第二节　国家权力的强化

一、君主制度的建立

沙特阿拉伯是一个君主政体的国家，其君主制历经战后民族民主主义浪潮而继续维持，并且区别于世界上诸多不具有实权的议会君主制国家。沙特阿拉伯的君主制度及其相关的王位继承制度和王室协商制度构成了沙特阿拉伯君主政治的完整形态，体现了沙特阿拉伯教俗合一的宗教政治传统。沙特家族内部围绕最高统治权力的争夺和妥协也体现了沙特阿拉伯家族政治和宗教政治的基本原则。

沙特国家在历史上经历了埃米尔国和短暂的苏丹国时期，分别实行埃米尔制和苏丹制，其社会根源皆是部族传统的广泛存在和中央集权政治的缺乏。阿布杜勒·阿齐兹统治时期，沙特政权经历了从传统的埃米尔制向君主制的演变，君主制度的强化则是沙特阿拉伯克服血缘传统、部落结构和地域差异的政治手段。1926年8月31日，阿卜杜勒·阿齐兹发布《希贾兹王国约法》，规定“希贾兹是设有咨议机构的伊斯兰君主制国家。希贾兹王国的最高权力属于阿布杜勒·阿齐兹·伊本·沙特国王陛下”。^[55]这是沙特国家较早规定国家政体的法律文件。1932年9月18日，阿卜杜勒·阿齐兹国王颁布第2716号国王敕令:“希贾兹、纳季德王国及其归属地区改名为‘沙特阿拉伯王国’，我的称号为‘沙特阿拉伯王国国王’。”^[56]这一敕令标志着沙特阿拉伯君主制度的正式建立。君主制的建立是沙特国家克服地方离心倾向和中央集权政治发展的逻辑结果。沙特阿拉伯王国的建立和君主制度的确立意味着沙特国家统治区域和传统部族社会的初步整合。

沙特阿拉伯实行教俗合一的君主制度，国王身兼宗教的和世俗的领导职务。由于沙特阿拉伯诸多部族集团仍然存在，国王还是各部落酋长的领袖。沙特国王集宗教领袖、政治领袖和部落领袖职务于一身。国王是穆斯林共同体的宗教领袖，是瓦哈卜派伊斯兰教教长。沙特国王既是国家元首，又是全国武装力量的总司令和最高法官，在一般情况下还兼任大臣会议（内阁）的首相。国王的权力在理论上只受沙里亚的约束，他既行使王国最高的行政权，又行使王国最高的司法权，同时还拥有沙里亚以外的立法权。国王作为全国武装力量的总司令，任命所有上校以上的军事长官。国王作为最高法官，掌握着最高上诉法院的权力，具有赦免权。国王通常以首相的身份任命所有的内阁大臣和其他高级政府官员以及各省省长。国王还对大臣会议上做出的决议有最终裁决的权力，并以王室法令的形式公布这些决议使之具有法律效应。所有沙里亚以外的立法都以王室法令或各部法令的形式颁布，国王颁布的一切王室法令在沙特阿拉伯王国都具有法律效力，各部法令必须经过国王的审核和批准才能颁布。在对外关系上，沙特阿拉伯所有的驻外使节都由国王任命，所有的外交人员都由国王授权。^[57]同时，沙特阿拉伯王国国王还是国家重大的部落联盟的最高酋长。^[58]

沙特阿拉伯国王的实际权力因客观的社会政治环境和国王个人的权威和能力差异而有所不同。当国王的权威能够压制所有制约王权的因素时，君主的权力就高于一切，反之王权则会受到各种因素的制约。沙特阿拉伯建立之初，由于部族传统的延续和国家综合国力的相对弱小，国王阿布杜勒·阿齐兹的实际权力受到国内的部落势力和国外帝国主义国家的制约。国王阿布杜勒·阿齐兹利用自身的威望和能力，使中央政府逐步取得了对抗地方部落离心倾向的胜利，沙特阿拉伯的中央集权取得长足进步，沙特君主的权力也相应地不断发展。沙特阿拉伯军王虽然具有控制国家各个方面的巨大权力，但其政治制度并非“绝对君主制”^[59]或者“独裁主义制度”^[60]。君主的权力不但在理论上受到沙里亚的制约，而且在现实上受到家族因素和宗教因素的制约。

