四、调整农村产业结构，优化劳动力就业结构

经过长期的探索，人们认识到，农业和农村经济的发展，必须建立在改善和保护生态环境，正确认识和处理人与自然关系的基础之上。透过人与自然的关系不断协调，进而改善农村的生产条件和农民的生存环境，提高农民的生存质量和生活水平，推进经济社会的全面发展。退耕还林(草)政策的实施必然影响农村经济社会的方方面面，不仅为产业结构的调整开拓了更为广阔的空间，也进一步促进了农村劳动力的就业发生结构性的变化，因而也对农村人力资源开发提出了新要求。

1.加大产业结构调整的力度，为巩固退耕还林奠定坚实的基础和保障

调整产业结构是退耕还林(草)顺利进行，并确保退耕还林“不反弹，能致富”，有效巩固工程建设成效的根本性措施。从农业内部来看，尽管种植业(农业)随着耕地的减少而减少，林业、畜牧业、副业会相应地增加，但种植业在农村经济发展过程中仍然占有重要的地位。近年来，各地都结合当地种植业的实际，因地制宜地积极培育和发展一些有特色、效益好的种植项目。例如，陕北退耕还林区扶持和发展大棚蔬菜和地膜覆盖种植玉米、瓜果以及测土施肥等技术，效果很明显，延安宝塔区、安塞县的大棚蔬菜以及果树种植及果品加工业，已经在县域经济中占重要位置。伴随着结构调整的同时，从经营方式上也逐步从粗放型向集约型、技术型和效益型转变，以提高种植业的经济效益。

从第三产业的演进与发展来看，在第一产业减少的同时，第二、第三产业就会有较大的发展。在起步较早，发展较好的县，这种调整的效果已经在一定程度上显现出来了。陕北的吴起、志丹等县林草业的发展，不仅有效地防止了水土流失的危害，而且促进了畜牧业的发展，畜牧业收入已在农民家庭经济收入中占有相当的比重，羊只成为当地农村经济的一个重要产业。根据退耕还林有关政策和此类地区的实际，林草业和养殖业是退耕还林地区的重点发展方向。发展畜牧业，要改变传统的饲养、放养习惯，大力推广应用牛羊快速育肥和舍养等实用技术，实行专业化养殖、规模化经营，提高科技含量，增加农民收益。在陕北不少区县已经出现了一些发展畜牧业较好的村、户，起到了示范作用。山西省大同县聚乐乡五里台村，在退耕地上采取了林草间作的种植办法，在林木间隙种植紫花苜蓿等优质牧草，然后再用这些牧草来养牛羊，找到一条稳定的增收渠道。西南一些地方搞林竹业、速生林繁育，发展造纸业，有的地方发展药材、食用菌等，形成产业，走上了可持续发展的道路。贵州省遵义市注意长期效益与短期效益相结合，在适宜区分片实施还竹、还果、还药、还茶、还桑、还草等。竹子生长快，成林后常伐常新，可永续利用，能够快捷地增加农民收入^[6]。

贫困地区要大力发展工副业，这是缩小与发达地区差距的重要途径。陕北各县已经进行了一些有益的探索。如吴起县的延安圆方集团公司，是一个集荞麦系列保健醋研发、沙棘、草业、畜产品加工业等为主的一体化龙头企业，也是延安市比较大的生态产品研发与加工企业，由其开发生产的荞麦系列保健醋、沙棘系列饮品及饲草等远销宁夏、内蒙及广东、上海等十多个省市区，牛羊等加工后直销香港等地市场。林果业是陕北地区退耕后兴起的又一重要产业，苹果、红枣、仁用杏等已经形成种植规模，洛川苹果、延川红枣等品牌已为国内外消费者所认可，市场占有率逐年提高。林果业的迅速兴起，使退耕后因耕地面积减少的农户家庭收入有了新的保障，同时，也为加工业提供了比较丰富的原材料，使农产品加工业在陕北地区快速成长。现已建成苹果汁加工、红枣加工和仁用杏加工等多家加工企业，吸纳了大量农村剩余劳动力。内蒙古自治区一些地方把退耕还林与发展乳品业、养殖业、加工业等相关产业相结合，不仅有效地利用了林间草地，也解决了退耕还林后农民干什么的问题，同时解决了农民长远的生产生活依托问题，取得了很好的效果。但总体来说，工副业在贫困地区经济发展中的比例还比较小，贡献还不大，尤其是技术含量较高的企业太少，不能满足经济社会发展的需要。农村对参与发展工副业的人力资本需求旺盛。在贫困农村，哪怕只掌握简单的木工技术，也足以保证其全家脱贫。问题不是他们不想学习，而是他们的学习机会太少，尤其是学了就能用、用了就能挣钱的学习机会更少。

