二、退耕还林还草初见成效

以退耕还林为重点的生态建设，是国家实施西部大开发的战略重点之一，也是一项功在当代、利在千秋的“民心工程”。1999年，最早开始退耕还林的陕西省延安市子长县王家沟村农民拓海明和延安市的30多万农民一样，在他们过去种粮的坡耕地上栽上了树苗，这在一直以农耕为主要生产方式的陕北历史上是第一次。自此，一场以“退耕还林”为标志的大规模生态工程建设在这里率先拉开序幕，并迅速在全国25个省(区、市)及新疆生产建设兵团展开，成为我国林业建设史上涉及面最广、政策性最强、群众参与度最高的工程。据统计，实施退耕还林工程6年来，国家已投入资金700多亿元，累计完成退耕还林、荒山荒地造林2.87亿亩。工程的实施，改善了生态环境，增加了农民收入，加快了农村产业结构调整步伐。

就陕西而言，自1999年率先在全国实施退耕还林工程以来，先后有104个县(区)进入工程范围。国家累计确认和下达陕西的退耕还林计划任务为2736.8万亩，到2004年底已完成2734.7万亩，其中退耕地还林1336.1万亩，占到全国退耕还林总面积的1/10，成为全国退耕还林大省。

1.区域生态环境得到初步改善

随着退耕还林工程的实施，陕西生态状况发生了可喜的变化。昔日植被稀疏的黄土高原如今已普遍披上了绿装，曾经以生态脆弱著称的陕北大地面貌焕然一新。据有关方面测算，已经完成的2700多万亩退耕还林地块，经过3～5年的抚育管理，即可郁闭成林，将使我省林草覆盖率增加近9个百分点。与此同时，结合农田水利基本建设和小流域治理，治理水土流失面积2万多平方公里。在退耕还林重点实施区域，生态环境开始向良性方向转变，昔日的荒山秃岭逐渐变绿。

退耕还林还草工程的实施已取得阶段性重要成果，生态效益已初步显现。从1999年起，全省严格按照“相对集中、连片治理、流域推进”的方针，基本做到了梁、峁、沟、坡、塬全面规划，山、水、田、林、路综合治理，使绿化造林面积以平均每年800万亩的速度推进，经国家核查确认，造林面积核实率、保存率均在95%以上。目前全省林草覆盖率已由1997年的38%提高到45%，绿色版图面积也在逐年增加，使黄河上中游地区生态效益也有显著的改善。据黄河水利委员会遥感监测中心对陕西延安及榆林地区从1998年到2003年的遥感监测结果显示，5年间，延安市森林覆盖率提高了8个百分点。几年来，延安实施了以退耕还林工程为主的山川秀美工程，在陕北黄土高原掀起了一场空前的“绿色革命”，使昔日沟壑纵横，尘土飞扬，草木难生的黄土高原发生了翻天覆地的巨变，呈现一片“绿色”生机。“全国退耕还林看陕西，陕西退耕还林看延安，延安退耕还林看吴起”。吴起县位于延安市西北部，地处毛乌素沙漠南缘，属黄土高原梁状丘陵沟壑区，曾是黄河中上游地区水土流失最为严重的县份之一，属国家贫困县。作为黄土高原水土流失最严重的县份之一，1998年吴起县率先做出在全县范围内退耕还林、封山禁牧的决定，经过5年的努力，全县综合治理水土流失面积1200平方公里，累计完成退耕还林面积230.79万亩。其中，经国家验收确认合格面积165.07万亩，农民人均8.58亩;种草合格面积96万亩，成为全国退耕还林面积最大的县，水土流失得到有效控制，良好的区域生态小气候正在形成。据气象部门统计，吴起县年降雨量已由1997年的478.3毫米增至2003年的582毫米，干旱、暴雨、冰雹、霜冻等自然灾害明显减少。林草覆盖率已由19.2%提高到62.9%，绿地面积扩大了三倍多，成为全国退耕还林还草退得最早、还得最快、面积最大、群众得到实惠最多的县份。目前，全县土壤侵蚀模数已由每年每平方公里15290吨下降到8800吨，较1998年减少42.5%，该地区裸地及低覆盖度的面积减少了7.81%，中高覆盖度植被增加了8.45%。昔日光秃的山岭已被茂密林草植被所覆盖，在卫星遥感图上可以清晰地看到吴起县“绿色”的行政版图。

