二、建立退耕还林、生态建设的长效保障机制

生态环境治理和建设对西部省区所带来的利益与其在生态环境的治理和保护中所受的利益损失，在时空上都有一个差距，两者之间不是重合和互补的。国际和国内的经验表明，能否处理好局部与全局利益，近期和长期的利益，经济发展与环境保护之间的关系，调动西部地区政府、企业、农户等生态环境治理和保护主体的积极性，关键在于他们在生态环境治理和建设中损失的利益能否得到补偿。众所周知，退耕还林还草是一项以发挥生态效益为主的重大战略工程，其公益性决定必须以国家投入为主，不但在工程实施阶段需要国家大量投入，而且在现行补助政策期满后相当长时期内，仍然需要国家予以政策扶持，才能确保建设成果和效益的稳定发挥。当前，由于中央财政大力支持，群众退耕还林还草的积极性的确很高。但因国家退耕还林还草后续政策不明确，群众看不到补助政策期满后的收益途径，思想上有后顾之忧，因而缺乏长远打算。如果处理不当，很可能发生反弹，难以保证退耕还林还草生态目标的实现。据2001年《中国环境报》的报道:陕西榆林市定边县农民石光银，是个靠治沙出名的全国劳模。1984年以来，他联合家乡的100多户贫困农民，先后承包了10多万亩沙地，成立了治沙公司进行造林。现在沙地绿了，林子长大了，经测算，所栽林木的经济价值已超过千万元，他也成了远近闻名的“有钱人”。但他造的都是生态林，一棵也不能砍，等于捧着金饭碗讨饭吃。更烦恼的是经常有人毁林、盗林，他不得不为护林花很大的精力。把林子交给国家，可目前对于沙区造林经营者转让治沙成果还没有具体的规定，当地政府也不知该如何处理这一问题。在企业承包造林的利益得不到兑现的状况下，又怎么能保护社会力量从事生态建设的积极性呢?所以，为了补偿生态公益经营者付出的投入，弥补工程建设经费的不足，应当尽快建立生态效益补偿制度。从目前来看，对治理开发效果好的企业或农户，国家不仅要给予资金上的支持，而且还要建立并逐步完善退出机制。即在企业包括农户若不愿继续经营，且治理成果在市场上实现不了有偿转让的情况下，政府应当在明确所有权、经营权和处置权的前提下，采取保护性的收购政策加以保护和补偿。

1.国家对造林种草主体的补偿

“退耕”必然使农户的经济利益受到损失，“还林还草”从理论上讲，农户的经济利益不仅不会受损，相反还有可能为其带来一定的收益，但事实上并非那么简单。生态价值是公共产品，应该由政府来提供，而商业价值是私人物品，应该由市场来调节。各类生态建设主体投资进行荒漠化治理所种植的林草，同时具有生态和商业价值，因此，既保护森林所有者的产权又维护公众的利益就成为一个棘手的问题。1995年国家林业部门正式提出了实行“分类经营”的思路，即根据林地的特点和主导价值而划分为商品林和生态林。商品林可以砍伐，由市场调节;而生态林则不可以采伐(尽管政策允许对环境破坏较小的选择性砍伐，但相关部门进行严格审批)，损失费用由政府负担。因此，国家应是投资主体。还林包括还经济林(包括薪柴林、用材林)和生态林。前者会给投资者带来直接经济效益，同时也有一定的生态效益。后者一般不会直接产生经济效益，只是生态效益。《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》规定:“要坚持营造生态林为主，而且不许自行砍伐。各部门、各地区要抓紧进行调查研究，对生态林和经济林的比例做出科学的规定，生态林一般应占80%左右。退耕户完成现有退耕地还林还草任务后，应继续在还林荒山荒地造林种草。”所以，“还林还草”就其性质来说，主要是一项公益性工程，其投资主体应以国家为主;与此同时，农户(也包括参与生态建设和开发的企业等其他投资者)是造林种草及其管护主体。一方面造林种草作为一种特殊形式的农业生产形式，是自然再生产和经济再生产交织在一起的生产过程，其生产高度分散且周期较长，最适合农民家庭组织实施，因此，造林种草及其管护应由农户来实施。另一方面，从法律角度讲，农村土地为农村集体经济组织所有，其所有权属于农村社区集体，农民家庭承包土地，享有土地承包权及其经营权，从这个意义上讲，造林种草主体必须是农户。但并不排除农户及其他经济组织从中分享一部分经济利益。因此，“还林还草”的投资主体应多元化，但必须以国家为主。

