一、退耕还林还草政策设计中的不足

1.退耕还林政策设计缺乏对地方政府的有效激励

国家在制定退耕还林政策时，忽视了地方政府的利益需求，不仅没有对地方政府在退耕还林、生态建设中的贡献给予足够的补偿，反而加重了地方政府的工作负担和财政负担，更缺乏促进地方未来经济发展的配套扶持政策和资金支持。当前地方政府推进退耕还林，更多的是迫于目标责任制下上级政府巨大的行政压力，当然也希望通过退耕还林政策的实施能够为当地获得发展机遇及所需资金。因而，当政策对地方政府缺乏应有的激励时，有失公平、公正是一个方面，但更不利于退耕还林的进一步开展和退耕还林成果的巩固。

第一，国家现有的补助远不足以补偿地方政府承担的退耕还林执行成本，缺乏对地方政府足够的经济激励。实施退耕还林还草的地区大都为“老少边穷”地区，生态环境恶劣，经济落后，地方财政极其困难。更为重要的是退耕还林是一项复杂的系统工程，涉及千家万户，工作量大。规划设计、建卡到户、签订合同、技术指导、检查验收、资料印刷、宣传、培训、会议等必要的工作经费没有来源。加之停止天然林采伐和退耕还林后大大减少了地方财政收入，地方拿不出资金来匹配。尽管国家解决了一部分退耕还林还草工作经费，但依然要求地方财政配套解决退耕还林还草所需的前期工作经费和科技经费，以及检查验收、粮食调运、兑现等费用，这对捉襟见肘的地方财政来讲，无疑是雪上加霜。退耕还林还草政策的实施需要大量的人力、物力和财力的投入，而且责任重大，陕西延安市宝塔区每年大约需要200万元，用于退耕还林还草的规划设计、检查验收、各种资料的印制、发放等，另外每年还要组织一些相关的技术培训、宣传等活动，都要有相应的经费支持。每年粮食兑现及调运费用，更是一笔不小的支出，吴起县每年县财政补贴600万元，几年来仅此一项就支出3000多万元。据不完全统计，退耕还林每亩的工作经费至少10元，有的更高。沉重的工作经费负担，使得各市、州和试点县不堪重负，以至出现挤占、挪用种苗款和其他资金的现象，已经严重影响到退耕还林工程的正常开展。延长县(贫困县)截至2002年年初，林业部门已累计支出检查验收费44万元，资料费11万元，培训等其他费用10万元;甘肃省临夏县“退耕办”每年仅制作退耕还林合同、退耕还林卡片、兑现证等材料的印刷费用就达4～5万元;四川省天全县林业局用于退耕还林的差旅费、汽油费、办公费、接待费等支出在百万元以上。而国家只对地方退耕还林的前期工作和科技支撑费用予以部分补助，并明确规定退耕还林(草)地区所需的检查验收、粮食调运、兑付等费用由地方财政承担。上述这些费用都是退耕还林还草工作中必须的支出，县级退耕部门自身无法解决，地方财政也拿不出这笔钱。类似的情况各地普遍存在，许多地方在退耕还林还草中违规操作在某种程度上与工作经费紧缺不无关系。

第二，退耕还林使地方财政收入减少，中央财政转移支付又具有极大的不确定性，对退耕还林县造成了极大的财政压力。由于实施退耕还林(草)地区多为边远贫困山区，一方面地方财政普遍十分困难，难以承担全部工作费用，目前工程经费不足和工作负担过重已成为困扰地方退耕还林的一大难题;另一方面，据国家退耕还林政策的相关规定，地方政府应对退耕户减免农业税和农业特产税，而农业又多是退耕还林县地方财政收入的主要来源，“两减政策”落实造成的减收对这些基础本就薄弱的县级财政而言无疑是雪上加霜。据江西省抽样调查结果显示(2002年)，由于工程的实施，平均每个样本县财政收入减少66万元，其中农业税减少43万元，约占农业税的8～10%。重庆市仅巫溪一个县，因退耕减少的农业税将达1000多万元。但根据《退耕还林条例》的规定，国家只对退耕还林县(市)的农业税收因灾减收部分，在其上级政府转移支付确有困难的前提下，经国务院批准后，才以财政转移支付的方式给予适当补助。由于退耕还林在使地方政府财政支出增加的同时，收入减少，而国家财政转移支付不仅门槛高、而且数量少、不确定性强，地方财政压力极大。