退耕还林，留住了水土，改善了生存环境。先期开展退耕还林的地区，水土流失和风沙危害已明显减轻，输入江河的泥沙量减少。

在长江上游最早开展退耕还林的四川省洪雅县，现在每亩土地减少水土流失4.96吨，增加蓄水18立方米，自然灾害发生频率逐年下降。老百姓高兴地说:“退耕还林后，天更蓝了，地更绿了，水更清了。”据监测，四川全省700多万亩陡坡耕地得到有效治理，一些地方水土流失严重的局面得到初步控制，退耕地还林2～3年后地表径流量和土壤侵蚀量等减少21%～42%，径流含沙量比同一地区农耕地减少22%～24%。

地处黄河“几”字弯顶的内蒙古自治区鄂尔多斯市，原来平均每年向黄河输沙1.6亿吨，占黄河上中游地区入黄泥沙总量1/10。实施退耕还林工程后，水土流失得到有效控制，每年流进黄河的泥沙大大减少。

新疆塔克拉玛干沙漠边缘的重要河流———塔里木河，已经断流30多年，2000年启动退耕还林工程后，塔河得到挽救，5次输水后，下游台特玛湖已经蓄水。

河南省洛阳市，4年退耕还林100万亩。专家预测，一旦成林后，可使该市的森林覆盖率提高6.5个百分点，将极大地改善全市生态环境和人居环境。

青海省自2000年实施退耕还林(草)工程4年来现已累计完成退耕还林(草)567万亩。这一工程从生态角度使青海水土流失状况明显改善，降雨量明显增多。而从经济效益的角度则是耕地少了以后农民减少了对土地的投工量，从而有时间、有精力不断调整种植结构，精耕细作，发展优质高效产品，另外劳务经济也得到快速发展。据抽样调查，在1999年时，青海农牧民从种植业得到的纯收入为628元，到2003年时，人均为382元，下降246元;而同期农牧民人均纯收入从1486元增长到1817元，增加331元。这主要得益于退耕还林政策的实施，极大地解放了西部农村劳动力，农牧民劳务经济的增长和农村二三产业的发展。

退耕还林还草政策的实施，不仅使当地生态环境状况得到明显改善，而且也使我国的东部快速受益。如北京沙尘暴减少就是最好的例证。往年，北京到三四月份平均将发生约10次沙尘暴，北京每年的沙尘天气平均有5.8天。2000年到2002年的3年间，北京每年的沙尘天气都超过了10次，但2003年几乎就没有发生过沙尘天气，沙尘暴发生频次和强度都明显低于往年。这种变化与中西部地区退耕还林还草，使西北部生态环境状况得到明显改善有着密不可分的关系。

长江流域上游地区实施退耕还林、封山植树措施后，长江源头的生态环境已全面改善，水土流失也得到有效遏制。据长江水利委员会介绍，长江上游水土流失防治重点工程5年来共治理水土流失面积2.5万平方公里。

良性循环逐渐形成。据国家林业局统计显示，退耕还林政策实施6年来，工程区林草覆盖率平均增加了2个多百分点，生态面貌大为改善。西部开发从理论上讲，其产业结构的提升及城镇的集约化经营非常重要。而退耕还林(草)工程正好促成经济发展良性循环的建立，即很多地方退耕后，人口向城镇集中的趋势明显，而且，不少人转而从事第二、第三产业，产业结构的变化也促使人口素质进一步提高。而收入的提高及观念的改变又进一步促成城镇的发展。这样，西部便自然进入经济发展的良性循环。如今已栽了几百棵梨树和杏树的农民拓海明说:“退耕还林后，延安的山变绿了，农民的日子越过越红火。用不了几年，这里的荒山就会变成花果山。”

