三、探索和创新退耕还林还草的新路径

退耕还林还草的主体是广大农户，在市场经济条件下，他们是按照市场法则来从事生产经营活动的，而不是按照政府计划来经营。只有在投资的预期收益高于预期成本时，他们才会投资，才会退耕还林还草。因而政府只能顺应市场规律，尊重农户意愿，通过政策引导和财政补助，形成农户还林的激励机制，才能使退耕还林还草成为农户自觉的行为，保持其持续性。在我国目前林业投资回报率较低、投资环境不够理想的情况下，实行长期的财政补贴政策以提高农户退耕还林还草所必需的收益，成为决策部门的必然选择。然而，退耕还林还草的规模和进度应根据我国的经济实力和财政收支状况来安排，量力而行，不能只追求规模而不尊重农户意愿，更不能只开空头支票而不兑现，否则会严重挫伤农户的积极性，造成对政府的不信任，给将来的政策实施带来更大的难度。

1.改革和探索市场化退耕还林的新途径

现有退耕还林还草政策进行必要的改革，按照市场化的模式创新退耕还林还草推进方式，一是应该在总体上树立能退则退的观念，使退耕还林还草更有效、更持续。二是明确政府与农民、中央政府与地方政府的行为和职责的界限，政府的职责主要放在发放粮款补助和对市场的监管上，把退耕还林还草的主动权交给农民，由他们根据当地的实际情况，来确定何时退、退多少、还什么、怎样还等具体问题，由农户自主决策。三是政府与农民建立起一定的契约关系，把退耕还林还草建立在合同约束的基础上，使退耕还林还草有法可依。四是退耕还林还草的补助标准，在已有经验的基础上加以调整，使之更加切合实际。就退耕还林还草政策调整的取向而言，实行分类控制，突出重点，以点带面，稳步推进，在减轻财政负担的同时，提高退耕还林还草的质量和效率，保护和建设西部地区生态环境，造福当地人民群众，使之成为贫困地区农民脱贫致富的有效途径^[4]。

从过去生态建设的经验与教训看，生态环境脆弱地区要实现经济与生态协调发展的目标，就必须改变以往就环境论环境，就生态论生态，而不考虑农民致富的建设思路。总结过去，观照现实，最有效的途径之一就是按照市场经济发展的客观要求，走发展生态治理产业的路子。即在生态恶化地区，要大力发展与当地资源相适应的农、林、草产业，使其自身的经济目标与生态建设目标统一起来，让农民这些治理生态的主力军在生态治理过程中逐步脱贫致富，其实质就是要改变治理生态与脱贫致富相分离的状态，通过生态治理产业的发展，激励农民主动参与植树种草的生态建设，提高生态建设的长期性和持续性。生态治理产业是指在保护、改善生态环境的活动中，从事生产、创造生态环境的产品或生态环境收益的产业。生态治理产业的内涵比较丰富，有适应城乡居民对食物安全性要求发展起来的绿色农产品生产，有适应遏制荒漠化需要而发展起来的治沙产业，有适应治理水土流失需要而发展起来的小流域治理产业，有适应扩大植被覆盖面积需要而发展起来的林草产业，还有适应人类享受大自然美景需要而发展起来的生态旅游产业等。当前，为解决我国经济增长中日益严重的生态环境问题，国家投入巨额资金，大规模进行生态环境建设。包括退耕还林还草、天然林保护、防风防沙等生态建设工程，这会给西部地区的发展，尤其是生态治理产业带来千载难逢的商机。即生态治理产业既是适应大规模生态建设的新情况和新趋势而发展起来的新兴产业，也是保证生态环境恶化地区实现生态建设与农民增收“双赢”目标的有效策略。构建新支柱产业，培育新的经济增长点，既是发展区域经济的必要，更是增强生态建设可持续性的最佳途径。