2.对县级政府的利益补偿

实施退耕还林还草工程中，县级政府也应是一个重要的补偿对象，现行政策没有把县级政府作为补偿对象，是一个必须尽快弥补的政策缺陷。

县级政府是退耕还林还草的具体实施单位，《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》明确规定对退耕还林还草工程“实行省级政府负总责”，“目标、任务、资金、粮食、责任五到省”。但在省级政府负责的条件下，具体则由县级政府组织实施，而地、市、州仅在其中起协调作用。换言之，退耕还林还草工程组织实施中发生的大量工作费用，主要都是由县级财政负担的。

从上述分析看，县级政府应成为补偿的对象。虽然参与退耕还林还草的部门有计划部门、林业部门、财政部门和粮食部门等，在共同推进还林还草工程的实施过程中，也会影响到这些部门的利益。但从对财政资金使用及其来源的角度看，这些部门之间的利益仅具有相对意义，因而构不成独立的利益补偿对象，其利益关系可以在县级政府内部协调解决。

退耕还林还草工作，涉及的组织机构较多，点多面广，而且时间短，任务重。因此，围绕退耕还林还草工作而发生的工作经费相对较多。从陕西省的具体情况看，退耕还林还草涉及全省10个市、104县、1675个乡镇、164万农户，共计1316．10万亩耕地，每个农户退耕地面积不等且相当分散，每块地块都要具体落实退耕规划，工作强度极大。多部门协作完成涉及千家万户的退耕还林还草工作组织实施并且不能违背农户的意愿，其难度相当大。国家有关政策没有规定退耕还林还草工程工作经费的解决渠道，都由县级政府筹措解决。例如延安市宝塔区每年解决200万元，用于退耕还林还草有关的工作经费，吴起县财政围绕退耕还林还草粮食兑现经费累计投入已达3000多万元。

就现实看，退耕还林还草的经济补偿以农户为重点是完全正确的，但不容忽视的是，一方面地方政府在利益受损的条件下负有直接的行政组织责任，另一方面其财政状况十分困难。因此，将其纳入补偿对象，以不同方式给予必要的扶持同样十分必要。

3.利益补偿投入的分摊机制

退耕还林还草是一项宏大的生态建设工程，它的实施无论是对西部地区自身经济社会发展以及江河下游地区经济利益的保障，还是对全国经济、社会和生态的可持续发展，都具有十分重要的现实意义。退耕还林还草工程受益区域的广阔性特征，客观地决定了在其实施过程中所付出的成本就不应完全由西部地区独自承担，因而，必须建立起各区域之间补偿投入的分摊机制，来共同分担改善宏观生态环境的经济成本。

①补偿投入的分摊主体。由于退耕还林还草是一项跨省区、跨流域的大型生态建设工程，提供的是一种比较典型的公共产品，因而是一项公益性工程，所以，中央政府理应是最基本也是最主要的补偿主体。

对于地方政府而言，一方面由于利益受损应当成为被补偿的对象，另一方面，由于地方政府作为一定区域公众利益的代表，对辖区内生态环境建设也有着不可推卸的责任，从经济学的角度来看，搞好生态环境建设也是辖区范围内的社会公共需要，理应由这一区域的政府负责，因而也就成为补偿主体。

从省到县乡的多级地方政府中，省级政府应构成一级补偿主体。从省级政府所辖的地域来看，国土面积较大，辖区内各地经济发展水平差异也比较大，退耕还林还草的地区经济社会发展水平比较低，省级政府完全有责任和能力在辖区内对资源进行合理配置，通过一定的经济补偿支持退耕地区的生态环境建设。对于省级以下政府来说，其补偿的重点是区域内小流域的治理与生态环境建设，以及从发展地方经济的角度支持退耕还林还草，通过生态产业的发展培育新的经济增长点，从这个意义上讲，省级以下地方政府在一定程度也应成为补偿主体。但值得注意的是，需要退耕还林还草的地区，一般经济发展水平比较落后，经济实力的薄弱使其无法成为真正意义上的补偿主体。因此，在地方政府中只有省级政府才是一级补偿主体。

