六、退耕还林还草工程存在问题的深层次原因剖析

1.认识不到位，行为有偏差

主要表现为:①群众对生态环境现状及其恶化带来的危害也是有所了解的，也有改变的愿望。因而，在退耕还林工程中表现出了很高的积极性，但同时也存在着对退耕还林还草管护有所懈怠的思想。从总体上来看，群众对退耕还林的认识是表面的、低层次的，有的农户甚至认为退耕还林只是一种形式，不会有实质性的工作，往往是只看到了眼前利益，即国家每亩退耕地补助200斤粮、20元钱，而对长远的生态效益群众关心不够。②有些基层政府盲目追求政绩，好大喜功，以为退耕还林越多越好，对农民宣传时只讲农民可以得到什么实惠，可以享受什么权利，而农民应该承担的责任、履行的义务则讲的少或没有讲清楚。导致许多农民把不该退的土地退下来，他们只愿意退耕，而不愿意承担还林任务。更有甚者，干脆采取与承包大户签订合同，只要承包大户代为缴纳农业税，退耕还林补助及收益全部归承包大户。③在退耕还林中，对充分利用自然力来恢复植被的认识不足而过分强调人工植树的方式。

2.技术含量低、科技支撑不够

科技含量是导致退耕还林工程质量不高的一个主要原因。技术创新是我国经济持续发展的主要推动力，也是提高退耕还林工作成效的有力支撑。各地在实施退耕还林中，大多以乡土树种为主，以老苗圃为种源，用传统的方法种植，严重制约着新技术、新成果的推广与应用。尤其是许多行之有效的实用技术，诸如抗旱造林、抗旱保土等种植方法或科技成果尚未引进退耕还林中，当然这也与基层科技人员素质偏低，掌握先进退耕还林技术人员明显不足，制约了退耕还林整体质量的提高有着极大的关系。

从整体上来说，林业专业技术人才严重短缺，技术培训、技术推广不到位，制约了退耕还林工程质量的进一步提高。在县、乡(镇)干部中真正或搞过林业的人并不多，即便是一些主管林业工作的领导也没有足够的林业专业技术知识。同时，在乡镇一线从事林业工作的人员中文化层次偏低，专业技术缺乏，广大农民群众接受培训、学习技术的机会少，这些都大大阻碍了退耕还林(草)工作的进程，影响了这项工程质量的提高。

3.退耕还林对农民的监督和约束力太弱，管理方式需要进一步探索

由于利益的驱动，部分农民所关心的只是退耕地的钱粮是否兑现，对还林的成效和效率，则认为与己无关，所以造林护林的责任感不强。

农民有权自购种苗，使种苗质量得不到保证，甚至不按作业设计而随意植苗，使得技术服务、指导工作的难度增加，影响造林质量。

造林不合格的面积只是不领补助钱粮，没有另外的违约责任，使预计的造林任务不能完全实现。

少数退耕农户和非退耕农户唯利是图，边退边垦、边垦边退，政府和业务部门无法实行有限地监督与控制，增加了工程的投资成本。

4.退耕还林工程主体之间利益与目标的矛盾和冲突

退耕还林的目的是减少不适宜耕种的坡耕地，增加林地，有益控制水土流失，并通过政策补助调整中央、地方、农户之间的利益关系。由此也带来以农村土地承包经营权为基础、以林木产权为核心的利益矛盾与冲突。

①中央政府和退耕还林农户之间的矛盾。退耕还林的政策框架中，是以国家的生态效益和长远的整体利益为主导的，而退耕还林的农户所使用的土地是“集体”而不是国有，其经营权同样应属于集体。这就在土地权属上产生“国有”和“集体所有”的矛盾，在经营上产生“私营”和“公营”的矛盾。尽管退耕还林农户可以在一定时期内获得直接经济收益和国家补助，但退耕还林的总收益不一定比传统耕种收益大。同时，退耕还林后农户对其土地只有“占有权”，只能植树而使经营自主权和收益权受到限制。因而，农民在退耕还林上的积极性主要是基于国家的政策补助，农民更多关心的是自己的生计问题。由于补助期满后农户种的树不能立即产生经济收益，这样就产生了中央政府与农户之间的土地使用权和收益处分权的矛盾。(www.daowen.com)