2.加快农村劳动力的转移，减轻人口对土地资源的压力，巩固退耕还林的成果

贫困地区人力资源的突出问题是数量多而质量低，劳动力转移路子少、速度慢，绝大多数劳动力集中在农业生产尤其集中在种植业上，形成了制约贫困地区经济社会发展的瓶颈。退耕还林给劳动力的产业转移提供了一次绝佳的机会。同时，要想使退耕还林成功，必须大力开发人力资源，促进劳动力转移，实现林草上山进沟，人口转移进入城镇。因此，劳动力转移既是退耕还林成功的基础，又是退耕还林的必然结果。

退耕还林影响劳动力转移，主要来自两个方面的原因。一方面耕地面积减少，农作物种植面积相应减少，产业结构要求劳动力随之变化。具体地说，就是要使部分农业劳动力从种植业转移出来，从事林草业及相关产业，有一部分劳动力还要进一步转移到第二产业或第三产业就业。固然，林草种植和养护需要部分劳动力，一部分劳动力由此从粮食种植转向林草种植，这部分劳动力不需要离开家庭，可以就地开始新的劳动。但是由于林草业不像农业种植业那样受季节影响而形成若干大忙季节，减少了对劳动力的需求。另一方面，由于单位土地对劳动力需求量的差异，因而退耕还林减少了劳动力的需求量，势必要使大量剩余劳动力转移出农业生产，一部分劳动力要转向林、牧、副业，一部分转向第二、第三产业。

退耕还林(草)必须同时伴有农村产业结构调整和剩余劳动力的有效转移，否则也很难取得成功。20世纪80年代，宁夏西吉县利用国际粮食援助计划，营造防护林工程，从1982年到1985年累计投入2283．38万元，造林64．5万亩，种草68．25万亩，其中，退耕还林地种树种草82．5万亩。项目结束后的短短几年，退下来的耕地又开成了农田，林草存留面积不到4．5%(注:《宁夏日报》2002年6月1日)。这其中固然有多方面的原因，但在项目实施过程中没有及时调整农村产业结构，开发和培育新的产业项目，缺少对农村劳动力的有效转移是不可忽视的重要原因。原有的从事粮食生产的劳动力不仅没有减少，而且随着人口的增长而有所增长，人口对土地的压力有增无减，在贫困和大量闲置劳动力的双重压力下，退耕实际上成了边退边垦、退了又垦，结果只能是劳民伤财。

3.强化退耕还林地区的人力资源开发，为当地经济社会发展注入新的活力

人力资源是所有资源中最有活力、最宝贵的资源。但是，贫困地区绝大部分处于环境条件较差，自然资源禀赋欠佳，资本供给不足，技术相对落后，人力资源只具有数量上的相对优势，而不具备质量优势，即缺乏对人力资源的开发。人力资源开发是贫困地区发展的必然要求。换言之，退耕还林中产业结构调整与劳动力转移成败的关键也就在于对人力资源的开发。

退耕还林的根本目的是重建生态系统，实现农业与经济社会的协调与持续发展。而要做到这一点，关键是要改变农业的增长方式，使农业增长由原来的依靠自然资源的开发转移到依赖科技开发和人口素质提高上来。显然，如果没有人力资源的开发，就不能有效地提高农业科技人员的素质和劳动力的素质，就不能有效地保护农村的生态环境，因此也就难以实现农业的可持续发展。可见，大力开发人力资源是重建生态系统、实施可持续发展战略的前提条件。