第三，国家对地方因退耕还林而承担的机会成本重视不够，缺乏促进地方未来经济发展的配套扶持政策和资金支持。地方政府在退耕还林中既要支付较高的直接成本，还不得不承担不断提高的机会成本，具体包括两个方面:一是大量动用地方财政挤占其他经费和因“两减政策”而造成的财政减收，使地方经济发展速度受限带来的损失;二是退耕还生态林，耕地面积减少，生态林禁伐、禁牧，不仅使地方财政收入还会进一步减少，而且地方政府很可能还要面临解决因农牧业生产资源减少而引发的农村发展和农民生存问题。国家不仅对此重视不够，还要求地方政府增加投入，加强农村能源、基本农田和农业基础设施建设，积极调整产业结构，解决退耕还林区农民的能源、口粮及就业和增收的需求，以巩固退耕还林成果，改善退耕还林者的生活条件。而国家只对农村能源建设给予适当补助，其余成本均由地方政府负担。退耕还林地区多属边远贫困地区，在国民经济分配和再分配中本就处于弱势地位，退耕还林又将使地方财政在相当长的时期内增收乏力、甚至可能导致财政赤字增长，在此情况下，仅依靠地方政府自身极为有限的财力来实现上述政策目标，既不可行，更有失公平。而退耕还林未能与基本口粮田建设、后续产业发展、农村能源建设、生态移民、封山禁牧等五项工作切实结合，正是目前我国退耕还林速度放缓的重要原因之一。

2.退耕还林政策对农户激励弱，而且缺乏可持续性

在退耕还林政策实施的全过程中，国家要生态与农民要生计，二者之间强烈的利益冲突始终都存在，尽管国家在退耕还林中采取钱粮补助等经济激励手段极大减缓了这一冲突，但随着政策补助最后期限的来临，这种矛盾会愈加突出。农民进行退耕还林，主要是在国家粮食、现金补偿与退耕地原有收益进行比较之后的理性选择，但从农民在退耕还林中承担的直接成本、间接成本和林业经营的巨大风险，尤其是从长远利益的角度来看，现有补偿数量少，时间短。加上林地承包经营权限制性强、缺乏可交易性又使其产权激励功能进一步弱化。这必然使农民在退耕还林的具体实施过程中偏离生态优先的原则，从而导致退耕还林“稳得住、不反弹”的长期目标难以实现。