生态治理产业的发展，要顺应国家大规模进行生态建设，实行农业结构的战略性调整的趋势，从根本上转变传统的生态治理方式，坚持以市场需求为导向，以科技进步为动力，建立与当地资源状况相适宜的新的生态治理产业体系，实现经济效益、生态效益和社会效益的同步增长。具体讲，一是要在农、林、牧占地冲突和水土流失非常严重的山区和半山区，推行农—林—牧人工生态系统，发展农、林、草复合产业。也就是说，倡导山区和半山区的农、林、牧业集约经营，同时保全并修补尚存的森林植被，并通过营造规模人工林，构建起山地人工生态系统，在这个系统中，因地制宜发展集约经营的农场、牧场、林场。植被的点、片、面构成一种系统，可有效治理水土流失，经营农场、牧场和林场，可增加农牧民收入。二是在当前荒漠化严重的农牧交错区，除实施生态移民和封山绿化工程措施以外，就是要发展综合的防沙治沙产业。即从当时当地的实际情况出发，潜心研究，勇于探索，找出适合荒漠化地区生长、能有效防沙治沙的各类植物，通过大规模种植此类植物，发展加工产品，开拓市场需求，进一步调动农民种植积极性，达到既改善生态环境，又增加农民收入的目的。生态环境脆弱地区要实现以生态环境建设带动生态治理产业发展，以生态治理产业发展增强生态环境建设，从而达到可持续性的目标。在这方面延安、榆林等地已积累了较为丰富的经验。例如，延安腾格尔发展总公司早在1993年在子长县购买了4000亩荒山、40亩坝地，从事仁用杏、密植桑和中药材开发。西安的一家公司在延安的延长县一次性购买了3200亩“四荒地”，投资100多万元，修了公路，通了电，引进美国油葵、玫瑰等特种经济作物。通过与外部的联系，不仅对拓宽产业门类，培育新型产业，增加农民收入等都产生了有力的推动作用，而且随着外来的资金、技术、人才、信息等的进入，使当地群众开阔了眼界，转变了思想观念，加快了农村产业开发步伐，开辟了山区农民脱贫致富的新途径。

2.创新退耕还林还草、生态建设新模式

当前，国家把天然林保护、防沙治沙、退耕还林还草作为一项改善生态环境、实现可持续发展的重大决策来推行和实施。但是，按照传统的生态建设思路认为，生态治理是一种以改善生态环境为单一目标的社会公益性事业，只有政府行为才能推动这项工作的开展。因此，从政策的制定及宏观和微观管理方面来看，往往是以政府行为来推动，以群众运动的方式来实施;从多年来政府推动开展群众性植树造林的实践来看，生态建设效果并不显著，这是因为政府行为推动的生态环境建设大多属于权、责、利不明的推进模式，往往是前期搞得轰轰烈烈，后期的管理和维护却跟不上，“只重数量不讲质量”，“只管种树，不管成长”，“粗放种树，粗犷管理”，是植树种草等生态建设中普遍存在的现象，其结果是年年植树不见树，年年造林不见林，更谈不上发展生态治理产业;从退耕还林还草政策实施的情况来看，与以往相比，政府充分考虑了工程实施的复杂性和艰巨性，考虑到了农民的生存和治理能力问题，制定了国家无偿提供粮食、种苗和生活补助等优惠政策，但具体实施还是基本沿用了中央政府提出的方案，即中央政府提供资金，地方政府负责实施的传统运作方式。工程实施几年来，虽然取得了较好效果，但也存在不少问题:一是一些基层政府为了突出“政绩”，农民为了得到政府的粮食和补贴，虚报退耕面积时有发生;二是在实施和监督、监测方面，基本上没有农民的积极参与，何以保证适地适树?何以保证生态效益?三是由于我国目前法制不健全，各级政府很容易从地方经济发展的需要出发而把这些物资和资金挪作他用。也就是说，生态建设工程仅靠政府行为和政府操作其效果将大打折扣。总结和反思过去生态建设的经验与教训，要从根本上改善和治理生态环境、实现可持续发展，就必须按照市场经济的客观要求，建立以国家投入为先导，市场投入为主导的新的生态建设的资金投入机制，使国家投入真正起到激活和吸引社会投资的作用。