沙特阿拉伯并没有像大多数君主专制国家那样采用王位的长子继承制度，而是实行王储制度，即现任执政者在世时听取主要王族成员的意见后挑选他的继承人并立为王储，国王死后王储立即继位。沙特阿拉伯的王位继承人仅限于国王阿卜杜勒·阿齐兹的儿子和他的后裔。^[61]国王挑选王位继承人要经过欧莱玛和沙特王族的同意。选择王储的原则是高贵的品质、仲裁的能力、一定的成就和较强的领导能力^[62]，而非完全依照年龄大小的顺序。1933年，阿卜杜勒·阿齐兹挑选他的儿子沙特为王储，并召集协商会议和咨询会议通过这一决定。协商会议和咨询会议在亲王费萨尔的主持下举行联席会议，按照国王的意愿确立了“穆斯林哈里发和国王们奉行的关于确立符合法律条件的人为王储的制度”^[63]。国王阿卜杜勒·阿齐兹挑选沙特为他的王储成为一个宪法性的先例，即现任国王在世时，而且在执政的初期，就必须挑选他的王储。后来这一先例成为沙特阿拉伯的继承制原则。国王沙特1953年继位后立其弟费萨尔为王储；费萨尔1964年继位后，在1965年3月立其弟哈立德为王储；哈立德1975年继位后又立其弟法赫德为王储。迄今为止，沙特阿拉伯王位继承除第一次是父死子继以外，其余都是兄终弟及。

二、政府体系的构建

阿卜杜勒·阿齐兹建立沙特国家并陆续扩大疆域时，国家的主要地区希贾兹和纳季德之间存在着明显的地区差异。希贾兹是伊斯兰教的摇篮，长期处于奥斯曼帝国的统治之下，具有定居文明的历史传统。希贾兹地区的麦加和麦地那作为伊斯兰教的两座圣城，与世界各地穆斯林的朝觐活动相联系，与外部世界的交往十分密切。希贾兹的吉达还是红海沿岸最重要的港口城市。大量的朝觐收入为希贾兹地区提供了强大的经济基础，希贾兹地区的经济呈现出相对富庶的状态。希贾兹地区深受奥斯曼帝国正统信仰和官方意识形态的影响，尊奉沙斐仪派教法，强调不同教派的兼容并蓄，具有宽容的宗教倾向。与希贾兹地区不同的是，纳季德位于阿拉伯半岛的内陆地区，是阿拉伯半岛最闭塞的区域，与外部世界相对隔绝，社会组织和人口构成颇显单一。纳季德的大部分居民都是游牧的贝都因人，游牧经济占据主导地位，血缘部落传统根深蒂固，经济水平十分低下，物质生活十分贫乏。纳季德地区长期沿袭阿拉伯半岛传统的社会组织和政治结构，贝都因人从属于各自的部落，部落首领由部落成员推举产生，部落传统的延续构成中央集权的阻碍，父死子继的权力传承习俗尚不存在。^[64]纳季德地区还是瓦哈卜派的故乡和沙特国家的发源地，瓦哈卜派意识形态长期占据统治地位，排斥其他诸多教法学派，宗教生活具有极端的倾向。受历史、经济、文化等各方面的影响，在阿卜杜勒·阿齐兹统治时期，沙特国家主要地区的政府体制各不相同。“希贾兹与纳季德只是分享共同的王权，就法律和司法体系而言，是两个完全不同的独立国家。”^[65]为了维持对辽阔疆域的统治，阿卜杜勒·阿齐兹对各地区采取因地制宜的统治方法。“国王在沙漠地区通过部落谢赫统治着贝都因人，谢赫采用传统的方式由部落成员推举产生。国王在城镇和乡村通过地方长官统治着定居的臣民，地方长官由国王直接任命。”^[66](www.daowen.com)

早在1924年征服麦加以后，基于麦加重要的宗教政治地位和影响，阿卜杜勒·阿齐兹明确规定麦加享有自治的权力，保留麦加原有的地方政权机构，实行希贾兹与纳季德分治的政策。麦加地方委员会由选举产生，其成员共25名，包括麦加的欧莱玛、商人和贵族，分别代表着不同的利益集团。麦加协商会议由费萨尔亲王领导，其主要活动包括:审查麦加的司法体制、发布有关朝觐和瓦克夫方面的规章制度、监管宗教教育、颁布商业法律和建立一个司法委员会来根据伊斯兰法律和部落法规解决争端。^[67]同时，麦地那、吉达、塔伊夫和延布等地区也享有一定程度的自治权力。1925年吞并吉达以后，教育委员会取代了麦加地方委员会。教育委员会仍由费萨尔亲王领导，包括3名由国王阿卜杜勒·阿齐兹指定的成员和8名由希贾兹地区的主要利益集团通过非公开性选举产生的代表。国王阿卜杜勒·阿齐兹授权教育委员会帮助费萨尔亲王管理希贾兹地区。