第一，国家对农民退耕还林的直接成本补偿不足，未能充分调动农民退耕还林的积极性。农民在退耕还林中的直接成本包括因退耕而造成的粮食和现金损失以及还林中必须支付的种苗费、管护费及劳动力成本等。因此，国家给退耕农户补助粮食和现金，对于鼓励农户退耕还林还草，补偿农户因为退耕而减少粮食和现金收入及其他成本是有积极作用的。《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点的若干意见》明确规定:“国家无偿向退耕户提供粮食、现金、种苗的补助政策”，“每亩退耕地每年补助粮食(原粮)的标准，长江上游地区为300斤，黄河中上游地区为200斤。”“水土流失严重的地区，需要退耕而实际亩产粮食超过补助标准的，应相应提高补助标准”。“为鼓励农民退耕还林还草，并考虑到农民日常生活需要，国家在一定时期内可给予现金的补助。现金补助标准按退耕面积每年每亩20元计算”。这些政策规定中有两点值得注意:第一，政府对退耕户的补助有统一的政策规定，即长江上游地区每亩每年补助原粮300斤，黄河中上游地区每亩每年补助原粮200斤，每退耕一亩补助现金20元;第二，针对一些特殊地区，实行较为特殊的政策，即水土流失严重的地区，需要退耕而实际亩产超过补助标准的，应相应提高补助标准，对超过规定比例多种的经济林，只补助种苗费，不补助粮食，从而体现出政策有一定的灵活性和生态建设的导向性。而实际情况是，一方面，由于退耕还林涉及的地域范围广，地区差异巨大，国家钱粮补贴不足以弥补土地生产率和生活水平较高地区的农民经济损失，对农民激励不足。在陕南的许多地方，由于农户在退耕地上种植药材、烟叶等经济作物的收益高于短期内种植林木和政府补偿性收益之和，退耕还林的实施自然就遇到了一定阻力，出现了有的农民向当地政府提出希望撤销已签订的退耕协议、退耕不还林等现象。与此同时，虽然有钱粮补助的利益激励，农民也响应政府号召退了耕还了林，但不少农户没有明确的增收来源计划，对国家停止补助后的生计安排，大部分农民的想法是到时候再说。另一方面，国家向退耕户提供的每亩50元的种苗和造林补助，还不足以支付农民购买种苗的费用。我国北方地区气候干旱、病虫害频繁，造林难度比长江流域要大得多。据西北地区有关部门测算，如果栽种树种为乔木，则需苗木费每平亩约300元，灌木需约100元，即使是种草也需要种子费70～80元;长江流域退耕还林苗木费平均在80～90元之间。

应当说实行高度统一的补助政策，容易操作，透明度大，也有利于保障农民的利益。但其缺点也是明显的，即灵活性和适应性差，各地农民苦乐不均，有失公平原则。大量调查表明，国家还林还草的苗木补助水平均不同程度地低于实际成本。但由于我国区域之间差异甚大，高度统一的标准在具体实施中，存在比较严重的政策效应不均衡的问题，即高度统一补助政策与各区域的重大差异很难吻合，这就使政策本身的合理性和公平性受到普遍质疑。事实上，各地要求实施差别化的补助标准的呼声十分强烈，尽管相关政策对此也有“水土流失严重的地区，需要退耕而实际亩产粮食超过补助标准的，应相应提高补助标准”的规定，但在实践中，这一模糊的政策表述严重缺乏可操作性。尤其对陕西在内的西北干旱半干旱地区，现行的政策补助标准显然偏低。在实际操作中，当地农民每造1亩林，要花费其他地区造1.5亩或2亩林的劳力、财力，与当地实际相差很大。农民要使所造的1亩林地达到国家验收标准，需要花2～3年的时间，如果天年顺和、风调雨顺，要达到85%以上的苗木成活率，至少也需要两年，第一年植苗，第二年补植;如果遇到干旱、少雨，既使管护措施再好，3年以后，苗木的成活率要达到国家验收标准也非常困难，所有这些都极大的增加了造林成本。

现行政策规定“种苗和造林费补助标准按退耕地和宜林荒山荒地造林每亩50元计算”。这一政策存在的问题:一是造林种草有一个较长的过程，发生在这一过程中的管护费无从解决;二是在一些水源不好，交通不便的地方，解决水源和交通建设等基础设施是推进退耕还林还草工作的基本前提，这方面的投资同样没有来源。特别是大面积的荒山造林也只给50元∕亩的种苗费，后期的管护上却没有任何投入，这就造成农民对荒山造林积极性不高。事实上对荒山荒地，国家每亩投入50元、农民投工投劳把苗木种上，仅是植树造林迈出的第一步，更为艰巨、更为重要的是造林以后的管护，仍需大量的人力、财力和物力的投入。

