四、退耕还林还草与其他涉农政策统筹配套不到位

《退耕还林还草条例》规定，退耕还林还草应当与扶贫开发、农业综合开发和水土保持等政策措施相结合，对不同性质的项目资金应当在专款专用的前提下统筹安排，提高资金使用效益。但是，现行行政体制条块分割严重，各类项目都有自己的管理部门，有的属省级部门管理，有的直接归中央管理，造成在项目安排时，很难与退耕还林还草工程统筹安排，配套实施。由于目前的政策措施不配套，扶贫开发、农业综合开发、生态移民、水土保持等项目都有各自的实施区域和投资重点，很少考虑到与退耕还林还草工程配套实施。

1.配套资金缺口大

目前国家只解决退耕地造林的种苗费，并对退耕还林还草工程的规划、作业设计等前期工作经费和科技经费，国家给予适当支持，而后期检查验收管理经费以及长远工程建设的配套资金都需要地方自行解决。但由于地方财力极为有限，配套投入不足，难以保证退耕还林还草配套措施的落实。实践证明，退耕还林还草对调整农村产业结构，促进农村经济发展发挥了积极作用。反过来，农村产业结构调整也直接关系到退耕还林还草工程能否取得预期的成效，二者相辅相成，互为促进。近年来，陕西省在调整农村产业结构方面做了不少努力，如延安市小尾寒羊养殖业，商洛市的中草药种植，渭北地区的果品加工业，已取得了一定的成效。但是，由于退耕还林还草任务量大的县区，大都属自然条件差，经济落后，贫困人口面大，地方财力极其有限，因此，仅靠地方财政和农民自身积累的投入来改善生产生活条件、调整产业结构、开发和培植主导产业等，可谓杯水车薪，不可能从根本上解决当地农村经济的发展问题。例如，有的村坡耕地缺水，需要修渠道或胶管引水，但没有资金也没有部门给予指导;有的村退耕还草，发展了优质牧草，却没有相应的圈养改良牲畜品种，还草不能增收，也不能调动农户的积极性。同时，提高还林还草的成效，离不开配套的技术服务，可大多数退耕还林市县都没有专项的技术服务与技术推广经费，相关部门很难为农民及时提供技术指导和培训，对此农户意见较大。与此同时，国家对退耕还林还草重点地区，在扶持、引导及信贷、税收等方面的优惠政策支持不够，投入的资金少且较为分散，导致农村产业结构调整步伐较慢，已有产业规模不大、效益不高，退耕还林还草后解放出来的大量农村劳动力仍未找到较好的生产门路，农民并未从根本上摆脱对退耕地的依赖。特别是补助政策到期后，为了生存或取得更大的经济利益，农民首先想到的可能就是伐树，甚至复耕，就难以确保退耕还林还草“退得下、稳得住、不反弹”。

2.产业结构调整力度不大

退耕还林还草只有与产业结构调整相结合，才能使生态效益、经济效益与社会效益协调发展。退耕还林还草实施几年来，农村产业结构较前发生了较大变化，但不可否认有些地方农民仍然以农业种植业为主，其他诸如畜牧业、种草业等后续产业效果不明显。如果不进行产业替代，从传统产业模式中走出来的农民没有新的致富门路和机会，农民不能从中富起来，那么，生态环境即使获得一时恢复，也还会再次遭到破坏。因此，实施退耕还林(草)后如何解决农民的花钱问题显得十分突出。应积极引导一部分农民在原有经济林的基础上逐年发展成经济林专业户，或依托林地在家庭林场发展多种经营，或大力发展第三产业，实现农村劳动力的转移，把农民的生计解决好，确保退耕还林工程顺利实施下去。

3.农民的长远利益问题始终没有得到较好的解决

由于退耕还林还草政策的制定和执行带有自上而下垂直下达的特点，因而在政策实施过程中明显存在着计划干预过多、过分依赖财政补贴、经济利益分配不公、相关配套政策不到位等问题。特别是目前政策实施过程中过分依赖政府财政补贴的现状，只是激发了农户的退耕热情，并没有建立起农户还林还草的长效激励机制，不仅造成财政资金的低效率使用，而且也难以有效推动退耕还林还草地区自我“造血”功能的进一步提高，一旦现行政策补助到期后，退耕反弹的可能性极大，从而使退耕还林还草的可持续性受到严重挑战。