2.推动了农村经济的整体发展

退耕还林政策的实施，不仅使广大农民有了稳定的收入，而且为农村产业结构的调整和优化提供了有利的契机和广阔的空间，扩展了农民增收的渠道，扩大了农村市场，有效拉动了内需，促进了西部地区国民经济的全面发展。同时，也为调整土地利用结构和生产经营方式，从根本上改变农林牧用地结构、用地方式的不合理，增加了林草比重，根治严重的水土流失和土地沙化，增强了抵御自然灾害的能力。为实现“山变绿、水变清、人变富”的目标，促进人与自然的和谐发展奠定良好的基础。

①直接增加了农民的收入。国家退耕还林(草)政策实施几年来，已使全国2000多万农户、9700多万农民从补助中直接受益。退耕还林在改善恢复生态的同时，也推动着当地的农业向集约化、产业化迈进，成为农民增收的有效途径，其产生的直接经济效益和间接的发展效益亦很显著。

退耕还林工程的实施，让农民得到了实惠，促进了农民收入的增长。据统计，到2004年底，国家共下达陕西省退耕还林政策兑现资金88亿多元，截至2005年6月30日，已兑现79亿多元，全省10市104个县(市、区)1675个乡镇164万退耕户684万农民人均政策兑现纯收入增加1097元。另据陕西省统计局对农村居民家庭抽样调查显示，去年以退耕还林还草补助为主的转移性收入和以土地征用补偿金为主的财政性收入，两项合计人均增收130多元，比上年增长16%，对农民增收的贡献率达23.7%。定边县纪畔乡高岔村农民王利存说:“记得刚开始退耕后，一次就背回100多万元，那真的是猛一下子就发了，生产、生活条件一下子都有了明显的改善，还草养羊、建沼气、装程控电话、农网改造等国家项目的实施以及种植地膜玉米的补助，都是促进农民富起来的政策。”

内蒙古自治区锡林郭勒盟太仆寺旗的农民对此深有体会，“种上树后，政府每亩地发给50公斤小麦，到秋天验收后，每亩还要补给50公斤粮食和20元钱。退耕还林的确划算，在坡耕地种粮，好年景每亩顶多打100公斤粮食，这几年天旱，一般打粮都在50公斤，现在退耕还林，国家又给粮又给钱，划算呢。”

甘肃省安定区2000～2003年为农民兑现粮食补助折资和生活补助费达9344万元，仅此一项，退耕区农民人均年增加收入276元。根据国家林业局经济研究中心对1999年和2000年试点县的调查，2000年与退耕还林前的1998年相比，西部地区农民人均收入平均增长9.4%，其中退耕还林对退耕农民人均纯收入的贡献率为14.1%，对低收入退耕农民人均纯收入的贡献率为31%。

②农村产业结构得以调整和优化。随着退耕还林(草)政策的实施，为工程区农村产业结构调整提供了制度保证和物质支持，也使广大农民从温饱与生存的压力下解脱出来，有心思、有精力、有能力去寻求农业和农村新的发展道路。各地都在按照退耕还林政策要求，搞好退耕还林(草)的同时，积极调整产业结构，抓紧抓好基本农田建设，发展舍饲圈养，开发绿色食品，开展森林旅游，培育绿色产业，发展特色经济，使以粮食种植业为主的农业生产向林果业、畜牧业以及二、三产业过渡，促进了农村产业结构的调整和农村劳动力的转移。