第二，国家对农民退耕还生态林的补贴时间过短，更没有考虑对其所承担的机会成本予以补偿，对农民退耕还林的激励缺乏持续性。《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》规定:“粮食和现金的补助年限，先按经济林补助5年，生态林补助8年计算，到期后可根据农民实际收入情况，需要补助多少年再继续补助多少年。”从政策的表述中可以看出，政策对补偿期限的规定是十分清楚的，但问题的关键在于时间界线明确的政策本身，并没有消除人们对退耕还林还草补偿政策稳定性的普遍担心，究其根源，一是实施退耕还林还草工程的物质基础是我国粮食供给由长期短缺进入相对过剩，但不能不看到，由于农业生产基础仍然较差，我国粮食供过于求具有暂时性和脆弱性的特征，如遇大的自然灾害，粮食供给不足的矛盾很有可能再度激化。因此，“以粮换林”政策的物质基础并非十分巩固，对未来粮食问题的担忧必然导致对退耕还林还草补偿政策稳定性的担忧。二是5～8年的补助期限缺乏现实依据。西部地区是退耕还林还草的重点地区，而这些地区基本上都干旱少雨，土地贫瘠，树木成活率低，生长缓慢，尤其是生态林8年之内绝无可能成为用材林，更不可能成为农户的收入来源。就陕西适生的经济树种，如板栗、核桃、红枣等，一般成活1～2年才能嫁接，4～5年才能试花结果，而经济林补助只有5年，退耕户还没有稳定的收益就停止了兑现。我们在调查中，基层干部群众对此都有强烈的反映，定边县的一名基层工作人员就说“现在的政策补助期限太短，你就以石油开发来说，打进占用耕地补助年限为16年，一亩地补助750元，而且，石油打井退出之后地还能继续耕种。农民也算经济账，一旦退耕还林之后，就是永久性的占用了耕地，所以，从情理上来说，政策补助8年真的是太短。这两年，一斤洋芋能卖到3～4毛钱，每亩的产量大约有1500斤左右，一年一亩洋芋也能收入500元钱，这样算起来，补助就显得太微不足道了。如果再过几年到期后不再补助了，很有可能反弹，复耕的危险很大，到那时候再毁林种地，后果就很可怕了，而不仅仅是增加退耕还林成本的问题了。”

尽管有关政策中规定“退耕还林还草补助到期后，可根据农民实际收入情况，需要补助多少再继续补助多少年。”但毕竟没有一个确切的说法，而5年和8年的补偿期结束后，无论退还的是经济林、还是生态林，都很难形成绝大多数退耕农户新的收入来源，所以农民对退耕还林还草补助期满后的政策走向极为关注，希望能明确延长补助年限。退耕还林还草后，农民的闲暇时间明显增多，外出打工经商的机会增加。但由于大部分退耕还林还草地区经济发展滞后，工业基础薄弱，对劳动力的吸纳能力有限，在目前我国农村劳动力过剩问题突出、劳动力素质普遍不高的情况下，退耕地区的剩余劳动力向第二、三产业转移和向发达地区转移都受到极大的制约，因此农民对陡坡耕地的依赖性依然很强。在这种依赖性没有消除之前，取消补助就无法保证退耕还林还草的成果。这些地区经济发展、农业劳动力过剩问题的解决将是一个长期的过程，这就决定退耕还林还草补助的长期性。更为值得注意的是5年或8年的补助期限到期以后，由谁来承担补助和补助多少是含糊不清的，具有很大的政策不确定性，进一步加剧了广大农户对未来生产和生活的顾虑。

毫无疑问，这一项功在当代、利在千秋的政策，能否如愿长久见功、见效，取决于两个条件，一是退耕还林本身能让农民持久见到效益;二是粮食的供给持久稳定，否则前景不容乐观。这样的担忧是有事实根据的，在宁夏西吉县，1986年，联合国援助西吉县一个改善生态环境的项目。于是，历史上少有的大规模的植树造林在这里迅速铺开，之所以能推开的主要原因在于，农民种一亩林的补助远比种一亩地的收入要高。3年植树90多万亩，相当于西吉全县耕地面积的90%。一时间，西吉县满眼一片绿色。可3年后，联合国援助项目结束。补助没有了，种树者失去了生活的来源，于是又开始毁林种地。开始是一点一点地砍，后来大片大片地伐，五六年时间，90万亩林木几乎全部砍光^[1]。(www.daowen.com)