退耕还林给贫困地区的人力资源开发提供了一次难得的机会，也提出了迫切的要求。长期以来，由于诸多因素的影响，贫困地区人们的思想上形成了单纯农业观念，在农林牧副各业中，重视农业，轻视工副业;在农产品生产中，重视粮食生产，轻视林牧副产品;在农业的发展方式选择上，重视耕地面积的扩张，轻视技术的投入和效率的提高。人力资源开发，就是要提高贫困山区群众的思想认识，转变观念，树立市场观、科技观、效益观和可持续发展观。(www.daowen.com)

观念转变的一个重要方面就是要树立环境意识，正确处理人与自然的关系，确立人与自然和谐相处的发展原则。走出“人定胜天”的认识误区和实践误区，走向“天人合一”、“天人相依”的和谐发展之境，发展经济不以生态为代价，为退耕还林及生态重建奠定良好的思想基础。

贫困地区受自然条件的限制，在长期的生产活动中，传统生产方式占主要地位，耕作方式上新技术成果应用慢而且少，科技含量很低。经营粗放，许多地方仍然是广种薄收，靠天吃饭，生产效率极其低下。传统的生产方式缺少对新知识、新技术和新工艺的需求，需要的只是简单的经验，抑制了人力资本投资，缺乏激励人力资源开发的社会机制，从而形成“贫困—生产方式落后—缺乏科技需求—人力资源开发不足—贫困”的恶性循环。退耕还林后，一部分劳动力要转向非农产业，为这些农户的脱贫致富提供了难得的机会。随着退耕还林政策的实施，必然带动当地生产方式发生较大转变，不仅仅是耕地面积的减少和土地利用结构的调整，而是要改变农民原有的生产方式和生活方式，改变原有的社会结构和人们的交往方式。即使仍然在农业生产中就业的劳动力，也要增加科技含量，提高单位土地面积收益率以增加收入。适应这一变化的客观要求，就要加大人力资源开发力度，大幅度提高劳动力的素质，使原来面朝黄土背朝天的农民成为有一技之长的技术人员和掌握市场变化的经营者，从而让他们有较为稳定的收入对原有收入形成有效替代，即劳动力转移产业后的收入与转移前相比相等或有较大幅度的提高，起码不应降低。只有这样，退耕还林才有望成功，生态建设才具有可持续性。

4.增加人力资本投资，转变农村经济增长方式

人力资本是体现在劳动者身上的、通过投资形成的如同物质资本一样具有增值能力的那一部分劳动能力，具体包括劳动者的知识、技能和健康状况。人力资本理论认为:一是教育投资是人力资本投资的主要形式;二是人力资本投资的效益和收益率大于物质资本的效益和收益率。在贫困地区决定农民是否从事非农工作的最主要的因素是个人特征，尤其是一些人力资本因素如教育、就业培训等对是否从事非农工作有着重要的影响^[7]。

在很长时间里，贫困山区生态环境恶化，农村经济社会发展滞后，人力资本投资不足，人口的教育水平较低，尤其是直接能与市场经济相结合的技术更少。大量文化素质较低的劳动者难以从事非农产业，强化了劳动者对土地尤其是对土地规模的依赖，其直接后果是导致了滥垦土地，加剧了生态恶化。出现了“生态恶化—发展落后—人力资本投入不足—过量开垦—生态恶化”的恶性循环。因此，在不断改善生态环境、保持生态平衡的条件下，使经济得以发展，社会得到进步，人民生活水平得到改善，从根本上解决农村贫穷问题，就必须充分有效地开发农村的人力资源。人力资源开发能有效地促进生产力水平的提高，优化农业生态经济。反过来，农业生态经济又会促进经济的增长和人民生活水平的提高，使农民受教育和技术培训机会增加，从而促进农村人力资源更加合理地开发，逐步形成农村人力资源开发—生产力水平提高—农业生态经济优化的良性循环体系。

恶劣的自然环境与生存条件，使退耕还林区农民迫切需要林草种植新技术，以提高生态建设的效率。事实上，贫困地区的生态环境恶化除了人为因素外，还有自然条件严酷的因素。黄河中上游干旱、半干旱地区有的地方年降雨量不足300毫米，有的年份降雨量不足200毫米，原有的林草植被大面积减少，无法涵养水分，使蒸发量超过了降雨量的数倍以上。这类地区对树种草种的要求近于苛刻，对种植技术的要求极为严格。因而，这些地区的农民对种树种草新技术的需要也就非常迫切，通过新技术的应用以提高成活率和存活率，增加经济效益。如果稍有不慎，还会重蹈多年来“年年栽树不见树，年年种草不见草”的覆辙。