在政府行为推动的同时，运用市场机制来实施、运作生态建设工程是提高生态建设的效益、发展生态治理产业行之有效的方式之一。也就是说，国家可将公益性治理的运作机制转变为利益性治理，即通过政府政策的引导、扶持，吸引各市场经济主体投资开发生态治理项目，发展生态治理产业。从目前来看，市场经济主体参与生态建设的类型主要有个体承包型、个体购买型和企业化经营型。与政府行为推动相比，个体承包型虽然较好地解决了生态建设的权、责、利问题，但治理户还是不放心，仍然担心政策有变的心理疑虑，尤其是容易受到资金、技术和市场营销能力的限制，生态建设的持续性较差。

个体购买型与承包相比，虽有较长久的期限，大大增强了经营的预期，克服了多年来困扰生态建设的短期化行为，尤其是土地使用权的拍卖对农业领域之外的资金有着很强的吸引力，是治理开发水平实现跃升的希望所在。但随着开发深度和广度的不断拓展，购买治理户也受到资金和技术的限制，尤其是受市场风险的冲击，使生态恶化区域得不到真正地治理和开发。20世纪90年代初期，延安首创的“四荒”地使用权拍卖取得了良好的生态、经济和社会效益。但目前治理户受到了资金、技术和营销能力的限制，也存在着“四荒”地购而不治、闲置、浪费或滥用的现象，严重制约了生态治理、开发的进程。

企业化经营具有活力强、市场化程度高和多种目标相统一的特性，是培育生态治理产业的有效方式。一是在国家生态产业政策的刚性约束下，企业作为理性的经济主体，为了获得预期收益，会竭尽全力组织好林草建设，管护好林草，生态建设效果好。二是一个上规模的企业可同时开发上万亩的荒山、沙漠，进行生态建设的规模大，持续时间长，可以使山区的林草产业、生态农业取得突破，有助于造就有潜力的生态治理产业。三是与个体承包、购买开发方式相比，企业化经营具有较多的开发资金、较强的技术和市场营销能力，而且比政府行为开发模式更为规范。同时，市场竞争还迫使企业加强生态技术的开发应用，向市场提供更具竞争力的绿色产品，即企业开展生态治理建设具有形成生态治理产业的竞争机制。四是通过多年的政府扶持和帮助，企业会在发展生态治理产业中逐步壮大起来，即使政府不再投入，生态建设也会进入良性循环，具有生态建设的持续性效果。五是国家生态建设资金采取与企业资金相结合的方式投入，可避免建设资金过于分散，达到增加就业机会、提高资金使用效率的目的。六是企业实行生产、加工、销售一体化经营，把分散的农户联结起来，纳入企业化管理的轨道，能够降低成本，提高经营管理水平，增加收益。如陕西榆林地区治沙公司作为一家创办仅几年的民营企业，依靠政府的特殊政策，取得了大面积沙漠的治理权、经营权，他们一边植树造林、种草固沙，一边发展绿色农业，实现了生态建设和企业经济效益的双丰收，而且周边地区的一些单位、企业还主动邀请他们提供有偿治沙服务，他们的成功经验具有一定的推广价值。(www.daowen.com)

企业主导型模式中的企业应该是一种生态型企业，即以生态建设、环境治理、环保产品和绿色产品的开发为主，追求生态环境优化与自身利益目标相统一的经营组织。在目前的西部生态环境建设中，企业化的生态建设模式无疑将成为西部生态建设的最佳模式，这主要基于以下几点考虑:①有助于西部地区新经济增长点的培育。②有助于提高国家开发资金的使用效果。③有助于规模生态建设和先进生态技术的推广应用。④有助于西部地区生产方式的转变，加速其脱贫致富的步伐。在我国的西部地区，由于历史的、自然的原因，经济相对落后，许多农民仍然停留在靠天吃饭的境地，山区农民过度砍伐森林、垦荒种地、广种薄收，引起水土流失，牧民过度放牧引起土地沙化。因此要使这些地区尽快改变掠夺式的生产方式，有必要尽快组建一批生态型企业，采取“公司+农户”的模式把这些分散的农、牧民组织起来，参与到西部生态建设中去，通过建设和绿色产业开发，实现脱贫致富^[5]。因此，组建一批生态型企业，依靠他们在大规模生态建设的同时，把西部的绿色产业、旅游业和生态农业发展起来，很容易得到中央政府的认可和支持。