同样，退耕还林也会面临国家补助停止的一天，伴随退耕还林而进行的生态建设成就是否也会烟消云散呢?所以，退耕还林(草)能否成功的一个前提是施行足够长的时间。归根结底，不能让农民们在保护生态的同时从土地上得到比粮食更好的经济收益，那么这项政策是不可能产生长期、稳定而良好的效益的，多年来无数次的实践充分证明了这一点。宁夏西吉地区曾经发生毁林种地的事实，进一步说明政府的政策一定要具备连续性和长期操作性，尤其是针对农民的。

退耕还林政策还规定，退耕还生态林的比例以县为单位不得低于80%，国家对生态林予以8年的补助。然而，营造桦绞、杉木等生态林，成林间伐的时间一般为15～20年，即使种植速生杨也要10年以上。特别是西北高寒地区树木生长缓慢、干旱地区自然条件差，生态林成林需要的时间更长。一般而言，林业用地的土地生产率小于耕地的土地生产率，在其他条件不变的情况下，国家钱粮补贴到期停止后，即使农民能够通过林业经营获得收益，也将承担土地退耕用于林业经营所造成的净收益损失，倘若国家对农民退耕还生态林所承担的这一机会成本不予以补偿，一旦国家工作重心转移，基层地方政府监督弱化，对于经济贫困地区的退耕农户而言，在难以通过增加其他生产资料来增产、增收时，复垦也就会成为必然的选择。

第三，私人承包、延长退耕土地还林后的承包经营权期限，允许依法继承和转让等产权激励政策，因生态林收益低下、林地使用权限制性强、林木处置权残缺、缺乏可交易性，对农民退耕还林的激励功能弱化。农民退耕还林的积极性，既来自于近期国家的钱粮补贴和林产品收益，更源于未来营林的直接经济收益。退耕主要还涵养水土的生态林，生态林在一定时期内没有收益，农民缺乏退耕还林的动力。国家政策又禁止农民在退耕还林地间作粮食和放牧，补助期满后，退耕还林的农户还要经林业部门批准，才可对其所有的林木进行择伐，以保证退耕还林的生态效益，这无疑会造成农民预期收益的不确定性。

3.关于退耕还林还草任务下达方式的问题

目前，退耕还林还草采取长期规划、分年度层层分解下达计划任务。一方面，这种由上级部门统一下达任务的方式，不但程序繁琐，而且统得过死，县级部门没有灵活性，不能根据本地气候状况调剂年度计划任务，造成了干旱年份任务难以完成，造林效果差，增加了造林成本，而雨水较多的年份又不能自主增加计划任务，错失了造林的大好时机，不但增加了退耕还林还草成本，而且影响了工程建设质量^[2]。另一方面，在政策的有力带动下，各地退耕还林的积极性都比较高，退耕范围不断扩大，计划外退耕现象较为严重。可超计划的退耕还林还草国家不予确认，因此这部分既无钱粮补助，也没有管护费用，这就从宏观上反映出生态建设积极性高涨与国家经济实力有限的冲突，也表明国家计划与地方政府和农户目标之间的不一致性。而事实上是计划部分都是当地规划安排准备退耕的地块，农民退耕后又不予确认，这样势必造成地方政府与农户间的不协调和矛盾，引发一些不必要的群众上访，增加了地方政府工作的压力和难度。

4.退耕还林还草与荒山造林的比例问题

退耕还林还草政策规定，在完成退耕还林还草任务时，要完成相应数量的荒山造林任务。这种硬性搭配，显然不切合实际，因为有些地方有需要退还的坡耕地，并不一定就有相等的荒山，因而导致一些地方农户只好用退耕地顶替荒山造林的任务，对此群众反映强烈。如四川省现有荒山面积5000余万亩，其中国家批准的“天保”工程十年规划荒山造林4000万亩，剩余1000万亩用于开展退耕还林配套荒山造林。荒山面积在全省分布十分不均，90%以上集中在西部地区，该区陡坡耕地面积相对较小。而人口密集的盆周山区和盆中丘陵区坡耕地面积大，退耕还林任务十分大，荒山面积小，不少地方已没有荒山荒地。因此，无法按1∶1的比例安排荒山造林任务。