②中央与地方政府之间的矛盾。地方政府在追求生态效益的同时，更注重追求地方的经济利益，集中表现为一方面农业税减少使乡镇政府的可支配财力减少，另一方面国家对退耕还林的补助都是面对农民的，而直接用于地方政府的资金支持少之又少，于是产生了“两头热中间冷”的现象，即中央、省级人民政府和农民愿意退耕还林，有着较高的积极性，而县乡(镇)一级政府反应冷淡，这是由政策缺陷造成的。以重庆市为例，耕地农业税额为每亩36.75元，加上20%的附加，实际农业税为每亩44.1元;退耕还林后，耕地农业税为每亩18.5元，比退耕还林前少收25.6元，其结果不仅是直接影响了乡镇的财政收入，而且由于退耕还林检查、验收等工作经费都要地方政府承担，反而增加了地方政府的经济负担。于是有的地方把25度以下的耕地也列入退耕还林地，有的地方只把沿公路、铁路的地方作为退耕还林地，制造“应检、政绩工程”等等。同时，由于退耕还林的地方大都财政困难，无法满足国家规定的补助额，也只好多报退耕还林面积，以“补足”农户的款额;有的地方超规定比例大种经济林和商品林。这表明，政府之间的矛盾是利益综合体之间的矛盾。

③退耕还林农户自身利益之间的矛盾。耕种25度以上坡耕地的农民，大多地处偏远高寒贫穷山区，长期习惯于刀耕火种，对生态环境的恶化没有紧迫感，难于接受退耕还林的做法。他们为了完成或者应付政府下达的退耕还林任务，通常采用一部分耕地来进行传统种植，在退耕还林验收、兑付补助粮款后又复耕;有的农户只想着种植经济林，而不愿意栽种生态林;还有不少农户的耕地坡度都在25度以上，如果全部退耕还林，只靠国家有限的补助款是难以为生的，与中央提出的退耕还林原则相矛盾。由于农户的承包地按国家政策规定是30年不变，退耕还林的承包期50年不变，在这一期间内，农户的分家立户，必然涉及退耕还林地以及林权收益的再分配问题，又将产生农户之间土地承包经营权的矛盾。农户内部的矛盾，归根到底是生存与发展的矛盾。

上述诸方面的矛盾与冲突，集中体现了国家、地区、农民三者在利益与目标上的不一致性，最终反映出的是生态与经济之间矛盾。热衷于种植经济林是因为现行政策的限制，使经营生态林不能像经营经济林那样有利可图，国家要生态效益与农民要经济效益之间的目标发生冲突。同样，退耕还林规模的快速膨胀，其根本原因在于受利益驱动:一是农民对眼前利益的追求;二是地方干部急于改变当地经济现状的要求;三是政绩的需要。此外，西北地区干旱缺水，加剧了生态用水和经济用水的矛盾，其实质上却反映的是生态建设与经济建设的矛盾，亦即长远利益与近期利益的关系，增加生态用水就要减少经济用水，放慢经济发展的速度，因此，二者应保持一定的比例关系。总而言之，上述矛盾与冲突如果不能得到妥善解决和统筹协调，退耕还林(草)就难以持久开展下去，最后是国家花了钱，生态目标未实现，产生事倍功半的结果。