1926年，阿卜杜勒·阿齐兹以王室敕令的形式颁布了《希贾兹王国约法》:“希贾兹王国应当被视作具有明确边界线的整体，不能以任何方式加以分割。希贾兹应当是设有咨议机构的君主国和伊斯兰国家，自主处理其内外事务……圣城麦加是希贾兹王国的首都……希贾兹王国的最高权力属于阿卜杜勒·阿齐兹·伊本·沙特国王陛下。”^[68]《希贾兹王国约法》是沙特国家的第一部基本法，它以法律形式确定了希贾兹地区与纳季德地区的分治政策。根据《希贾兹王国约法》，希贾兹国王阿卜杜勒·阿齐兹任命他的儿子费萨尔为希贾兹总督。同时，费萨尔亲王代表国王在麦加主持咨询会议，咨询会议的成员由选举产生改为国王任命。麦加咨询会议由国王指定的欧莱玛、权贵和商人代表所组成^[69]，其职责是向总督提出有关立法、预算、特许权和公共事务等方面的建议^[70]。实际上，希贾兹咨询会议只有“批准财政预算和代表公众意见的权力”^[71]，政府的实权掌握在国王的代表费萨尔手中。希贾兹咨询会议通过授予代表权的方式，将希贾兹主要的权力集团纳入沙特家族的控制之下。欧莱玛集团因其宗教权威和宗教政治权力，是希贾兹咨询会议最重要的组成部分。欧莱玛集团在咨询会议中的地位和权力，是希贾兹王国教俗合一政治体制的集中表现。希贾兹咨询会议是沙特政府内阁的最初形态。

与纳季德地区相比，希贾兹地区的政府体系相对成熟。1931年，希贾兹地区代表会议正式成立，其职责是掌管该地区的行政事务。代表会议由4名成员组成:希贾兹总督费萨尔任代表会议主席，其余3名分别为外交事务代表、协商会议副主席和财政事务代表。^[72]国王任命的希贾兹地区代表会议主席费萨尔亲王是希贾兹政府的最高领导，直接对国王负责。1932年起，希贾兹总督费萨尔亲王代表国王阿卜杜勒·阿齐兹，负责管理希贾兹地区的司法、朝觐、宗教、财政和外交事务。同一时期，纳季德地区唯一比较重要的领导机构是沙特王室会议，它为所有有关部落财富、法律争论和社会契约等方面的重要决策提供了商议和讨论的场所。国王阿卜杜勒·阿齐兹集政府首脑、法官、将军于一身。沙特家族和其他重要家族的领导，以及纳季德地区的欧莱玛权威都在王室会议中参与纳季德地区重大事务的商议。国王在征求其亲属的建议后，在王室会议上与部落和宗教领导人达成公议，以此决定纳季德地区的各项重要事务。

沙特阿拉伯王国建立时，沙特国家的领土已经获得公认，一个超越部落势力的中央权力已经形成，不同社会集团间的广泛融合已经达成。这些政治特征意味着沙特国家开始从酋长国向君主制国家演变。然而，沙特阿拉伯王国建立之初仍实行家长式管理体制，缺乏一套合理的官僚政治体系，没有统一的中央政府机构。沙特家族政治统治的方式是传统的部落惯例和新建的政府机构的混合体。教俗合一的政治体制是沙特国家政治统治的主要特征，建立在部落社会基础之上的家族政治则是沙特国家政治统治的核心内容。纳季德及其归并地区与希贾兹地区除个别部门具有全王国的性质以外，基本上分为两套并行的政府体系。国王阿卜杜勒·阿齐兹曾经试图统一王国的行政体制，但收效甚微。1927年，国王阿卜杜勒·阿齐兹建立“调查和改革委员会”，其职责是审查政府的组织结构。阿卜杜勒·阿齐兹委托“调查和改革委员会”统一王国的行政管理体制，并组建一个国家咨询委员会来负责具体的执行。国家咨询委员会由国王指定的8名成员组成，他们分别来自希贾兹和纳季德的不同地区。阿卜杜勒·阿齐兹授权国家咨询委员会规划社会经济政策、管理政府部门的花费，该委员会还具有一定的立法权力。^[73]然而，国家咨询委员会的实际权力非常有限。20世纪30年代，利雅得的王室会议既是沙特阿拉伯王国的中央政府，也是纳季德的地方政府。国王主持利雅得的王室会议，每天召开两次，其主要成员包括沙特家族成员以及瓦哈卜派欧莱玛和部落谢赫。王室会议下设16个“迪万”（府）和“舒尔贝”（部），分别掌管除希贾兹地区以外的所有地区的各项国家事务。希贾兹则以代表会议下设的6个基本的部，分管沙里亚事务、内政、外交、财政、国民教育和军事。^[74]第2716号王室法令承认了沙特阿拉伯王国政府机构不统一的现状:“目前希贾兹、纳季德及其归属地区的政府构成维持现状，直至王国新的统一的政府机构形成。”^[75]后来，国王阿卜杜勒·阿齐兹采取了一系列旨在加强中央集权的措施，改革并统一了国家行政、司法与税收制度，新的官僚政治结构逐步建立。国王阿卜杜勒·阿齐兹通过把希贾兹政府机构职能扩展到纳季德、新建管理整个王国事务的行政部门，以及将希贾兹和纳季德的相关部门合并等方法，建立了一批统一的王国政府机构。1932年，沙特阿拉伯王国设立财政部，统一掌管全国的财政税收。自1934年起，沙特阿拉伯王国开始制定财政预算，国家收入来源依次为朝觐税、石油公司交纳的油田使用费、金矿收入和天课，主要用于王室开支，军事开支和行政开支。^[76]40年代，王室会议下属的机构不断增加，权限逐渐扩大，利雅得随之成为沙特阿拉伯王国的政治中心。希贾兹地区的外交部和财政部的职能扩展到整个王国，1944年王国设立国防部。从1950年到1953年，王国的内政、交通、卫生、教育、农业、商业各部陆续成立。至1953年底，沙特阿拉伯王国的政府机构已经基本建立。国王阿卜杜勒·阿齐兹指派沙特家族成员担任新建国家政府机构的领导职务，欧莱玛宗教权威和部落领袖也参与到国家政府机构中，而对外事务、财政和地方总督等关键职位完全掌握在沙特家族成员手中。通过沙特阿拉伯王国政府体系的构建，沙特家族完全控制了国家各个方面的统治权力，沙特家族的集权成为沙特阿拉伯王国中央集权的具体表现形式。