自退耕还林还草政策实施以来，由于国家政策的支持，在政策补助期内退耕农户的利益应该说是有保证的，但他们的长远切身利益并未从政策层面得到有效解决，因而也就没有将群众治理生态环境的积极性长期持久地调动起来。没有群众长期持久的支持，黄土高原的生态环境建设也只能是一句空话。当前的生态环境建设应该吸取过去的经验教训，处理好生态效益与经济效益之间的辩证关系。应该说，过去很长一段时间，以牺牲生态效益换取经济效益固然不对，但只顾生态效益而忽视经济效益也不可取。道理很简单，没有经济效益，在现在和今后相当长的一段时间内，就得不到群众的支持，影响群众参与的积极性，治理成果难以巩固，生态效益难以持久。退耕还林还草不仅涉及全民的长远利益，更直接影响到部分农户的当前利益，如果不对这部分当前利益予以足够重视，在长远利益与眼前利益之间找到均衡，上述目标能否实现是令人担忧的。因为市场经济条件下，资源配置不仅仅取决于国家的宏观调控，而且更主要取决于市场机制中微观经济主体的行为。当前，决策部门和理论界都将实施退耕还林还草的重点集中到了对退耕农户的财政补贴上，这虽然可以在短期内激发农户退耕的积极性，但能否保证农户真正还林以实现国家生态目标的持续性，还有待进一步的证实。研究表明，退耕还林还草的关键在于还林，在于退耕后能否培育、形成新的产业方向及农户进一步投资林业的激励机制，从而形成自我造血功能。如果这一问题得到了较好的解决，退耕将不再成为问题。否则，即使退耕还林还草了，复耕仍不可避免。20世纪80年代的毁林复耕以及近期的退耕还林还草试点中少数农户出现反复等现象都证实了这一点。广大群众和各级地方政府都普遍担心政策补助到期后，在经济林难以形成稳定的收入来源，生态林按政策规定又不能采伐，如果再没有其他的补偿政策，退耕农户的生计将是一个非常现实而紧迫的问题。(www.daowen.com)

4.生态移民与劳动力转移

《退耕还林还草条例》中提出，一些地方结合本地实际，对生态地位重要、生态环境脆弱、已丧失基本生存条件地区的农户实行生态移民，封山育林育草，但在实际操作中，由于生态移民涉及移民指标的下达、资金投入、承包地的划分、生活来源保障、与迁入地居民的融合等诸多方面问题。如有的地区急需安排生态移民，但该地区却没有生态移民项目，造成项目实施区域不统一，资金分散，难以发挥综合治理效益。退耕后，部分农村剩余劳动力受就业信息和门路的限制，闲置家中，无所事事，不仅影响退耕后的收入，而且成为一种潜在的社会不安定因素。

5.退耕还林还草相关配套设施建设薄弱

造林质量不高，设施不配套，管护措施不实。一些地方造林质量不高，一方面是由于实施退耕还林还草的地区大多属于干旱半干旱地区，降雨少，水源不足，导致造林成活率难以保证，质量不高。另一方面，在实施中不能以小流域为单元进行规划设计，没有把蓄水集水工程列入其中，再加上对造林后的管护工作考虑的少，管护措施不实，遇到干旱年份或干旱季节，造林成活率必然大打折扣，也将会影响到整个退耕还林还草的实施成效。

6.退耕还林后续政策不明确，广大农户心存顾虑

退耕还林政策已实施5年多了，到目前为止5～8年的政策补助到期后，是否继续补助，补助多少，怎么补助，都没有明确规定。广大群众和各级地方政府都普遍担心政策补助到期后，经济林难以形成稳定的收入来源，生态林按政策又不能采伐，如果再没有其他的补偿政策，难以从生态林中继续获得实际的收益，生态林木对自己来说可有可无，从而大多都愿意还经济林，不愿还生态林，增加了林种比例政策执行的难度。同时，也影响了退耕户对林木管护的积极性，产生了不管树木长得好不好，只要成活保存率达到验收标准，可以顺利领到国家补助钱粮就行的思想，不利于引导退耕户主动对林木进行精心管护和投入，不利于退耕还林成果的长期巩固和提高。