一是种植业结构调整。培育和开发农村主导产业是广大农民群众的强烈要求。退耕还林(草)政策的实施解除了农民退耕后吃粮的后顾之忧，为拓展农村主导产业提供了有利的时机，一方面有条件集中人力、物力建设高标准基本农田;另一方面，有限的耕地在客观上也要求必须打破传统农业种植格局，调整种植品种，走“两高一优”农业发展路子。延安宝塔区以山川秀美工程建设为契机，确立符合县情、符合市场经济规律的长期稳定的主导产业开发方向，在确保人均2.5亩基本农田的基础上，变广种薄收为集约经营，大力开发培植农村主导产业。加快林果业、大棚蔬菜等种植业名、特、优产业发展，巩固和培育农村经济新的增长点，确保农民收入的稳定增长。并通过主导产业的开发，逐步带动专业市场、运输业、农副产品加工等系列相关产业的发展，进一步延长产业链条，拉动区域经济增长，为乡镇财源建设奠定基础，提供保障。通过多年的开发建设，涌现出不少依靠林果、蔬菜等主导产业致富的典型，群众在主导产业开发的实践中尝到了甜头、看到了希望。只有把主导产业开发抓好了，群众收入和吃饭问题保证了，才能有效地解除群众的后顾之忧。

重庆市云阳县初步形成了以蚕桑、水果、干果、中药材等为龙头的六大骨干产业。2003年，仅巴阳镇枇杷一项，便可为退耕农民人均增收75元。甘肃省张掖地区组织千家万户农民建起了1.5万多亩蔬菜大棚、900亩高效节能温室，年产值达20多亿元，成为我国西菜东运基地和出口蔬菜基地。

二是养殖业结构调整。陡坡开垦、广种薄收，“越穷越垦、越垦越穷”是陕西农村贫困面大、贫困程度深的原因之一。随着退耕还林(草)工程的深入开展，农村土地利用结构发生了根本的变化，坡耕地面积逐年减少，大牲畜耕地的利用率大大降低，因而农村饲养结构也随之发生了很大的变化。养羊是陕北地区广大农民群众增收致富的一项传统产业，但在退耕还林工程实施过程中，由于遇到了退耕难、禁牧难，成为困扰当地生态建设的最大难题，要不要稳定羊子产业和如何发展羊子产业的问题，受到了广大农民群众的密切关注，也是退耕还林(草)地区面临的一项重要课题。一些地方把发展畜牧业同实施“退耕还林(草)、封山绿化”绝对对立起来，因而对羊子简单采取“赶尽杀绝”的办法，事实上这种办法并不可取。延安宝塔区松树林乡在对待养羊的问题上，立足乡情，另辟蹊径，做到了发展羊子产业同实施“封山绿化”的协调统一，实现了“国家要被子”和“农民要票子”的双重目标。近年来，延安市所辖吴起、志丹、延川、宝塔等县(区)因地制宜，大胆探索，破解了退耕禁牧难题，通过试点示范、典型引路，逐步消除思想认识上的诸多障碍。吴起作为全国退耕还林最早、面积最大的试点县之一，近几年，通过发展以种植紫花苜蓿为主的草业、以养羊为主的养殖业以及对沙棘的综合开发三大产业来带动当地农民发展经济。1997年，县里“封山禁牧、舍饲养羊”政策出台后，群众认为是“瞎折腾”，断了老百姓的财路，抵触情绪很大。为打消群众思想顾虑，县政府通过试点示范和典型引路，引导群众自觉自愿加入封山禁牧和舍饲养羊行列。铁边城村李文明是当地有名的种田“好把式”，政府号召退耕，他不听，仍像往年一样，整天守着108亩山地辛苦劳作，一年下来，打了5000公斤粮食却卖不出去。而同村李庆在自家27亩田里退耕种草，养了15只小尾寒羊，年收入达8000多元。种草养羊，胜过种粮。活生生的现实教育了李文明，今年开春，他主动加入到退耕行列。洛源乡金佛坪村的张战荣，过去耕种几十亩山地，不但没挣到钱，老伴还累坏了身体。后来在政府帮助下种草养羊，一年收入超过2万元。眼下，老两口正盘算着如何扩大饲养规模。