总之，随着退耕还林还草的深入，新的生态建设模式也在实践中应运而生，无论是个体承包、个体购买还是企业主导的生态建设模式，都是在退耕还林、生态建设实践基础上涌现出的新模式。尽管个体承包、个体购买开发等形式容易受到资金、技术和营销能力的限制，不适应大规模生态建设的需要，但也还是小区域、小范围内生态建设的重要补充。因而，逐步建立并形成以企业开发为主导，个体承包、个体购买等多种形式并存，灵活多样的生态治理格局。为此，可以考虑在以下几个方面进行机制创新:首先，将生态建设与农民的切身利益结合起来，继续推行和完善荒山荒坡承包制度。允许“四荒”使用权50年或更长时间不变，治理开发超过允许继承转让，国家对治理成果可以给予合理补偿。第二，引入股份合作机制，吸引社会资金。要挖掘当地劳动力资源优势，以劳动积累入股的方式作为替代资本进行生态环境建设，科技人员以技术入股、农机户以农机服务入股、集体以土地所有权入股等，这样可以初步形成治山有责、管山有权、养山有利、绿化荒山有功的有效机制。第三，将国家和地方投入建设的林草地、坝地等实行拍卖和有偿承包，将回收的资金再用于生态环境建设的再投入。第四，将生态环境建设的各项资金集中起来，由地方政府统一管理。

3.明晰林地产权，完善相关的配套政策，确保各类生态建设主体的切身利益

产权是一切经济制度的核心。一种有效的产权制度能给产权主体稳定的经济预期，进而能够有效地刺激人们的投资活动。因此，产权是否明晰，是农民愿意投资并积极进行管护的关键。在退耕还林还草工程实施过程中，产权制度的安排是十分重要的，因为它会给退耕农户的经济行为带来很大的影响。退耕还林(草)虽然是国家通过政策引导让农民改变了土地利用方向，但要让这种土地利用结构调整获得成功并坚持下去，就必须完善产权政策。唯有通过改革和完善林业政策，让农民对于林业(草业)财产确实拥有安全感，让经营者方便生产，在经营中获得收益，看到希望，使人人都有投资林草业财产的欲望和参与林业建设的积极性，才能持续地推动林草建设和生态环境的改善。

无论是国外，还是国内，显著的生态建设成就与明确的土地产权不无关系。在这方面，我国已有一些尝试。例如，在确定土地所有权和使用权的基础上，“谁造林、谁经营、谁受益”的林权政策的出台，使一些原本光秃秃的荒山、荒地，经过承包、租赁、购买者若干年的努力，都披上了绿装。企业参与生态治理、开发也是如此。但随着治理、开发的深入，林地产权制度的不足也逐渐显露出来，严重影响企业发展速度和产业发展水平。例如，按照现行有关政策的规定，农民承包的耕地和宜林荒山荒地植树种草以后，承包期一律延长50年，由县级人民政府逐块登记造册，核发林草权属证明，允许依法继承、转让，到期后可按有关法律和法规继续承包。同时又规定要坚持营造生态林为主，而且不许自行砍伐，生态林比重一般应占80%左右。但在实践中，由于林地产权与林木产权是可以分离的，因而对农户来讲，拥有林地产权却不能自由选择林种，其产权的完整性受到限制;拥有林木产权而不能自由砍伐，其产权的完整性同样受到破坏。将二者归结起来，农户只是名誉上的所有者，而并非真正意义上的所有者。同样，对于企业作为开发主体也遇到类似的问题，2001年“中华环保世纪行”记者团在《中国环境报》上报道，王明海原是鄂尔多斯羊绒集团的副总裁。1990年该集团用8万元买下库布其沙漠腹地恩格贝30万亩沙地使用权，由王明海负责建设。后来，该集团撤出沙地，他也退出集团，留在恩格贝搞治沙开发，该集团投入的500万元以国有资产划拨的形式也留在恩格贝，由王明海个人经营，国家与地方也给了其上千万的奖金支持，目前，这里已开发成一个颇具规模的经济实体。当前，产权不明晰已成为王明海继续治理的障碍。按他个人的说法，他既是个体户，又是处级生态站的负责人，那么这里的资产到底应该如何划分，仍没有一个明确的规定。还有，在一些新闻报道中得知，有的基层政府或农民也容易犯“红眼病”，当那些荒山的树木开始成材时，或是基层政府即推翻协议，在没有任何补偿措施的情况下强制收回山林，或是当地农民上山放牧，破坏治理成果。由于缺乏完善的林地产权制度，经营、投资公益事业的财产权得不到确认和保护，必然伤害企业参与国家公益事业的积极性。