7.退耕还林、生态建设的长效保障机制未能有效建立起来，可持续性直接受到影响

表现:一是机制不灵活。现在的保护补偿基本上全靠国家财政，不但没有调动全社会的积极性，而且许多地方产生了依赖思想。更为重要的是生态保护与建设补偿单纯靠政府补贴，就难以形成和建立起可行的补偿制度、健全补偿途径以及完善补偿网络，从而也就无法建立国家、集体、个人一起上，外商、个体、私营经济和其他社会资金齐抓共投的补偿主体多元化、补偿方式多样化的格局。二是发展后劲不足。现在的保护补偿基本上全靠国家，然而国家的财力总是有限的，目前还没有形成一整套如何变“输血型”补偿为“造血型”补偿，寻找生态与经济、社会的结合点，采取有利于综合发挥生态、经济和社会效益的措施，积极发展生态产业，使补偿区做到生态效益与经济效益和社会效益相结合，实现三者共赢的制度安排。三是机制建设研究的基础薄弱。森林、湿地具有巨大的生态效益，但由于目前没有真正意义上的生态补偿，因而地方保护的积极性和主动性不强。其原因主要有两个:第一这种巨大的效益如何进行科学的评估，目前尚处于研究阶段;第二补偿的标准和补偿基金的来源也存在着难以界定的困难。为此，我们首先要明确并适当提高科技支撑费用，其次由省级主管部门组织大专院校和科研院所进行科研攻关和技术推广。四是补助标准“一刀切”，政策不稳。目前退耕还林，一方面是按黄河流域和长江流域两大流域体系来确定相应的补偿标准，这种划分方法范围划的太粗，削弱了政策的严肃性和公平性;而另一方面在同一地区内所有坡耕地补助标准一个样，造成农户间事实上的分配不公;另外，虽然现行政策规定，今后需要多少年就补多少年，这种政策的不稳定性、不确定性和缺乏连续性的缺陷，成为退耕还林农户心头挥之不去的阴影，群众认为政策风险太大，不愿意多造生态林。五是在国家整体的经济社会发展中，由于生态效益更具公共属性，说起来大家都觉得很重要，做起来却始终游离于经济增长、社会发展的轨道之外，与现行经济、社会条件缺乏有机的结合，使得生态补偿难以纳入社会经济发展综合决策之中。六是生态保护与发展经济相协调的观念薄弱。生态环境的优化要靠发展来解决，以发展来促保护，以保护来促建设。生态环境的保护与建设必须与解决贫困问题相结合，在补偿制度的实施过程中，变“输血型”补偿为“造血型”补偿，关注补偿地区的发展问题，使有限的资金更加有效，最终实现区域之间的协调发展，人类社会与自然协调发展。最后，我们应清楚认识到建立生态补偿机制的问题提出来的时间已经不短，现在已经到了非解决不可的时候了。当前，一方面靠政府的扶持，逐步还清老账，并承担公益事业所应承担的义务。从长远看，规范补偿机制，科学地确定补偿标准，充分利用市场机制，拓宽投资渠道和群众参与力度，采用税费和法律等手段，使得经营部门和个人得到合理的补偿，并激发群众保护环境和生态建设的积极性。同时，现行的条块分割的管理体制、以GDP为基础的经济核算制度以及干部考核标准成为推行以科学为基础的生态补偿的制约因素，因此它应该是在科学发展观的指导下，进行社会经济、生产和文化改革的一个组成部分。另外，林业在其推行的六大工程中，虽然还不能说是真正意义上的生态补偿，但是已经有了一个很好的尝试和探索，相信会在实践中不断完善、逐步建立起适应我国国情的生态补偿制度。1999年我国启动退耕还林试点工程以来，在国家政策的支持和引导下，退耕还林试点工作已取得阶段性成果，为进一步搞好这项造福当代、荫及子孙的千秋伟业，有必要总结经验，探索机制，完善政策。