第二节　经济社会发展计划的实施

一、五年计划的实施与福利性的社会政策

沙特阿拉伯的财政部成立于1932年。然而，沙特阿拉伯财政制度长期处于十分落后的状态，实物交易构成基本的贸易形式，货币体系混乱，沙特政府发行的里亚尔与各种外国货币充斥于流通领域。二战结束以后，石油产量的提高和石油收入的急剧增长，促使沙特政府建立相应的财政金融体系。1951年，沙特政府与美国签署协议，启动财政金融改革的进程，逐渐形成预算程序和关税体系。1952年，沙特政府成立货币署，作为国家的中央银行。货币署的总部位于吉达，在麦加、麦地那和达曼设有分支机构，相继聘用美国人和巴基斯坦人主持，负责稳定货币汇率和支持财政预算以及规范商业银行和保障国家资金储备。货币署实施货币改革，发行新式铸币里亚尔，含金0.2克，与原有银币的比价为1∶40，与美元的比价为3.75∶1。1961年，货币署正式发行纸币。^[53]1957年，沙特阿拉伯加入国际货币基金组织。60年代中叶，沙特阿拉伯成立吉达国家商业银行、利雅得银行和农业信贷银行，金融体系逐渐完善。

石油工业占主导地位的国家资本主义经济增强了国家对经济的宏观调控。国王费萨尔时期制定了国家经济发展战略，即以石油工业带动整个国民经济的发展，逐步实现国民经济多样化，促进沙特阿拉伯社会经济的持续增长。政府承担有关民生的最基本的工业发展，并且大力支持私营企业参与工业或其他与经济多样化有关的投资。^[54]自60年代起，沙特政府的财政支出结构逐渐发生变化，用于经济和社会发展的财政支出比例呈上升趋势。政府还进行税制改革，发行本国货币沙特里亚尔。费萨尔还建立中央计划厅，逐步完善中央计划机构的建制和工作体系。1961年，沙特政府成立最高计划委员会，负责起草经济发展计划和监督经济项目的执行情况。1965年，最高计划委员会改称中央计划委员会。

20世纪60年代，沙特政府开始在运输、卫生、教育、农业、贝都因人定居化以及水力灌溉方面制定相应的财政预算。在联合国专家的帮助下，沙特政府开始制定和实施五年发展计划。第一个五年计划（1970—1974年）的预算投资为92亿美元，用于基础设施诸如铁路、公路、机场、港口、电力和通讯设施的建设以及公共福利事业的支出。1970年开始的第一个五年计划奠定了沙特现代工业的基础，国家新建了260多家工厂，采矿业年平均增长率为23.1%，制造业年平均增长率为14%，建筑业年平均增长率为10.4%。^[55]第二个五年计划（1975—1979年）的预算投资为1490亿美元，用于发展建筑业、电力、钢铁和制造业，建立西部工业中心延布和东部工业中心朱拜勒，扩大耕地面积，增加农作物产量，加速城市化进程，改善社会福利，实行免费医疗、教育和补贴住房。第三个五年计划（1980—1984年）的预算投资为2500亿美元，后改为1800亿美元，其中用于教育、卫生和住房补贴的财政支出占预算总额的15%。第四个五年计划（1985—1989年）的预算投资为1400亿美元，强调调整经济结构，减少对于石油生产的过度依赖，发展制造业，提高经济自给的程度，鼓励私人投资国有项目的建设。第五个五年计划（1990—1994年）的预算投资为1000亿美元，明显增加公共福利的支出，着重扩大社会服务，同时进一步调整经济结构，支持非石油经济的发展，扩大私人投资的领域和私人经济的成分，缩小各地区之间的差距；根据该计划，石油和天然气的产值在国内生产总值中所占的比例将下降至20%，非石油领域工业企业的产值在国内生产总值中所占比例将上升为43%。

在沙特阿拉伯的政府财政预算中，用于国防和安全领域的支出始终占据重要的地位。1967年以前，国防和安全领域的财政支出占预算总额的三分之一。1967年以后，国防和安全领域的财政支出增至预算总额的五分之二。沙特政府的军费开支在财政预算中所占的比例远远高于包括美国在内的所有北约国家，而仅次于与以色列处于战争状态的中东诸国。另一方面，自60年代末开始，沙特王室将大量资金存入美国和欧洲银行。据统计，沙特王室成员存入美国和欧洲银行的资金，1969年为8亿美元，1973年为48亿美元，1976年达到496亿美元。^[56]

国王沙特（1953—1964年在位）在1953年即位时声称:“先父在位时致力于疆域的拓展，本人即位以后将致力于改善民众的福利、教育和医疗条件。”国王沙特当政期间，财政支出开始呈福利化的倾向，基础设施和社会保障的资金投入逐渐增加。1955年，沙特政府投资兴建自利雅得经麦地那至吉达的铁路。1956年，沙特政府投资改建希贾兹铁路。1955年，建成自吉达经麦加、塔伊夫、利雅得、哈萨至达曼的公路，公路总里程由300公里增至数千公里，医院、学校和港口的建设速度亦明显加快。^[57]