5.退耕还林还草缺乏整体规划和周密布局，最终演变为一场利益之争，导致退耕还林还草规模膨胀

就全国退耕还林还草而言，推进速度太快，面铺的过宽，重点难以突出。国家实施退耕还林，从原则上讲是突出重点，试点先行，先易后难，稳步推进，但从实际实施进程来看，缺乏整体的规划与合理的重点布局。表现在:一是退耕还林从实施范围上推进太快。从1999年陕西等3省试点以来，到2002年短短的4年时间内，实施范围遍及全国25个省、市、区，1800多个县。事实上从已涉及的这些地区看，有些地区就局部而言，退耕还林也许是必要的，但从整个国家宏观的生态战略性地位来看，并不具有举足轻重的作用。对国家生态安全具有重要战略意义的地区应集中于长江、黄河中上游及黄河以北地区，这些区域生态环境的改善，会对长江、黄河中下游乃至全国的生态环境状况产生更具决定性的作用。二是生态环境重点治理区域难以突出。由于推进速度快，面铺的太广，因而就很难突出长江、黄河中上游及黄河以北地区这些生态建设的重点区域。退耕还林是以生态建设为主的综合性工程，决非一退一还了之，而必须有与退耕还林政策相配套的多层次、多维度综合性措施的实施，诸如农田水利设施建设、农村产业结构调整与开发、扶贫与生态移民搬迁、农村能源建设等相关的大量投入，才能从根本上确保退得下、稳得住、不反弹。目前在国家财力和物力极其有限的条件下，如果面铺的太广，战线拉的过长，势必会造成退耕还林有限的资金投入像撒胡椒面一样，对各地都有一点投入，但都又不能满足退耕还林、生态建设的实际需要，更难以保证和突出生态环境治理重点区域的重点治理和重点投入，从而也就降低了退耕还林资金的规模效益。^[3]

退耕还林还草政策的最大特点，就是在国家政策引导下构建起新的利益分配机制，这就从很大程度上解决了以往生态建设中，以政治动员为主，而缺少利益机制支撑的问题。国家补助钱粮退耕还林还草，事实上正是针对这一点，将生态环境的破坏者，变成了建设者和维护者。但毋庸置疑，利益是一把双刃剑，一方面，各省在退耕还林还草工作中，表现出从所未有的热情。以陕西为例，1999～2003年，累计完成退耕还林还草建设任务2736.80万亩(其中宜林荒山荒地造林1420.70万亩)，累计获得国家投入近百亿元，几乎等于前十几年的总和，水土流失面积和土壤侵蚀量明显减少，但另一方面，各个省也开始竞相争夺退耕还林还草的指标。1999年，退耕还林还草仅在陕西、四川、甘肃3省试点，2000年3月试点扩大到了17个省，到2002年正式启动时，范围已经扩大到25个省和新疆生产建设兵团。一场主要针对西部地区的生态建设工程，在范围不断扩大之后，就成了一块人人都想分割的“唐僧肉”，实施面积迅猛扩张，范围越来越大，既无法突出重点，又极大地增加了中央财政的负担。在范围不断扩大之后，一些不合理的现象随之出现，从这个角度看，这次政策调整也确有必要。但退耕还林还草的总体规模和在各省间的分配比例，应该根据实际情况作更科学、细致的评定，尤其是政策调整、规模缩小后，更应根据各地不同情况有所区别，如果在调整中对西部省份的退耕还林还草也做“一刀切”处理，可能难以达到在西部增产粮食的目的(因为西部许多已退或拟退耕的土地粮食生产能力极其有限)，却会破坏过去已取得的来之不易的生态建设效果^[4]。

