五、对退耕还林还草工程产生重要影响的其他因素

1.粮食安全是必须面对的一个重大课题

粮食问题是关系经济安全和国计民生的战略性问题，也是影响退耕还林工程进展与走向的重要因素。我国人多地少，生态环境脆弱，随着人口的不断增加，耕地的减少，粮食安全问题愈发显得突出重要。这就要求我们树立粮食安全意识，增强全局观念和大局意识，把退耕还林放到国民经济和社会发展全局中统筹考虑。在工程实施中既要突出重点，严格限定退耕地的范围，禁止基本农田退耕，保护粮食生产能力，同时，又要在退耕还林地区加强基本农田和农田水利建设，加快中低产田改造，提高基本农田的质量，确保退耕还林农户的口粮能自给自足，并提高粮食综合生产能力。

2.土地(包括林地)流转法规不健全，导致流转不畅

随着退耕还林政策的逐步实施，农民的耕地越来越少，耕作劳动量越来越小，剩余劳动力越来越多。一方面，在以户联产承包责任田的基础上实施退耕还林，农户个人很难形成具有规模性的林地，部分农户愿意转让为数不多的几亩林地，到外面的世界去寻求创造财富的机会;而另一方面，一部分以地(林)为生的农民却苦于经营面积太小，难以形成规模效益，于是出现了地(林)农之间的土地(林地)转让问题。据调查，一些地方已经有地(林)农之间在进行私下转包。为了稳定和调动农户的造林积极性，国家退耕还林文件中规定:“退耕还林后的承包经营权其限可延长到70年。承包经营权到期后土地承包经营权人可以依照法律规定继续承包。”从市场供求关系来看，供需双方都有交易的愿望，但一直没有相关的配套法规，去解决实践中出现的问题。因而也就限制了土地包括林地的转让和交易。

3.水资源严重亏缺，直接影响生态建设

在广大的西北干旱和半干旱地区，由干旱而导致的水资源短缺，成为制约该地区工农业生产及生态环境建设的重要因素，林草植被建设与水资源开发利用存在一定的矛盾。一方面植被建设对水资源开发利用有多种积极的正面影响，如森林能涵养水源等，另一方面植被蒸发需要消耗一定量的水分，从而减少了流域的总产水量，特别是在干旱地区随着森林植被覆盖率的增加，流域产水量的减少更为明显。

4.苗木生产中的盲目、雷同现象较为普遍

1999年国家实施退耕还林(草)工程之后，国内苗木生产发展较快，大大小小的苗圃不断涌现，总体上已具有相当大的规模。但在生产品种上却是大同小异，受传统种植的影响，“人家种啥，我种啥”，缺乏特色。由于苗木生产时效性及生产周期长的特点，人们在同年份种植相同的品种，势必造成苗木出圃、销售时间一致、品种相同，结果可想而知。此外，还有管理粗放、缺乏统一标准的问题。由于近几年加入苗木行业的新手增多，对树种的生物学特性和生态学特征不甚了解，因而不能因地制宜发展苗木，造成商品苗档次低、优质苗出圃率低，直接影响了农民的经济收入。特别是2003年国家对退耕还林政策进行的适时性结构调整后，退耕还林任务明显减少，苗木需求量急剧下降，使大量培育好的种苗无人问津，最后只能毁在自己手里，这也是盲目发展造成的恶果。(www.daowen.com)

5.技术准备不足，影响退耕还林还草工程质量

许多获得退耕还林还草任务的地方不是传统林区，缺乏造林经验和必要的技术储备。另外，突如其来的造林任务增加了种苗需求，造成供给缺口。许多地方不得不去很远的地方采购种苗，这样得到的种苗质量参差不齐。劣质种苗加上技术准备的不足，对造林质量产生很大影响。在我们所调查的几个案例县，初次造林的成活率很低，多在20%～50%之间，普遍需要补植才能达到合格率标准。

6.退耕还林农户面临的风险

实施退耕还林(草)工程，既有利于改善西部生态环境，也有利于改变不合理的土地利用和耕作方式，促进农村产业结构调整和农民增收致富。然而由于西部地区自然条件恶劣，经济发展水平滞后，产业结构调整难度较大，土地几乎成为农民惟一的保障方式。退耕以后，政府只能偿付较低水平的经济补偿。在许多配套措施尚未到位的情况下，农民土地退出来造林种草无疑面临着很大的风险。之所以在此提出这个问题，是因为农户的风险必然连带着国家和各级地方政府巨额投资是否有收益与成效的风险，因而，清醒地认识并有效化解中西部农民退耕后面临的社会风险，确保农民的长久生计，是一个事关退耕还林成果能否巩固必须面对的重要问题。

从理论上讲，农民必然从退耕还林(草)中获得长远的收益。但是从现实来看，他们依然面临着多方面的风险，而这种风险不仅是个人风险，更重要的是社会风险。

从风险产生的原因看，它源于现阶段不发达地区农民对土地的高度依赖性，而这种依赖性的产生又具有深刻的社会历史原因。首先，传统的城乡二元社会格局并未改变。社会保障的享有者始终是城市居民，农村居民尚不能从中得到明显实惠，土地仍旧充当着为农民提供生活保障的角色。其次，过去片面强调的“以粮为纲”政策不仅破坏了脆弱的生态环境，而且造成了农村地区产业结构调整滞后的不良局面，非农产业吸纳劳动力的能力十分有限，很多地区的农民还不能从种植业以外的其他产业获得较多收入。总之，土地保障在现阶段仍是广大中西部农民的主要保障方式。退耕还林(草)工程让部分农民退掉了土地，这意味着他们传统的土地保障方式已经丧失。在这种情况下，如果退耕农民的生活风险在各项补偿措施真正落实、产业结构协调得当的基础上得以化解，那么他们退耕还林、育林护林的积极性就会大大提高，这不仅有利于维护现有生态成果，还将为以后几年更大规模的退耕还林还草工作创造示范效应，从而有利于我国生态环境的彻底改观。退耕后的农民从林牧业等产业中获得切实的收益，也给其他地方农业结构调整带来了有益启示，从而为整个农村地区经济增长方式的转变创造积极条件。农村地区发展较快，可以为城市各项经济社会改革创造良好环境，减少城市发展面临的巨大压力，最终实现整个社会共同富裕的局面。另外，退耕还林还草工程涉及25个省市地区，其中包括众多的少数民族省份，如内蒙古、宁夏、新疆、青海、贵州、云南、广西等，退耕还林还草工作做得好，少数民族群众从中受益，这将有利于民族的团结和整个社会的稳定。

反过来，如果退耕农户得不到及时的经济补偿和政策扶助，生活风险得不到有效化解，必将极大地挫伤退耕农民的积极性，长期稳定的生态效益也就难以产生。据报道，内蒙古某地就发生过“退林还耕”的不良事件。农民收入过低，农村产业结构调整滞后，影响农村经济的稳定和发展，进而有碍全国范围内社会改革的进行。退耕后农民生活风险化解情况如何，其产生的影响力定会波及整个社会。从这种意义上来说，退耕农户面临的生产、生活风险亦是社会风险。

退耕农户生产、生活风险化解的责任主体是多元的，它不仅涉及退耕农本人，还涉及中央及地方各级政府。其手段应是多样化的，仅经济手段就包括金融投资、财政拨款、税收调整、以工代赈、基础设施建设等，还包括政治手段，如完善法律法规、社会保障制度，继续实施生态移民。此外，开发人力资源，提高技术水平，开展省际援助等也是不可忽视的重要手段。