二、退耕还林还草政策执行中出现的困境

1.宣传动员不够深入，农民群众的认可和支持度不是很高

一些地区对退耕还林的重大意义宣传不够深入，或是过分强调退耕还林政策补贴，或对退耕还林的优惠政策落实的不够扎实，一方面，部分群众心存顾虑，出现了有的农民不想退、不愿退，于是上面压、下面抗的现象，使这项工作既得不到农民群众的理解，也得不到农民群众的支持，工作开展起来难度大。另一方面，他们响应政府号召退了耕，也享受到了国家的政策兑现的钱粮，但滋生了“等、靠、要”的依赖思想。在吴起县吴仓堡村调查时，在村头和村民们一起聊天，当说到退耕还林的情况时村民都纷纷围了过来，你一言他一语:“响应政府号召退耕还林后不用种地有粮吃，有钱花，现在生活好多了”，一位30多岁的农民说，“干完政府留下的口粮田几乎没有什么事干，除了个别人外出打工，大多数人闲在家里，拿着国家补助的粮款，成天的‘挖坑’、‘掷骰子’”。据了解，这位农民所说的情况在退耕还林后的农村中普遍存在。当问到8年后国家不给补助粮款怎么办时，不少人一脸茫然，有的说“谁能想那么远，到时候再说呗”，有的说“看上面的，上面让咋办就咋办”。而事实上，边治理、边破坏的现象依然存在，有些地方偷牧、放牧时有发生。子洲县大理河流域的荒坡就有多处被复垦。一方面国家投入巨资改善生态环境，另一方面却还有少数人为了获取一点小利而破坏植被。调查表明，仅有20%的农户对未来有所安排和打算，而80%的农户没有明确的增收来源计划，对国家停止补助后的生计安排，大部分农民的想法是到时候再说，甚至抱有“没粮吃了，把树挖了再种粮”想法的人，也不在少数。因此，引导农民在改善生态的同时，立足生态建设成果的转化利用，加快培育和开发稳定增收致富的产业，实现退耕还林后稳得住、能致富、不反弹，促进生态与经济协调发展，已成为摆在各级政府和广大农民面前一个紧迫而重大的问题。

在退耕还林实施过程中，存在着不同程度的违背农民意愿的现象。有关部门主要采用行政命令的方式推进工作，在确定退耕还林的地域、退耕地块和选择树种等问题上农户发言权极为有限，给不愿退耕的农户安排了退耕任务，而愿意退耕的农户又没有退耕指标，有的农户因退耕面积过大而成为全退户，使其生产、生活受到很大的影响，还有的地方靠关系或人情分配任务指标等，这些都不同程度地影响了广大农民参与退耕还林的积极性。

2.过分追求退耕还林的规模效益，影响了退耕还林工程的整体质量，也损害了农户的切身利益

个别地方盲目追求规范，不惜牺牲农民利益，不顾立地条件、坡向和土层厚度差别，一味要求集中连片、形成规模，有的地方甚至提出连山连体退耕，而实际上，丘陵下部土层深厚的区域完全可以建设基本农田;有的地方重乔木、轻灌木，不考虑低地与丘陵、山地的差别，在一些丘陵、山地强行植树，成本极高，成活率极低;树种草种单一，极少采取混交造林，更谈不上乔、灌、草相结合，为追求整体好看而放弃适地适树原则;个别地方急于求成，没有长远性，不设计适宜的植苗造林，更没有对林业发展、农民群众增收的长远打算。

