五、有效化解退耕还林农户承担的社会风险

退耕还林还草地区的各级政府应当充分认识到西部生态工程建设是典型的政府行为，政府行为对退耕还林的走向与成效是至关重要的。具体来说，政府在退耕还林还草工程中应当承担以下职责。

1.充分发挥政府在退耕还林中的主导作用

首先，政府的主导地位应在财政支持力度上得到充分体现。为了能够调动地方和农民的积极性，中央财政不仅要补贴地方财政缺口，还要足额补偿目前农民因退耕而带来的各种损失，尤其是生态林建设的费用，逐步改变目前经济补偿水平偏低的状况。在吸引外国资金和国际贷款的同时，应当将支持东南沿海地区的经济力量适当向中西部集中，尽量减少因资源分配不均造成的地区差距过大现象。国民经济各部门在安排产业布局与资金投放上，应当充分考虑到中西部地区人民的利益。地方政府在增加经济扶持力度的同时，要做好退耕款项的如实发放工作，防止因部门或个人利益膨胀而造成的资金挪用侵占现象，切实搞好资金监管工作。无论是国家，还是地方政府都要把退耕还林(草)条例的落实工作放到关键地位上，有些地方现已出现落实国家粮款补助不力的现象，这在很大程度上伤害了退耕农支持国家生态工程建设的积极性，理应杜绝。

其次，合理调整退耕以后的农村产业布局。这项任务完成的好坏与否在很大程度上取决于政府的科学决策水平和能力。退耕的力度应当有轻重之分。人均耕地面积少，土地基本是“保命田”的地方，退耕步伐要求稳，解决好农民当前和长远吃饭问题。耕地面积较多的地区退耕步伐则可加大一些。退耕还林(草)必须把生态效益和经济效益统一起来，协调好经济林(草)和生态林(草)的林种布局。政府要根据当前有形的市场需求和未来潜在的市场需求，引导广大农民科学地安排林果产品和畜产品的品种及生产规模。同时，按产业化的发展模式，让农产品加工等龙头企业和营销服务组织直接参与到还林还草项目中来，把退耕还林还草的地方作为企业生产的原料基地和产品供应地，与退耕还林还草的广大农民逐步建立起利益共享、风险共担的利益共同体，确保农民从中获取稳定和合理的收益。现在不少退耕还林地区农业产业化水平还很低，社会化服务体系发育迟缓，农民对于种什么、怎样种、种多少、销往何处等问题了解甚少，其中政府职能不到位是个关键的制约因素。如何将政府职能从行政干预转向服务经济，建立及时可靠的信息网络体系，培养农户的市场素质，是一个值得研究的重要问题。

最后，重视发挥基层干部的引导作用。退耕还林还草地区的基层干部一方面要正确使用钱粮分配权，促使农民主动履行在退耕还林合同中承担的义务。另一方面要为农民生产活动提供服务，改善农户经营的外部环境以保证经济发展措施的完成，例如选择和引进先进生产技术，通过宣传示范加以推广，传递及时准确的市场信息等。对于一些农户无法单独进行的活动，如公路建设、能源供应、兴修小水利等，乡镇干部应起到规划、组织实施的积极作用^[9]。另外，尽量保留并完善农村社区中的社会福利制度，对弱势群体提供力所能及的救济。

2.退耕还林(草)要与扶贫开发相结合

退耕还林(草)工程多涉及我国的贫困地区，这些地区的人民不脱贫，生态工程就不可能取得真正的成功。贫困与环境退化之间存在正相关关系。贫困地区自然条件本来恶劣，但人们为了生存只有大面积毁林毁草开荒种地，结果不适宜耕种的高山陡坡也变成了垦殖之地，最终造成水土流失，粮食产量日益下降。为了吃饭，人们不得不再去开荒，造成恶性循环。因此退耕还林还草工程必须与西部大开发的几项重点工作，如加快交通、通信、能源和水利等基础设施建设、调整产业结构、发展优势产业、优先发展科技教育、培养人才等措施相结合，积极促进贫困地区发展。(www.daowen.com)

