法规受处罚未愈三年的，不得担任村委会主任、副主任、委员。违反前款规定选举村委会主任、副主任、委员的，该选举无效。只有这样，才能使村委会成员候选人资格条件的规定易于操作、落到实处。

作者简介：唐鸣，华中师范大学，中国农村问题研究中心。

【注释】

(1)村委会组织法第23条规定：“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务。”

(2)王禹：《村民选举法律问题研究》，北京大学出版社，2002年版，第102～103页。

(3)民政部基层政权和社区建设司：《中华人民共和国村民委员会选举规程》，中国社会出版社，2001年版，第54，72页。

(4)实际上在《选举规程》之前，在撰写《村民委员会选举教程》时，余维良就阐述了他所认为的应当规定村委会成员候选人资格的几条理由：第一，职位的客观要求。村委会成员是本村村民自治的组织者和领导者，这一职位客观地要求他们必须具备一定的政治、思想、文化素质，懂经济、会管理，有一定的能力，在村民群众中有一定的威信，否则他们就组织不起来群众，更谈不上领导群众了。第二，便于选民提名。规定村委会成员候选人的资格，目的是便于广大选民对照资格，好中择优，百里挑一，提名、推荐的候选人比较集中。否则，无条件、无目标地提名、推荐的候选人势必过多、过于分散，给确定正式候选人的工作带来许多困难，既费时，也费力。第三，规定资格可以避免和减少来自宗族、宗派等各种势力的不正当干扰，真正选出村民满意的人。（民政部基层政权建设司编：《村民委员会选举教程》，教育科学出版社，1998年版，第32页。）

(5)余维良：《31个省级村委会选举地方性法规之比较》，载《全国村委会选举情况分析会论文集》，2002年版。

(6)马俊军：《村民委员会候选人资格问题的法律探讨》，载《法律科学》，2002。

(7)刘志鹏：《村委会选举中的重点、难点问题——“全国村委会选举情况分析会”讨论综述》，载《社会主义研究》，2003（1）。

(8)民办函［2003］10号。

(9)王禹：《村民选举法律问题研究》，北京大学出版社，2002年版，第102～103页。

(10)全国人大常委会办公厅研究室政治组：《中国宪法精释》，中国民主法制出版社，1996年版，第152～153页。

(11)全国人大常委会法制工作委员会国家法行政法室，国务院法制办公室政法劳动社会保障法制司，民政部基层政权和社区建设司：《村民委员会组织法学习读本》，中国民主法制出版社，1998年版，第31页。

(12)乔晓阳，张春生：《选举法和地方组织法释义与解答》（二次修订版），法律出版社，1997年版，第359页。

(13)民政部基层政权和社区建设司农村处：《关于村委会主任当选资格及工作方式》，载《乡镇论坛》，2001（5）。