阿卜杜勒·阿齐兹时代，沙特阿拉伯王国政治生活的突出现象是地方离心倾向与中央集权的此消彼长。君主制度的确立和国家政府体系的构建，成为沙特阿拉伯王国克服地方离心倾向和强化中央集权的重要手段。经济的发展和财富的增长则是沙特王室强化君主制度和完善官僚机构的物质基础。由于经济和社会的发展，国家事务日趋复杂，王国原有的政府体系已不适应新的情况。国王阿卜杜勒·阿齐兹在临终前颁布了成立沙特阿拉伯王国中央政府“大臣会议”的法令，开启了沙特政府政治的新纪元。1953年10月，阿卜杜勒·阿齐兹颁布的王室法令规定了大臣会议的最初形态和目的，以及人员组成、权限范围、运作程序和组织机构。大臣会议“由王室法令任命的负责管理国家各部事务的大臣组成，负责管理国家的一切事务，包括外交和内政，做出符合国家利益的决定”。^[77]该王室法令指定王储沙特为大臣会议主席，授予他监督和管理所有政府部门的权力。这份王室法令还规定，国王任命大臣会议的主要成员，决定出席大臣会议的人选；大臣会议负责制定和执行国家政策，批准国际条约，任免政府官吏；大臣会议成员对国王负责；大臣会议的决议须经国王批准后方可生效，国王有权否决大臣会议的决议。^[78]利雅得的大臣会议作为沙特阿拉伯王国的内阁政府，不同于希贾兹地区的协商会议，处于国王的直接控制之下。沙特国家的政府体制向正式的官僚政府形式发展，所有的政府部门第一次加入到一个统一的政治实体中，希贾兹已有的协商会议和代表会议也并入大臣会议。从希贾兹地方政权机构的延续到利雅得大臣会议的组建，标志着沙特阿拉伯王国君主制度的确立。政府体系的构建和官僚机构的完善，构成沙特阿拉伯王国君主制度的政治工具。

沙特阿拉伯王国建立之初，由于国民教育水平和文化素质的低下，沙特国内能够充任政府官员的人才非常缺乏，不得不依赖外国专家协助沙特政府管理。国王阿卜杜勒·阿齐兹建国时，聘请黎巴嫩人福阿德·哈姆扎、埃及人哈菲兹·瓦赫巴、叙利亚人尤素夫·亚辛和哈立德·哈其姆以及拉萨德·法兰等人，陆续建立了外交部和财政部。^[79]国王身边还有许多来自其他国家的幕僚，包括伊拉克人阿卜杜勒·拉赫曼和拉希德·法鲁恩，以及英国人约翰·菲尔比等。^[80]沙特家族还任命希贾兹地区忠实于沙特家族的贤能人士担任政府的重要职务。

沙特阿拉伯王国明确强调教俗合一的政治原则和国王与国家的一致性，或者说“朕即国家”的政治原则。大臣会议的所有成员必须以安拉的名义宣誓效忠伊斯兰教信仰，宣誓效忠国王和国家。^[81]大臣会议集立法、司法和行政三种权力于一体，兼有议会、最高法院和内阁政府三重职能，负责制定除伊斯兰教法之外的其他法律，同时行使司法权力和履行政府职责。从希贾兹地方政府机构的延续到利雅得中央内阁政府的建立，构成国王阿卜杜勒·阿齐兹时代沙特阿拉伯政治生活的核心内容。1953年，国王阿卜杜勒·阿齐兹的逝世，标志着沙特阿拉伯历史上个人统治时代的结束。