我国政府把扶贫开发的基本目标和中心任务放在解决贫困人口的温饱上。从长远来看，完全靠国家无偿提供农民的口粮并非长久之计，必须设法立足于当地解决农民的口粮问题。在退耕以后，解决温饱的一项重要措施就是搞好基本农田建设工作。如果有一定数量的基本农田，农民在抵抗社会风险上就有了基本保障，不会再去复耕。各项财政性拨款投资，应有一部分用于支持退耕还林(草)地区建设基本农田与小型水利，以提高缓坡耕地和河川耕地的生产能力。从改善土地质量，提高土地边际生产力出发，实现基本农田的精种多收。但不能强求某些不适合耕作的地区完全实现粮食的自给自足，其他粮食产量较高的地区可以通过资源交换的方式为这些地区提供稳定的粮食供应。

退耕区大多数地处边远贫困山区，自然条件差，经济基础薄弱，产业结构单一，农民生活困难。在退耕还林(草)过程中，要适应市场需求，积极发展林果业、畜牧业、经济作物和农产品加工业，为农民提供更多的致富门路。退耕还林(草)地区大多数财政都比较困难，退耕带来的农业税收减少进一步增加了当地的财政困难。应结合实施西部大开发战略，在扶贫开发和农业综合开发等方面给退耕区更多的支持，并增加对这些地区的财政转移支付。为增强退耕农户抵御社会风险的能力，各级政府在提供各种补贴的同时，应该考虑到如何让闲置下来的劳动力获得新职业，一方面要加快小城镇建设步伐，为农民提供更多发展机会，以多种形式促进劳动力的有效转移，减轻土地、生态资源的承载压力，另一方面要重视就地解决，使一部分退耕农在林牧业及农村地区其他非农产业中获得工作岗位。

3.正确处理生态移民问题

中西部退耕省份部分地区自然条件恶劣，不适宜人口居住，为了实现退耕还林还草的生态计划，只有将当地人口迁徙到其他地方。以宁夏西海固地区为例，年降水量只有150毫米，这种降水量的地区按联合国沙漠化会议确定的标准，每平方公里只能生存7～20人，但西海固的人口密度每平方公里高达110人，大大超过了国际界定的临界值。超负荷的人口在贫瘠的土地上“蚕食”，生态环境的压力可想而知^[10]。生态移民，既有利于减轻环境压力，又有利于移民人口在新的生产方式上构筑自己的社会安全网。

只有将人口从退耕地上逐步迁移出来，并通过多种渠道妥善安排移民，保证他们搬迁后的生活不低于原有水平，才能根本上确保退耕还林的成果。在对待生态移民的问题上，可以借鉴三峡移民中形成的较为成熟的经验，实行开发式移民。20世纪80年代，国际社会就开始探索如何把补偿性的、福利性质的移民安置方法转变为全面的、综合发展导向的移民安置方法，取得了一定成效。各级政府需要集中一部分资金用于移民村的水、电、公路和农田整治等基础设施建设，为移民安居乐业创造前提条件。短期内难以搬迁的，要为其学龄人口和青壮年人口提供教育和劳务输出机会。相比而言，生态移民自身化解社会风险的能力，比不上仅退耕而不迁移的农民，因此，他们的温饱和长远生计问题应当引起政府和社会的高度关注。

退耕农户化解社会风险的能力受到优惠政策、扶贫开发、生态移民等多项因素的影响，这些因素在增强农民抵御社会风险能力的过程中起主要作用。但是也不可低估农民个人素质的影响，农民自身环境意识、市场观念的提升，将会使政府的努力事半功倍。在维护自身权益方面，很重要的一点是农民要知法懂法，了解国家退耕还林(草)条例中有关退耕农民应当享有的优惠政策及各项权利的规定。条件成熟的地方可以成立维护退耕农利益的农民协会，既可以帮助政府部门协调农民的经济活动，提供市场信息，又可以为农民提供法律咨询和法律援助。

作为我国林业史上涉及面最广、政策性最强、群众参与度最高的生态建设工程，退耕还林(草)工作离不开广大群众的支持。退耕农在为生态建设做出牺牲的同时，国家和社会一定要保证他们的基本生活和长远发展。这既是维持可持续发展的需要，也是社会公平的直接体现。我们要抓住目前粮食生产供大于求的良好契机，充分运用国家的优惠政策，把退耕还林(草)与农村基础设施建设、农业人口转移、生态移民结合起来，实现退耕农民的脱贫致富，使他们面临的社会风险得到及时有效的化解。