一、进一步调整和完善退耕还林还草政策

1.分类控制，突出重点，稳步推进退耕还林还草工作

鉴于退耕还林还草、生态建设的紧迫性、艰巨性和长期性，同时，受国家财力、耕地保护、粮食安全等问题的制约和影响，以及适应国家结构性调整的需要，在全国退耕还林还草整体规划的基础上，依照各区域现实的生态状况及在全国生态战略地位的重要程度，因地制宜做好生态治理开发规划，划分出重点区域、重要区域和一般区域，采取差别对待的政策。由于我国生态恶化地区横跨东北、华北、西北地区，各地降水、温度、土壤、植被等条件差异很大，各地的区位条件和发展水平不同，因此，生态治理不可能采取一个模式。应根据各地不同的自然环境与条件，因地制宜做好生态治理规划，是增强生态建设持续性的关键措施。尤其在现有国情国力条件下，很难做到生态治理在整个面上全面铺开，一定要突出重点，将有限的资金、人力用在“刀刃”上，依生态环境恶化的程度与重要性的高低在点上依次铺开。与此同时，在面上也要推进生态环境的改善工作，积极遏制生态系统向恶化方向演化，努力恢复或重造一个健康的生态系统。

一是压缩全国范围内的退耕还林还草政策涉及区域，将那些生态战略地位并不重要的但目前已实施退耕还林还草的地区，逐步压缩下来，在控制退耕还林总体规模的同时，以确保重点和重要地区退耕还林与生态建设的资金支持。例如黄河中上游干旱、半干旱地区，由于其水土流失面积大，生态环境脆弱，经济社会发展相对滞后，同时生态地位又极其重要，理应成为退耕还林、生态治理的重点和难点地区。而长江中上游地区虽然其生态地位也很重要，但由于该地区气候湿润、降雨充沛，因此，在退耕还林的同时，要更加注重封禁保护，充分发挥大自然自身的修复功能。

二是在确保重点区域按照退耕还林还草规划所有应该退耕而目前还没有退下来的土地能全部实现退耕的前提下，追加退耕还林还草重点、难点区域的工作经费和科技推广、技术培训等费用，以减轻这些地区地方财政的压力，并加大对这些重点地区的综合治理，追加退耕还林还草重点、难点区域在基本农田建设、产业结构调整、扶贫开发、生态移民搬迁等农业综合开发的投入与支持，统筹安排，配套实施。

三是中央在进行宏观决策、目标管理的前提下，应当授权有关省区根据当地经济社会发展和生态环境的实际状况，采取不同的退耕还林(草)的政策措施，因地制宜地创新植被恢复和生态建设的方式与途径。为确保退耕还林还草能够均衡推进，也可根据退耕还林(草)成本差异，制定不同的补助标准。人均耕地多的地区可适当增加退耕面积，降低退耕补助标准;反之则减少退耕面积，提高退耕补助标准。同时，进一步完善农村产业发展扶持政策，实行优惠的信贷、税收政策，积极扶持退耕工程区农民开发当地优势资源，发展有市场需求且市场前景看好的替代生产项目，保证在生态环境持续改善的同时，农民收入也能稳步增加。政府和有关部门要采取行之有效的措施，加强技术指导、科技和信息服务，引导农村产业健康发展，促进当地生态与经济社会的全面协调发展^[1]。

2.完善现行退耕还林还草补助政策

钱粮补助是退耕还林还草政策的核心内容之一，合理的政策补助既能进一步加快退耕还林还草的进程，又能确保退耕还林还草成果的巩固与提高。因此，立足于区域差异的实际，尽可能使经济补偿与退耕地的实际产出相吻合，确保退耕还林还草工程在真正获得农民支持的基础上顺利推进。在退耕还林还草重点区域划分的基础上，按照不同区域实行不同的补助标准。对不同的区域分别测定退耕地的平均亩产量，以其作为制定同一类型区域补助标准的依据。当然，作为国家实施的一项宏观政策，只能做到补助标准相对公平，而不能做到绝对公平。尽管国家的宏观政策不可能照顾到具体的县、乡、村、组乃至于农户，但可以在重点区域和一般区域之间实行不同的补助标准。