江河下游地区的省、市也应成为相应的补偿主体。长江上游、黄河中上游及其他江河上游地区退耕还林还草工程的实施，其直接利益主要在江河的下游地区。按市场法则，江河下游地区也应作为补偿主体。况且，江河下游地区的省、市是我国经济最发达的地区，也完全有能力提供这方面的经济补偿。

因此，对退耕还林还草的补偿投入应当在中央政府、退耕还林还草实施地区的省级政府和江河下游地区的省市政府之间进行合理分摊。分摊比例的确定，主要取决如下一些因素:一是中央政府可支配财力;二是实施退耕还林还草地区的省级政府的经济实力和谈判能力;三是江河下游地区省市的谈判能力等等。

②补偿投入的分摊方式。不同的投入方式对实际分摊的比例有很大的关联性，因而，在中央政府、实施退耕还林还草地区的省级政府、江河下游地区的省级政府之间建立起合理、科学的补偿投入方式，是一个非常重要的问题。(www.daowen.com)

纵向转移支付。主要指中央政府对实施退耕还林还草地区的转移支付。《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》规定:对农户“补助粮食的价款由中央财政承担”，“现金补助和种苗费补助的补助款由国家提供”，“采取中央对地方财政转移方式，对地方财政减收给予适当补偿。实施退耕还林还草试点的县，其农业税等收入减收部分，由中央政府以转移支付的方式给予适当补助”。中央政府的这种纵向转移支付适宜采取货币方式，其基本特点是核算简便，透明度高，便于操作。

省际横向补偿。江河下游地区省级政府对实施退耕还林还草地区省级政府采取财政间的横向性补偿。补偿有两种方式可供选择:一是直接的补偿，包括直接提供现金、粮食和其他物质援助;二是间接的补偿，包括支持本省市的企业到中上游地区进行直接投资，接纳和安置中上游地区的“生态移民”等。

省内纵向补偿。主要是指实施退耕还林还草地区的省级政府对实施退耕还林还草县级政府的财政支付。《国务院关于进一步做好退耕还林还草工作的若干意见》规定:对农户“补助粮食的价款由中央财政承担，调运费用地方财政承担”，这部分调运费用应主要由省级财政承担，同时，针对退耕地区县级财政普遍比较困难的状况，退耕还林还草工程实施中的工作费用，也应主要由省级财政承担。另外，省级政府对退耕还林还草的补偿还应大量体现在为当地经济发展创造条件方面:一是基础设施建设，二是科教文卫事业发展，三是社会保障体系的建立。

4.补偿资金的筹措机制

无论是补偿农户的粮食和现金，还是对县级地方财政的直接和间接补偿，都涉及生态建设资金的有效筹措。可以说补偿资金筹措，在很大程度上已成为顺利实施退耕还林还草工程的基本保障。因而建立多元化的补偿资金筹措渠道是筹集补偿资金的有效保障。

国家预算。作为补偿资金来源的国家预算，主要是指中央财政预算和省级财政预算。在编制年度预算时，将一部分补偿资金安排在中央和省级预算支出中，单独作为一个预算科目。这样做一是资金来源稳定且有保障，二是更有利于体现广大群众的意愿。

发行特种国债。国家通过适度举债，有偿筹措生态建设资金，将社会的消费资金、闲散资金及保险基金等，引导到生态建设上来，是发达国家的成功经验。借鉴这些经验，在退耕还林还草工程实施中，通过发行特种国债，可以比较稳定地为退耕还林还草工程的实施筹集部分资金，作为退耕还林还草补偿资金来源之一，具有可操作的现实意义。

补偿基金。由政府有关部门牵头建立退耕还林还草补偿基金。补偿基金的来源可以通过如下途径解决:由国家预算拨款作为垫底资金;有关企业、组织私人投资;有关企业、社会团体和个体捐赠;发行生态和环保彩票。补偿基金建立以后，按市场化方式运作，一是接受补偿的个人和地方政府按有关程序向基金会申请补偿资金;二是基金按资金运作方式参与证券市场流通，实现基金增值。