70年代的石油经济繁荣为沙特家族的政治统治提供了必要的物质保障。巨额额度石油收入成为当代沙特阿拉伯官僚机构和国家机构发展的基础。国家行政体系的主要职能是负责在整个沙特社会中分发石油“租金”，沙特阿拉伯的社会经济呈现出典型的食利国特色。沙特政府依靠石油经济的繁荣实行福利性的社会政策。沙特国家以发展现代基础设施和补助金的形式，将巨额的石油收入分发给民众。广泛的福利性社会措施包括提供免费教育和设备特别先进的免费医疗、补贴公共设施（包括水、电和煤气）以及汽油、补贴主要的食物如面包、稻米和糖、为国家的大部分繁重体力劳动输入外籍劳工，以及免收公民个人所得税。^[58]发展免费医疗和免费教育，发放住房补贴和生活必需品的价格补贴。沙特家族的福利政策旨在减少沙特民众的不满，维护社会稳定和沙特家族的统治，是沙特家族争取民众支持和缓解社会矛盾的重要手段。进入80年代之后，国际市场的石油价格急剧下跌，沙特政府随之大幅度削减石油产量。1981—1986年，沙特阿拉伯的石油日产量由980万桶下降至500万桶，^[59]石油收入也由1080亿美元下降为180亿美元。^[60]石油产量的下降和石油出口的减少导致沙特阿拉伯经济萧条，无力维持高额的财政预算，政府投资急剧压缩，政府建设项目暂停或取消，国民经济萎缩，失业率居高不下，福利性财政支出也明显减少，普通民众的生活日益艰难。沙特家族垄断国家的权力和财富，王族成员在经商和经营企业方面享有国家的各种优惠，他们在控制和支配国家资本主义经济的同时，建立起庞大的家族资本和垄断资本。沙特社会贫富分化不断加剧，不满情绪在诸多社会群体中蔓延，政治形势日趋严峻。90年代开始的第五个五年计划，其预算投资明显增加公共福利的支出，着重扩大社会服务，缩小各地区之间的差距。福利性财政支出的增长和福利化的财政政策，成为沙特家族争取民众支持和稳定社会的重要手段。

二、贝都因人的定居化举措(www.daowen.com)

沙特阿拉伯现代化进程的突出现象，是传统游牧经济的衰落和游牧民的定居化趋势。20世纪初，纳季德地区的总人口为210万，其中贝都因人占62%，定居者占38%^[61]。沙特政府最早采取的定居化政策是开展伊赫万运动和建立军事农业村庄“希吉拉”，军事扩张和掠夺战利品构成促使贝都因人告别游牧生活的基本手段。伊赫万运动和不断发展的希吉拉在20年代末使约20万游牧民转入定居，至1930年，希吉拉的数量超过200处，定居在希吉拉中的贝都因人约15万。^[62]1925年，沙特王室颁布法令，废除部落对于其活动区域内之生活资源即牧场和水源的传统独占权，旨在建立国家对于部落社会的直接控制。^[63]1932年，包括纳季德和希贾兹在内的沙特王国总人口为520万，其中游牧人口占58%，定居人口占42%。^[64]

沙特王国建立后，国家机构的完善和政府职能的强化迫使游牧群体逐渐放弃对于定居人口的劫掠，伊斯兰教法的广泛推行亦成为国家秩序否定部落传统的重要手段。阿卜杜勒·阿齐兹用瓦哈卜戒律作为沙特国民的行为规范并设立公共道德委员会监督伊斯兰教法的执行，对违犯禁令、劫掠商旅的部落实施集体灭绝政策。通过宗教传播和暴力镇压等手段，初步建立起正常的社会秩序，减少了游牧部落对定居人口的劫掠现象。阿卜杜勒·阿齐兹不顾保守势力的强烈反对，大批引进无线电通讯和广播设施。沙特阿拉伯交通和通讯网的形成，冲击了游牧社会的封闭状态，加强了沙特社会的地域联系。

现代石油工业经济和农业经济市场化的发展导致沙特阿拉伯传统游牧经济的衰落，游牧人口的定居化趋势成为沙特阿拉伯现代化进程中的突出现象。石油工业的兴起对沙特社会的游牧人口产生了极大的影响。自20世纪30年代起，石油公司首先雇用贝都因人充当向导和汽车司机，继而雇用贝都因人充当非熟练工人。驾驶汽车是贝都因人向往的职业，汽车运输的出现开始排斥作为阿拉伯半岛传统交通工具的“沙漠之舟”，骆驼的经济价值急剧下降。^[65]不仅如此，石油公司在油田附近钻探水井，吸引贝都因人聚集于水井的周围，直至促使贝都因人放弃游牧生活而转入定居，房屋、清真寺、学校和商店随之出现于贝都因人在油田附近的营地。