科学合理的制定退耕还林政策补助期限，保持政策的规范性和稳定性，对确保和巩固退耕还林成果具有很强的现实意义。从经济学的观点分析，人们的经济行为取决于人们对未来经济收益的预期。如果退耕还林还草补助期限设置不科学，就会严重影响退耕农户的经济收益预期，进而影响退耕还林还草工程的顺利实施。造林种草投资补偿标准的确定，要综合考虑以下因素:一是造林种草的直接成本，生态林与经济林应有区别;二是造林种草的管护费用应纳入补偿范围考虑;三是为造林种草提供直接服务的基础设施建设应有明确的投资渠道。建议适当提高黄河中上游及其以北干旱半干旱地区退耕还林还草的补助标准，管护费提高5～10元，增加部分可由当地退耕还林还草主管部门统一管理使用;种苗费提高30～50元。对于干旱半干旱地区营造的生态林，其补助期限延长至15年，经济林延长至12年为宜^[2]。扩大退耕还林还草及生态建设的补助范围，不仅应将退耕还林还草规划的退耕地全部纳入政策补助范围，还应将生态价值重要的非退耕还林还草项目也纳入补助之例。

3.改进退耕还林还草操作方式(www.daowen.com)

改变现行退耕还林还草任务下达方式。逐年下达退耕还林还草计划任务，难以做到充分利用自然气候条件提高工程质量。为此建议，在工程总体规划指导下，可以适当调整计划下达方式，将规划任务一次性全部下达到县，或者每3至5年下达一次，由各县根据年度气候条件，灵活调剂退耕还林还草面积和规模，风调雨顺年份可利用墒情多退多还，干旱年份可少退。国家“钱粮”兑现，以年度验收确认为准，验收确认一块，兑现一块。如因群众积极性高，天时亦顺，提前完成退耕还林还草任务，且验收合格，在国家一时财力不济，难以兑现的情况下，可以考虑在政策年限内把应兑现的“钱粮”转为国债支付。

在坚持人工植苗造林的同时，增加飞播造林和封山育林的任务指标，以便对宜林荒山荒地造林采取多种方式，宜栽则栽、宜播则播、宜封则封，充分发挥自然界自身的恢复植被的能力。尤其对长江流域气候、雨水等较好的地区，应加大飞播和封禁面积。

4.统筹安排，综合实施

退耕还林还草是一项综合性极强的生态环境建设工程，必须统筹兼顾生态、经济和社会等各方面的协调发展。这就要求政府统一组织，相关部门密切配合，各项政策措施配套实施，才能真正发挥出良好的效益。为此，国家应将扶贫开发、农业综合开发、水土保持、生态移民、农村能源建设、基本农田建设等项目与退耕还林还草按区域统筹规划，捆绑下达，同步实施，只有采取综合治理，才能实现恢复由于人类活动所改变的原始自然植被状况的基本目标。“山川秀美”的基本要求是按照自然植被地带分布的基本规律进行植被重建，提高植被覆盖率，减少水土流失，抑制水土流失、草原退化和土地沙化。在实现这一目标的过程中，应着重把握和重点处理好以下几个关系。

首先，退耕还林与改善农村生产条件相结合，从根本上解决群众生产生活中的问题。农民退耕还林的积极性是有条件的，就是政策所给予的钱粮补助，但政策补助是有期限的。因而，从长远来看，只有在采取其他措施解决农民群众长期生活问题的前提下，退耕还林坚持生态优先才能真正落实，才能彻底制止边治理边破坏的问题。在退耕还林(草)的政策制定中也必须有“以人为本”的思想。黄土高原半个世纪来生态建设的典型经验表明，对于水土流失严重的大多数地区，通过淤地坝、梯田等基本农田建设，从根本上改善当地农业生产基础条件，是生态建设的成功突破口，也是保证坡耕地退得下来，林草植被建设保得住、不反弹的重要保障条件。退耕还林若不与农民脱贫及致富产业的培育同步进行，若不能永久性解决引起植被破坏的“三口”问题(人口、牲口、灶口)，仅为造林而造林，“年年造林不见林”的历史教训还会重演。