《退耕还林条例》第23条规定，退耕还林营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕还林总面积的80%。这一规定，体现了退耕还林坚持生态效益优先，兼顾农民增收及地方经济发展的原则。在实际操作中，农民为了尽快脱贫致富，大多想种植经济林。地方政府从发展地方经济甚至是从取得政绩的角度出发，也希望大规模地发展经济林。兼用林预期可以产生经济效益，同时又能被认定为生态林领取补助，因而各地都大量栽植兼用林。目前，占退耕还林面积80%的生态林中，有相当部分是兼用林，规模万亩以上的不在少数，且品种主要集中在花椒、枣、核桃等少数树种上，树种雷同的现象较为严重，给退耕还林工程带来隐患。首先，虽然兼用林在符合一定的条件后(有些地方仅以是否密植为标准)被认定为生态林，国家禁止对营造的兼用林采取大面积的复垦、松土、割灌、除草等抚育措施。但地方政府都是从经济的角度考虑来栽种兼用林的，退耕农户也认为自己栽的是经济林，在林地管理过程中已习惯于施肥、除草、翻耕，这些管理活动势必会破坏林下植被，引发新的水土流失。因此，兼用林的生态效益无法与由生态树种营造的生态林相提并论。其次，经济林(含兼用林)是否能够产生预期的经济效益也值得探讨。各地由于经济林规划面积过大，且以传统品种为主，林木挂果后的产品销路问题已逐步显现。以花椒为例，甘肃省临夏县的花椒市场价格在2001年时约为125元/公斤，2002年已跌至6元/公斤，且销路困难，更为值得注意的是，当地及全国范围内近年来大面积种植的花椒林还未进入丰产期。另外，退耕地一般为立地条件较差的劣等地，栽种经济林后产量低、果质差、运距长，依然无法摆脱靠天吃饭的被动局面，与在平地上广泛栽种的同类经济林相比难有竞争优势。

3.种苗补助费发放方式不合理，难以保证退耕还林质量

按照国务院国发［2000］24号文件关于“种苗费补助标准按退耕还林还草和宜林荒山荒地造林种草每亩50元计算，直接发给农民，自行选择采购种苗”的规定，各地在操作实施中难度很大，并出现了以下问题:一是工程建设质量得不到保证。受利益驱使，农民自行采购种苗易造成种苗质量和数量不符合作业设计要求。二是易造成林地的破坏。在一些偏远山区，农民法制意识淡薄，一旦种苗费到手，将会采取上山挖野生苗，或到近几年新造林地里偷盗树苗等方式获取种苗。三是种苗成本增高，反而加重了农民负担。退耕农户零星购苗，没有数量优势，苗木单价较统一购苗偏高，同时运输成本也会加大，结果事与愿违。四是将种苗补助费一次性发放给农户后，第二年以后的种苗补植费用就失去来源，农户不愿再把拿进去的钱拿出来购苗补植，从而使造林保存率得不到保证。

4.造林方式相对单一，技术含量低

在造林方式上，现行政策规定一律采用人工植苗造林，这种形式不仅技术含量低、造林成本高，而且有些地方特别是西北地区植被恢复效果不理想。比如，陕北黄土丘陵沟壑区的荒山，坡面陡而支离破碎，人工造林易导致水土流失，少量的植被经整地造林破坏后，很难恢复;陕南的荒山基本为灌丛地和陡峭的山头地块，当地降水较多，实行人工造林势必破坏原生态植被，造成水土流失。实践证明，大面积的植被恢复单靠人工造林速度太慢，在条件适宜的地区实行封育，依靠自然生态系统的自我修复功能，可大大加快生态植被的恢复速度。但目前一律进行人工造林，从宏观上看，增加了工程成本，浪费了有限的资金。同时，在树种配置上，一些地方没有做到宜乔则乔、宜灌则灌、宜草则草，“乔、灌、草”有机结合，导致造林成活率较低。在树种选择上，显得单一和缺乏优良品种始终是西北退耕还林建设的难题，很难做到以生态效益为主的乔木树种、灌木树种，与生态、经济效益兼具的树种相互配套，这在黄土高原地区尤为突出。尤其在陕北地区，大部分地区只有油松、侧柏、刺槐等少数几个树种，本身干旱少雨，如果遇到连续几年的旱灾，对那些年降水量只有50～500毫米的地方，人畜饮水都十分困难，这就给退耕还林(草)工程用水增加了困难，使造林成活率和保存率难以保证。不少地方为了保证退耕还林还草工作的开展，不得不发动群众抗旱，但因缺水和兔子、老鼠、虫害等使造林成活率仍然较低，使得补植补造费用成倍地增长，一年造林多年补植的现象十分普遍，这些都大大增加了造林的成本。一些地区退耕还林建设重点不够突出，没有将工程建设任务集中在生态地位重要的区域，而对一些生态地位并不重要的水土流失区，也安排了退耕还林任务，没有体现生态优先的原则。

5.对政策的曲解，导致退耕还林工作中出现不应有的误区(www.daowen.com)