直到二战结束之前，牧养骆驼是贝都因人的基本经济活动，沙漠深处则是牧养骆驼的主要空间，至于羊群的牧养则意味着力量的软弱和地位的低下。二战结束以后，石油财富的膨胀和国内市场对于农牧产品需求的急剧扩大，打破了贝都因人封闭的经济活动和生活方式，促使贝都因人卷入商品经济的潮流。自50年代起，羊的市场需求不断扩大，许多贝都因人放弃牧养骆驼而饲养羊群，转入半游牧的畜牧业，牧养羊群的贝都因人走向定居世界的边缘地带。50年代末60年代初，严重的干旱导致牧场萎缩，牲畜数量锐减，游牧经济遭受重创，贝都因人的绝对数量和相对数量均明显下降。60年代中叶，纯粹牧养骆驼的贝都因人只有20万～30万。^[66]60年代末，牧养羊群取代牧养骆驼，成为贝都因人财富和力量的象征。羊群牧养规模的扩大导致游牧部落的裂变。牧养骆驼的贝都因人依然在沙漠深处追逐水草，牧养羊群的贝都因人则走向定居世界的边缘地带，进而形成新的社会组合。从牧养骆驼向牧养羊群的过渡，改变了游牧群体的分布范围，加速了贝都因人的定居化进程，部落内部的血缘关系随之削弱。

自60年代起，沙特政府采取新的定居化政策。1968年，沙特政府颁布土地改革法令，政府将小块土地分给贝都因人家庭作为耕地，贝都因人耕种土地三年之后即可获得该土地的所有权，并可进入流通领域。1968年法律可谓前述之1925年法律的延续，旨在否定部落土地所有权和扩大私人土地所有权，加速土地的私有化和市场化进程，推动贝都因人的定居化进程，进而削弱传统部落组织的社会影响。政府还向贝都因人提供补助金和工作，以获得贝都因人对沙特政府的忠诚。^[67]在哈伊勒地区，政府向舍迈尔部落成员分配的小块地产约为20英亩，由银行向农民提供贷款，用于购置必要的农业生产资料。^[68]与此同时，沙特政府在瓦迪希尔罕、哈拉德和加卜林等地实施大农业项目，采用新的农业技术和农业机械，吸引贝都因人弃牧从耕。1965年，沙特阿拉伯的定居人口数量已经超过游牧人口，游牧人口约占总人口的30%。其中，在最重要的游牧地区纳季德，贝都因人约占人口总数的50%，而在定居生活相对发达的希贾兹，贝都因人仅占人口总数的20%。^[69]

70年代，由于沙特阿拉伯物价的提高以及骆驼和其他家畜商业价值的降低，许多贝都因人放弃了传统的游牧业。越来越多的贝都因人走出沙漠深处，移入定居世界的边缘，徘徊于游牧与定居之间，处于半游牧状态。在城市和绿洲的周围，贝都因人的住所日渐增多。石油经济的繁荣和城市化的发展加速了游牧群体的定居化进程。许多贝都因人告别游牧生活，接受定居的生活方式，在城市找到了新的生存空间。现代产业的兴起，特别是石油开采规模的扩大，吸引着大批的贝都因人。许多贝都因男子到城市中去工作，他们主要充当军人、警察、政府雇员和卡车司机。^[70]城市中相对良好的物质环境和丰厚的收入，吸引贝都因人离开沙漠和放弃游牧活动，转而定居城市，游牧群体的定居化进程进一步加快，进而与传统的社会组织分道扬镳。80年代中期，贝都因人仅占全部人口的5%，定居者和半定居者占全部人口的95%，超过50%的人口居住在沙特阿拉伯的主要城市。^[71]

沙特政府长期以来向诸多游牧部落发放补助金，换取贝都因人的支持。随着石油收入的增长，沙特政府发放补助金的范围逐渐扩大。50年代，沙特政府发放补助金的对象仅仅局限于部落贵族。60年代初，超过50万贝都因人成为补助金的发放对象。60年代后期至70年代，补助金的发放范围进一步扩大。^[72]补助金的发放强化了政府对于贝都因人的控制，导致游牧部落对于政府的进一步依赖。如同麦地那哈里发时代年金的发放构成贝都因人从游牧走向定居的中间环节一样，沙特政府发放的补助金削弱了贝都因人对于传统游牧经济的依赖，进而加速了贝都因人定居化的过程。贝都因人不断离开沙漠牧场，移入城市，享受现代的生活方式，部落成员之间的血缘联系随之淡化。在某种意义上可以说，石油经济的发展，通过补助金发放的形式，深刻改变着贝都因人的生活方式。随着经济活动的变化和游牧部落的裂变以及国家机构的完善和政府职能的强化，游牧人口逐渐从依附于传统的部落组织转向直接隶属于沙特政府，传统的部落社会秩序趋于瓦解，游牧人口的思想观念亦发生相应的变化。尽管如此，贝都因人的部落传统并未完全消失，其社会影响依然存在。社会成员的家族背景仍然是其社会地位的决定因素。贝都因人离开沙漠牧场移入城市以后，依然维持着家族的纽带，按照家族的形式聚居一处，依托传统的血缘关系寻求互助。公共活动无疑是属于男人的特权，女性就业者寥寥无几；然而，妇女在家族的内部事务方面具有举足轻重的地位。社会成员的家族义务，往往被视作高于公共义务抑或国家义务。血缘关系的排斥和否定，则是沙特阿拉伯现代化进程的重要内容和区别于其他中东国家的明显特征。