刚开始发展舍饲养羊时，群众不懂技术，又缺少资金，心理负担比较大。吴起县政府就号召机关干部和农户结对子，结对子的干部一次性购买2只母羊交给农民饲养，农民不需投资就可取得回报。到1999年底，全县发展结对养羊户1458家，辐射带动起养羊户8200家。由于亲眼看到舍饲养羊的巨大效益，越来越多的农民开始加入到退耕还林、舍饲养羊行列。目前，吴起县27万只土种山羊被全部淘汰，全县14个乡镇全部实现封山禁牧、舍饲养羊，并建立了严格的林草管护制度。经过几年摸索和实践，全县养羊户已发展到1.7万户，占从事第一产业农户的80%，较禁牧前提高了50个百分点。以羊为主的草畜业人均收入1019元，占到农民人均纯收入的54%。去年羊子饲养量40万只，达到历史最高水平，被商务部确定为“国家活体羊储备基地县”。到2004年除退耕还林政策兑现补助金之外，全县农民人均纯收入达到1889元，与退耕前的1997年相比农民人均纯收入净增1002元。

三是农村经营结构调整。退耕还林，农民不仅有粮食保障，还可腾出劳力从事多种经营和副业生产。广大农村剩余劳动力从坡耕地粮食生产中解放出来，转向经济作物种植业、养殖业、农产品加工业等多种经营和劳务输出，从而大大加快了农村产业结构的调整步伐，反过来，又使守土经营的农民增加了土地占有量，提高了经济收入。主要表现在改变过去单一经营模式为多种经营模式，农林牧副全面发展，在集中力量搞好农业生产的同时，统筹兼顾林业、牧业和其他副业生产，并利用农闲季节，组织剩余劳动力外出打工，从事城市建设和其他劳务输出活动，扩大经营范围，增加经济来源，提高农民的经济收入。在延安市，农村从事二、三产业的劳动力比重占到了20%，在农村家庭经营总收入构成中，来自二、三产业的收入近1000元。

退耕还林政策经过几年的实施，已成为各地政府实现农村脱贫致富、调整农村产业结构、发展地方经济、增强经济活力的有效途径。各地政府积极探索生态经济型治理模式，大力建设基本农田，培育绿色产业，发展特色经济，使以种植业为主的农业生产向林果种植业、畜牧业以及二、三产业过渡，提高了农业产业化经营水平和土地产出效益，实现了长短结合，促进了生态和经济效益协调发展。

③促进了农业产业化的发展。退耕还林以来，陕西各地根据当地的实际情况和资源条件，充分利用退耕还林提供的有利时机，按照退耕还林还草“稳得住、能致富、不反弹”的要求，依照特色产业和资源优势推进农业产业化，积极探索和寻求促进农村发展的新途径。吴起县在这方面做了大量有益的探索和实践，取得了显著的成效。从1999年到现在，吴起县就按照“生态建设产业化、产业建设生态化”的发展理念，确立“四个百万基地”(百万吨原油产业基地、百万只肉用羊基地、百万亩优质牧草基地和百万亩沙棘杏果基地)，把退耕还林生态建设与加快培育后续产业、与提高农业综合生产能力等紧密结合，将生态建设与种植业、养殖业、加工业、商贸业等产业组合成了一个互为前提和基础的大循环系统，使资源得到了最佳配置，达到了生态与经济两个系统良性循环。

围绕羊子、牧草、林果三大主导产业，依靠各类龙头企业和农民合作组织的带动，将农产品的生产、加工、销售等各个环节连成一体，形成了有机结合、相互促进的经营机制。6年来，吴起县累计种植人工牧草127万亩，保存面积96万亩;营造沙棘125万亩，成林面积96万亩。2004年，全县仅主导产业一项，人均增收1019元，占农民收入的54%。形成了有规模的产业带和统一的原料生产基地，为龙头企业实现各自的效益目标奠定了坚实基础。