完整的造林地(草地)产权制度，是指界定清晰、严格保护的产权，界定不清晰的产权、得不到保护的产权相当于没有产权。目前，造林地产权界定已经得到了很大的改善，但还需要以明确的契约化方式划清彼此的权利和责任，所有者不能随意改变契约，也就不能重新分配。尤其是由多方投资办起的生态治理企业，应采取股份制的形式，明确界定各自的权利和责任，激励企业经营者继续扩大投资规模，提高产业发展水平。在严格保护这一点上仍有很多工作要做。林地产权主要是农村土地产权、林权和草原使用权，我国的重要法律都明确规定我国农村土地属于农民集体所有，这一权利的责任首先应保证农村土地不改变用途，不破坏生态环境。承包、租赁、拍卖给企业的是造林地(草地)的使用权，这一权利，除了规定承包、租赁、购买的使用权几十年不变以外，还必须使承包、租赁、购买企业所获取的这种长期的资源使用权得到严格的保护，避免他人的掠夺和侵蚀。同时，还必须使企业拥有长远又充分的林地资源转让权，并且这种转让是自愿的、得到充分补偿的，即使用者可以通过出售林木获得资金以解决支付问题，如果国家政策不允许出售，前提必须是对林木所有者进行充分的补偿，否则就是对林草所有权的侵犯。因此，对各类生态建设主体而言，能够以明确规范的产权形式确保其未来收益的稳定和可靠，是推进退耕还林还草工程不可缺少的重要方面。因此，将退耕还林成果、荒山荒地造林的所有权、林地所有权、管护责任、利益分配以及土地所有者之间的利益关系等都需挂钩并逐一落实，以调动各方面的积极性和主动性。

稳定使用权、搞活土地流转。土地使用权的长短涉及产权稳定性的大小、农户参与投资积极性的高低。林(草)业生产与传统农业相比，其生产周期具有长期性的特点，对政策的稳定性要求较高，因此，应尽量让农户淡化土地使用权期限的压力，土地承包期限至少在70年以上，并允许转让、抵押、入股、继承等，让林草产品生产的农户有经常获益、世代受益的预期。

4.加强示范带动和技术支持，促进荒山荒地治理

目前，在一些荒山、荒坡较多的地方，已经开始推行荒山、荒坡的承包和拍卖，不少农民已经看到了农村生态建设在未来畜牧业发展中蕴藏的巨大商机，开始承包大面积的荒山和荒坡。但是由于缺乏成熟的技术和必要的投入，多数农民从承包的荒山、荒坡上还不容易看到未来的收益，积极性不高，因而并未达到预期的效果。因此，农村生态建设产权制度的改革应该是在完善和适当调整农村土地承包的基础上，通过农户示范和技术扶持，使农民确实看到生态建设与自身利益之间的联系，推行和完善农民建设荒山、荒坡的承包制度。具体操作，一是推广荒山荒坡50年或70年不变的生态建设承包制度;二是要通过扶贫资金和农村小额信贷，为农民提供必要的资金;三是在严格限制经济林种植比重的前提下，通过技术引导和典型示范，鼓励农民寻找生态致富的道路;四是通过政策的调整与完善，使广大农民能够从生态建设中得到实惠，农村和农业的发展能够真正得益于生态建设的成就，确保生态建设走上良性循环的道路。