其次，宏观决策与分类指导的关系。黄土高原生物气候环境变化明显，差异显著，总体上按照从东南到西北的走向，依次可分为森林、森林草原、干旱草原和沙化草原等地带。不同的地带植被建设林灌草的比例和布局不可能相同，即使在同一地带内，由于立地条件、土壤水分差异，植被建设的模式也不相同。在退耕还林的政策中，以县为单元统一要求生态林按照占80%的比例造林，忽视自然植被地带性与非地带性特征，显然不妥。森林草原区，梁峁坡地造林的成活率、保存率低，生态效益低下，更严重的是布局不科学的人工林(包括拧条等灌木林)，还会加重林下土壤干化，林地难以形成合理的植被群落结构，直接影响植被的自然演替，植被恢复重建的目的难以实现。为落实退耕还林(草)政策，由中央、省(区)制定有关条例，进行宏观指导很有必要，但由于退耕还林涉及地域广大，各地自然、经济、社会条件千差万别，用同一规定、同一种乔灌草比例不可能成功，应针对不同的地质、土壤、气候等自然条件以及不同的经济、社会条件进行分类指导，宜林则林、宜灌则灌、宜草则草、宜封则封，上级在进行分类指导的前提下，可授权县级人民政府根据当地的具体情况实施。

再次，退耕还林(草)与畜牧业发展的关系。放养牲畜对生态植被的破坏性极大，不禁牧难以实现植被恢复。而养羊业又是干旱、半干旱地区的主导产业，黄土高原草畜业不仅对发展农村经济重要，而且也是确保退耕还林成果的一个重要支撑条件，因此，在退耕还林(草)政策中妥善处理好林牧关系是十分必要的。发达国家半干旱地区发展农业和改善生态环境所取得的成功经验之一，就是在搞好谷物生产的同时，发展人工草地与改良天然草场并举，建立农牧业结合的生产结构，农畜产值各占一半。近年来，陕西延安、榆林等地，退耕还林还草、封山禁牧的实践表明，种草舍饲养畜已经开始收到明显成效，尽管羊子总体数量有所下降，但人工种草面积得到扩大，大片苜蓿(包括退耕坡地)长势喜人，舍饲养羊效益显著，有的乡(村)畜牧业产值占到农业总产值的40%，甚至达到60%。这说明在有条件的地方，借助国家退耕还林政策机遇，发展草地畜牧业促进产业结构调整是完全可行的。但近来在一些文件中淡化了草的重要性，包括在引用朱镕基总理16字政策措施中删去了括号中的“草”字。在调查中，地方政府和农民反映希望要重视草地建设在退耕还林(草)中的地位。草具有根部浅、吸水少的特点，在生态退化地区土壤水分长期严重亏缺状况下，植被恢复初期尤其是西北干旱半干旱地区退耕还草更为重要。

第四，人工植被与自然恢复的关系。黄土高原封禁3～20年的不同典型表明，即使干旱、半干旱地区，只要封山禁牧，在一定时期内植被就能自然修复。更为重要的是由于自然恢复、演替的植被结构合理，其稳定性和生态效益远优于任何人工植被。土壤是植被恢复重建的生态基础，由于长期的植被破坏，严重地损伤了土壤的蓄水功能。天然植被群落通过自身的调整，可形成与环境协调适应的演替序列。人工林若不顾地带、立地条件，再加上人为的不适宜密度要求，必将既干扰植被的自然演替，又加剧土壤水分的负补偿效应，形成更为严重的“干层”，破坏了植被恢复的土壤生态基础条件。另外，由于退耕地区面积广阔，自然条件恶劣，干旱频繁，即使在立地条件相对较好的退耕地，也因人工植被建造困难，成活率和保存率难以保证。对于黄土高原干旱、半干旱地区，荒山荒坡(包括人少地多地区的陡坡退耕地)通过封禁自然恢复植被应是生态建设的主要途径。人工建设只能是有限的辅助行为，因人力、财力、自然条件限制，只能“有所为，有所不为”。建设重点是在立地条件较好的退耕地上建造有利于加速适地植被演替及稳定群落形成的人工林草地，同时要尽可能考虑当地生态经济发展的需要。