少数地方干部没有很好地理解退耕还林政策，致使在执行国家及地方政府出台的一系列政策规定时，出现了一些偏差，诸如对退耕还林地和宜林荒山荒地配套比例、退耕地的选择及运作程序认识和界定模糊，出现了不同程度地盲目发展的现象。有的地方将一些基本农田也纳入到退耕还林还草的范围，违反了国家的相关政策规定;还有的地方为了完成任务，把农民的好地按荒地退，引起农民的不满和反感情绪;不少地方将退耕还林(草)简单地等同于扶贫工程、农业结构调整，搞利益均沾、分散安排任务，生态改善效果不明显。

有些地方集中采购苗木，不按规定与退耕户结算种苗补助费，而是采购单位单方结算，故随意加价，变相克扣种苗补助费现象严重;有些地方资金拨付不及时，滞留现象比较严重;有些地方财政不按规定预算工作经费，挤占挪用资金时有发生。

有些地方虚报退耕还林面积:①重复上报面积。将同人同地在退耕地、荒山地同时上报，从中套取国家补助。②多报面积。以少报多，从中多领补助。③重复设计。将一块地在两个年度同时设计，重复领取补助。④实施不到位。个别大户在实施过程中投机取巧，少实施、不实施，从中多领补助。

6.林牧(草)矛盾突出

一是林草之争。西部各地区自然条件差异大，退耕还林(草)必须坚持因地制宜，适地适树(草)原则。但是在实际实施中，林与草孰多孰少，分歧较大。在长江流域，水热条件和植被条件比较适合于乔木生长，但在一些工程实施区地方政府却热衷于退耕还草。而在一些干旱少雨乔木难以生长的地方，还草的比例却较高，结果成活率低，影响生态效益的发挥。从局部利益、部门利益出发配置林(草)种，不利于生态效益的发挥。二是林牧矛盾。林(草)植被能起到防治水土流失、涵养土壤水分、减少地表土层流失的作用，这就要求必须禁止放牧，由此而引发林牧之间的矛盾。目前，在有些人口多的地方，禁牧比较困难，许多部门都想争这一块资源，部门间冲突较大。

7.退耕还林计划属国家指令性计划，对退耕还林验收的真实性影响较大

由于退耕还林执行的是国家指令性计划，也就是说下达的计划任务必须一分不差地完成，并且现在很多市、县、乡镇都层层签订了退耕还林责任书，对完不成目标任务的，将采取一定的处罚措施，甚至是行使一票否决权。而植树造林不仅受人为因素的影响，而且还受到水、旱、风等自然灾害的影响，它牵涉到千家万户，有的农户对其规划了的土地就是不退耕还林，或不认真栽植，或是遇到自然灾害，导致造林失败，势必影响到退耕还林的验收，而乡镇为了不得不完成的任务，就迫不得已弄虚作假。

8.基层林业单位工作经费紧缺，工作人员压力过大

经费紧张影响了基层林业单位退耕还林工作的正常运作。退耕还林任务比较多的地区，其财政普遍困难，有的县每年从国家得到的退耕还林补贴甚至超过了县里的财政收入。虽然国家解决了一部分退耕还林(草)所需要的前期工作费和科技支撑费，但按照规定，退耕还林(草)地区所需的检查验收、粮食调运兑付等费用由地方财政承担，这就增加了地方财政的负担。此外，制作退耕还林合同、退耕还林卡片、兑现证等材料的印刷费用以及每年需要抽调大量人员进行检查验收及钱粮兑现工作时，产生的人员生活补贴、交通费、通讯费等都难以解决，类似的情况在各地普遍存在。

退耕还林在县(市)一级要“把造林的任务落实到户，把各种补助政策兑现到户”，这无疑是一项极为繁琐而庞杂的工作，工作人员必须到田间地头逐户逐块落实，工作强度大。2002年春节后至3月份期间，陕北延川县退耕办的工作人员从未放过一天假，每天工作都在8小时以上。由于工作压力大、林业及相关部门人员有限，通常还需要动员县、乡其他部门投入大量的人力和物力参与退耕还林(草)工程，这样做虽然使退耕还林工作取得了一些效果，但势必会影响到这些部门的本职工作和参与此项工作的积极性。工作经费及负荷问题已成为困扰基层林业工作部门的难题，随着退耕还林工程覆盖面的逐年递增，这一问题也逐步凸现。退耕还林(草)任务越重的地方，地方的财政负担和工作负荷也越重。