5.退耕还林政策缺乏市场激励机制

退耕还林的关键在于形成农户对林业投资的激励机制。退耕是还林的前提，还林是退耕的目的。现行的补贴政策只是激发了农户退耕的热情，但没有真正建立起农户自觉自愿的还林还草激励机制，这也就难免出现不少地方只求数量，不重质量，造林成活率偏低的现象，甚至还出现“全退户”的现象。其结果不仅使退耕难以真正达到改善生态环境的目标，造成了财政资金的低效率使用，还使得退耕还林工程缺乏自我“造血”功能，一旦国家停止了补贴政策，反弹的可能性比较大，从而使工程的可持续性受到严峻挑战。研究表明，只有通过相应的制度安排和政策措施形成农户投资林业的激励机制，才能使还林成为农户的自觉行为，达到国家目标与农户目标的统一与协调，真正实现改善生态环境的目的。

要形成农户对投资林业的激励机制，必须是在合理的产权制度安排基础上，确保农户投资林业的预期收益高于或至少不低于预期成本(或将耕地用于其他项目获得的预期收益)。目前，我国实施的退耕还林补贴政策与美国类似，对退耕农户的损失给予必要的补偿，但实施政策的制度环境与政策手段不同。首先，我国的林业产权制度长期处于不尽合理并不断进行调整的过程之中。一方面，国有林业企业和农户对林木的经营权与采伐权受到严格控制，难以形成农户对林业投资的积极性和主动性;另一方面，政策的多变对于经营周期较长的林业产业，很难形成投资者稳定的投资预期，使农户不敢投资林业。虽然退耕还林政策明确规定了造林后的权属归农户，并承诺承包期一律延长至50年，但同时又进一步限制了农户的林业经营权，规定生态林的比例为80%，而经济林的比例为20%。并且，生态林是禁止采伐的，用材林的采伐也必须得到主管部门的严格审批，使得这种权属又带有很大的不确定性和不完整性。其次，我国目前的林业税费明显过高，已大大超出西方发达国家的水平和投资者的承受能力，使林业投资者无法得到正常的收益水平。第三，我国至今尚未培育出比较完善的森林，特别是中幼林流通与转让市场，然而，这些市场的培育对于生产周期长、资金周转慢的林业产业是非常必要的。如果没有相应的市场为林业的长期投资提供相应的资金，必然会带来较高的机会成本和投资风险，使林业投资受到较大的流动性限制，降低林业投资的吸引力，同时也会大大降低森林资源等要素的配置效率。另外，在这种情况下，很有可能在中幼林及其相关要素的产权变更时出现乱砍滥伐的现象。第四，退耕还林中农户的收益来自政府的财政补贴和造林后的收益。如果造林的收益很低(甚至没有收益)，那么农户愿意退耕还林的激励主要来自政府补贴。但国家目前的补贴期限是5～8年，而不是长期的。尤其值得注意的是，我国的人均耕地面积较少，不少地方的农户是以退耕地为生的，得不到政府补贴就等于断了生计，种植的树木、草地可能会被毁掉而重新种植粮食。因而政府补贴的短期性决定了退耕还林的非持续性。

国内外经验表明，市场经济条件下退耕还林政策的顺利实施是以农户自愿为前提的，而非政府靠行政手段可以达到的。因此，需要政府充分利用市场机制，通过优惠的补贴政策和税收政策，使农户在退耕还林中确实得到实惠，建立还林的激励机制，从而形成国家(宏观)目标与农户(微观)目标的激励相容。从上述分析来看，我国的退耕还林政策至少在长期内不能保证农户投资林业的激励，也使得退耕还林无法保持其持续性，因而需要做出相应的调整。

【注释】

[1]孙大胜．退耕还林:生态和生存的博弈．瞭望东方周刊，2004－09－23

[2]牛昉．陕西退耕还林绩效评价与政策取向分析．2005年陕西经济社会蓝皮书(社会卷)．西安:陕西科技出版社，2005

[3]牛昉．陕西退耕还林绩效评价与政策取向分析．2005年陕西经济社会蓝皮书(社会卷)．西安:陕西科技出版社，2005

[4]王海坤.“退耕还林”政策之变的困惑.中国农村研究网，2004－6－3

[5]张美华．退耕还林(草)理论与实践研究．北京:中国环境科学出版社，2005