向江河下游有关企业和个人征收特别税。我国现在已经初步建立了中下游地区补偿上游地区生态环境建设的机制，但没有制度化和规范化。主要是通过行政手段分摊生态环境治理和建设成本，重点是道义上的对口支援，随意性很大，而且极不稳定。目前世界上许多国家和地区都制定了有利于环境治理和保护的政策和奖惩办法，加大了对造成环境污染行为的惩罚力度，制定了绿色税和相关法律，把生态环境补偿制度化、法制化。因此，把中下游地区对中上游地区的生态环境补偿以法律的形式确定下来，形成有法可依，执法必严的法制环境。

国际资金。生态环境建设具有很强的全局性和整体性。空气、河流、海洋的污染是无地区和国家界限的。无论是气候的改变，还是生物多样性的保护都要在一个相当大的范围内共同合作才能顺利解决问题。全球性的环境问题，将整个人类命运联结在一起，环境领域的国际合作很有可能成为我国可持续发展新的动力。我国规模浩大的退耕还林还草工程已受到全世界的关注，世界银行等国际组织都愿意以长期优惠贷款、捐赠的形式提供支持。现在一个比较紧迫的问题是在争取国际资金方面如何与国际惯例接轨，按国际惯例办事。例如，国际资金支持的项目都要求用参与式的方法进行社会经济评估，而我们现在对这种方法掌握得甚少，社会评估专家也很稀缺。为此，要加强这方面人才的培养，为争取国际资金创造条件。

引导城市工商企业进行投资补偿。主要是通过公司+农户等农业产业化经营形式，引导城市工商企业和个人进行投资补偿。一方面，城市工商企业可以建立起自己的原料基地，从中获得经济效益。另一方面，在以城市工商企业为主体的农业产业化经营形式中，农户可得到以下投资性补偿:一是城市工商企业向退耕农户提供租赁耕地的收入，以及在经营过程中实行利润返还等;二是城市工商企业雇请当地农户完成整地造林等工作，为其提供的就业机会和劳动工资。

5.补偿方式的选择机制

补偿方式的选择，无论是对农户，还是对国家，都十分重要。对农户而言，合理的补偿方式不仅可以使经济损失得到补偿，而且还可以让农户获得新的发展机遇，比如，贫困农户在退耕还林还草中优化生产结构，实现脱贫致富的目标。对于国家来讲，合理的补偿方式不仅可以使政府尽量减少支出，而且还可以保证政府的财政支出产生更好的生态效益和社会效益。比如，使集中连片的贫困地区实现脱贫致富和地方经济走上良性发展的道路。

直接补偿与间接补偿相结合，以直接补偿为主。直接补偿是针对农户和地方政府的损失状况直接无偿给钱给物。这种补偿方式与农户和地方政府眼前的利益非常直接，能充分地调动农户和地方政府的积极性。间接补偿是通过提供技术支持，改善基础设施条件等方式来补偿经济利益受损的农户和地方政府，通过这种方式，农户和地方政府能得到比较长远和持久的利益。间接补偿在很大程度上是对直接补偿的有效补充，两者相辅相成，相得益彰。

实物补偿与现金补偿相结合，以实物补偿为主。实物补偿是对退耕户提供粮食等物质，这种方式可以直接解决农户退耕后的生存问题，对保障农村社会稳定具有关键性作用，能充分调动农民的积极性，克服农民离开土地无饭吃的矛盾。而对地方政府的财政减收和增支部分采取现金补助，对缓解地方政府的财政困难是必不可少的。由于农户补偿占整个补偿的绝大部分，故应采取实物补偿为主的补偿办法。

一次补偿和多次补偿相结合，以多次补偿为主。对于生态环境特别恶劣，退耕以后基本上失去生存条件的农户，应实现“生态移民”安置。在移民安置中，实行一次性补偿。对于生态环境较好，退耕后农民仍然可以继续生存的农户，重点应采取就地安置办法，分年度进行多次补偿。由于“生态移民”属于少数情况，所以整个补偿应以多次补偿为主^[3]。