6.政策调整对退耕还林还草的冲击

退耕还林还草并不是引发“粮食安全”“耕地锐减”的直接诱因。2003年，国家对退耕还林还草政策做出了所谓“适时性、结构性的调整”。适时性，是指当前国家粮食安全和耕地锐减等多方面因素，结构性则是经过几年大规模的退耕，已经到了一定程度，现在退耕还林还草的重点，将由退耕地为主，转到以荒山造林为主。显然，粮食安全、耕地锐减都是关乎国家经济大局的问题，退耕还林还草的政策之变也理应得到人们的理解。由于国家政策的调整与变化，在一些退耕还林还草重点地区引发了不小的冲击，不少财政薄弱、经济落后而生态保护先行的省份深陷两难困局。1999年开始试点、2002年正式启动的退耕还林还草政策，经过几年的宣传鼓动和试验、推广，到去年，该政策的长期性、战略性已经深入退耕还林还草地区的人心，一些地区在“退耕还林还草”的政策大旗下快步奔向原政策规划的8年之期的目标。特别是在去年“退耕还林还草”(特指退耕地还林)庞大的规模———5000万亩的鼓舞下，人们对2004年充满着由上年度延续下来的美好的期盼，然而，正当退耕还林还草在全国上下开展得如火如荼之际，政策突然发生了重要的调整。2003年底，国家突然决定2004年新增退耕地面积指标由2003年的5000万亩大幅度压缩为1000万亩，分摊到每个地区的量也就微乎其微。由于造林有季节性，很多地区在上年秋季就开始第二年的整地造林，政策的突然调整导致各地措手不及，一些农民不得不将已经整理的土地复垦，更有很多地区错过复垦期。退耕还林还草新政策出台却让那些已整好地或率先多“退”的农民茫然不知所措。据统计，2003年全年粮食产量为4.3亿吨，比上年减产2639万吨。去年全年粮食种植面积14.9亿亩，比上年减少6720万亩。由于生产锐减，每年形成的粮食缺口高达250亿至350亿公斤，去年的缺口更高达500亿公斤。因此粮食安全问题成为政府高度重视的一大问题。与此相对应的是耕地面积的锐减，国土资源部2003年3月公布，2002年全国耕地减少2529万亩，2003年减少3800万亩，1996年时我国的耕地总面积为19.51亿亩，到2003年底的最新数据已经减少到18.51亿亩。并认为建设用地、开发区圈地、生态退耕是其中的主要因素。在此背景下，退耕还林还草工程开始进入国家宏观调控的视野。“退耕还林还草是粮食换生态，退耕之后给农民补助粮食，”此前决策是基于粮食太多的情况下做出的。现在在粮食安全与耕地锐减的双重因素挤压下，退耕还林还草不可避免要受到冲击，因为它不仅减少耕地，还消耗粮食库存。另据国家林业局提供的数据显示，退耕还林还草工程推行5年来，全国一共退耕造林1.08亿亩，补助农民粮食折合资金338.4亿元(注:国家以0.7元/斤的价格下拨购粮款给各省)，换算成粮食483.4亿斤。尽管看起来数字很大，但绝不是说退耕还林还草是导致粮食减产的主要因素，原因很简单，退耕还林还草主要退的是坡耕地、沙化地，亩产200斤以下，这些地本来就不该辟作耕地，10亩的产量也仅等于南方一亩。西部开发办对陕西、甘肃、内蒙古、云南、贵州、四川做过实地调查，国家统计局农调队也对四川、内蒙古、陕西、甘肃做了实地调查。根据国家统计局农调队对4个省的实地调研推算，由于退耕还林减少粮食产量大约在130亿斤左右。而退耕还林地区，由于加强了基本农田建设，粮食单产有所提高，尽管耕地减少了，但粮食产量大概维持在100亿斤左右，两者相抵，也就减少了30亿斤左右。而事实上，在去年粮食生产中，山东、福建、江苏、浙江等东南沿海省份，占到减产量的50%以上，主要是耕地减少，以及种植结构由种粮为主，变成了种经济作物为主，但这些地区都并未列入退耕还林还草的范围。从这个意义上讲，退耕还林还草并不是构成粮食安全问题的真正原因，而是在利益驱动下的政策实施过程中，存在着的多重利益博弈，正是这些博弈，反过来又导致了政策的变化。