由于历史的原因，大多数退耕还林地区的农民总体文化水平还比较低，不能满足日益发展的社会需要，他们在日趋激烈的市场竞争面前处于不利地位，农民迫切需要提高文化水平。今后在退耕还林地区还会发展设施农业、工厂化种植等技术。由于山区的土地条件差异很大，对技术的需求多样，单项技术推广应用的规模受到一定的限制，这就需要制定更加灵活的政策加以引导，推动传统种植业发生重大变革，使贫困农民成为新知识、新技术的拥有者和使用者。

5.创新人力资源开发模式

增加退耕还林地区的人力资本投资，大力开发人力资源，从根本上打破当地经济社会发展的制约瓶颈。

①人力资源开发的着眼点在农民。贫困地区的人力资源开发是一个长期的战略性任务。从广义上来说，需要努力提高人的整体素质。从狭义上来说，退耕还林中人力资源开发的着眼点，应是发掘农村潜在人力资源，创造人力资本，开发的主体是农民。提高农民素质，最根本的就是要改革和完善农村的教育体制，广泛开展农村基础教育、职业与技术教育、成人教育等活动，尤其要重视对已经有了一定的知识而缺乏专业技能的知识青年的培训。这些人大多在普通中学接受过中等教育，不满足祖辈的生产方式和生活方式，有改变农村现状的热情，接受新事物快，他们迫切需要掌握一定的实用技能，以改变生存状态。帮助他们掌握技术，发挥他们的作用，对促进农村经济与社会的发展有极为重大的意义。

②以参与式为主的开发模式。参与式人力资源开发模式强调，农户由被动接受援助转变为主动参与，在参与项目的实施、管理和监测过程中，既接受技术培训，又进行管理能力训练，全方位提高人力资源的水平。近几年，在全国不少贫困地方由国际组织引入的小额信贷扶贫模式，就是这种参与式人力资源开发扶贫模式的典型代表。以小额信贷为主要特征的参与式人力资源开发项目，强调农户参与项目管理，农户组成自组织进行自我管理，操作机构为他们提供借款支持、项目培训服务，这对人力资源开发的意义是重大而深远的。

对农村人力资源的开发，应从两方面着手，一是对农民进行技能培训方面注重实用性，突出单项实用的技术培训，提高农村劳动力的技能水平，以适应从事非农产业的需求。这方面可由政府组织科技人员，结合退耕还林的实际，进行单项技术培训，强调学了就能用。二是逐步改变和调整他们的思维定式和行为习惯，培育他们适应城市社会生存与活动的能力，而且这是一项具有难度的工作。因此，需要通过工作环境和生活环境差异形成的反差，促使他们进行心理上和行为上的适应性调整，达到提高能力、矫正心态的人力资源开发目的。与退耕还林相关的项目要与人力资源开发相结合，用项目带动人力资源开发，使农民在干中学、学中干。要结合地区产业发展方向，有计划、有目的地扶持一些农户，使他们成为有技术、快致富的典型，成为别的农户可以模仿的榜样。

③多方面解决资金问题。目前农民参与式人力资源开发的一个重要障碍是资金问题。退耕还林区多数都是贫困地区，财政极为困难，用于人力资源开发的经费少之又少;金融机构支持不力，农民贷款难，核心问题是贫困农民没有财产担保，商业银行不能放贷，政策性银行放贷额度有限，数量不足;主管退耕还林的林业系统经济困难，难以对人力资源开发形成有力的支持。解决的办法应当是国家、集体和个人合理负担。建议适当提高退耕还林中技术培训的费用，宁可少退些地，也要争取尽量多培养些人。在现有的扶贫经费中划出一部分作为贫困农民的培训经费，用于实用技术的培训。政府用部分扶贫资金大力推广小额贷款方式，提高农民的参与程度。还要选择好项目，确保投资效益^[8]。