几年来，吴起县拿出3亿多元资金进行产业开发，为农产品找出路，有效化解农民应对市场的风险。先后组建了圆方集团公司、延河草业公司、紫瑞草业公司，引进了香港华锦园沙棘系列开发公司。农产品加工龙头企业圆方集团在延安市涉农企业中首家获得外贸出口权，两年多来，圆方集团以保护价收购群众羊子15万只，加工肉制品2000多吨;收购沙棘鲜叶30余吨，生产沙棘茶叶6吨。延河、紫瑞两家草产品加工企业收购群众过剩牧草(紫花苜蓿) 4.1万吨。同时，该县的羊肉、羊毛地毯、牧草等农产品的质量效益显著提高，羊肉产品远销香港和东南亚等地。草产品供不应求，沙棘茶、荞麦醋饮等一批绿色认证新产品走出国门，远销海外。全县农民人均从草畜业和林果业中拿回1019元，占农民年人均纯收入的54%。同时，培育了一大批种养专业乡、专业村和专业大户，产业链不断延长，把生态优势转化为产业优势，走出了一条“生态建设产业化，产业开发生态化”的新路子。(www.daowen.com)

紧紧抓住石油开发、农产品精深加工这两个经济建设的龙头，千方百计加快发展，同时加快小城镇建设，大力发展非公有制经济。2003年以来，全县共签订投资贸易项目22个，引进资金6亿元。目前该县县城人口已达5万多人，私营企业已达到241户，城镇人口占总人口的40%。

3.退耕还林引致的社会变迁

退耕还林(草)作为我国林业生态建设史上涉及面最广、政策性最强、规模最大、投入最多、群众参与程度最高的生态建设工程，所产生的影响是广泛而深远的。它不仅有效遏制了退耕还林(草)地区严重的水土流失和生态环境恶化的趋势，而且更为重要的是透过政策的实施，改变了广大农民对土地的过度依赖，从根本上扭转了长期以来形成的广种薄收的传统耕种习惯的陋习，促进了土地利用结构趋于合理化;极大地解放了农村生产力，使农村产业结构得以调整和优化，提高了土地资源的使用效率，同时，大量农村劳动力从土地的束缚中解放出来，转向非农产业。

①农民观念改变。通过退耕还林(草)政策宣传和工程的实施，使广大基层干部和群众进一步认识到退耕还林(草)、建设生态环境的重要性，并积极参与到这场浩大的生态建设工程中来，保护和建设生态环境，遏制水土流失和风沙危害已成为全社会的共识，农民群众逐步从“要我退”变为“我要退”，真正成为退耕还林(草)的实施主体。人们意识到了林草植被对涵养水源、保持水土、净化空气、改善生存环境等的重要作用，生态意识普遍有所增强。

退耕还林，将众多的农民从种粮人变为植树人，改变了农民广种薄收的传统耕种方式，改变了农民思想观念，提高了农民的生态意识，农民的市场竞争和科技创新意识显著增强。甘肃省实施退耕还林后，2002年与1999年相比，第一产业在整个经济中的比例下降了2.09个百分点，第二产业提高了0.18个百分点，第三产业则提高了1.91个百分点。

过去，在鄂尔多斯高原区，老百姓将沙柳种植作为简单的薪材，从未考虑到其生态作用、工业价值，对其开发利用几乎是一片空白，更不愿意种植管理。现在，种植沙柳等灌木植物已有一个新鲜的名称———沙产业，成为当地农民增加收入的一个新途径。

②促进农村各项社会事业的发展。在退耕还林的带动下，农村各项社会事业也有了新的发展，促进了农村和谐与稳定。退耕还林为陕西加快农村产业结构调整提供了新的历史机遇，也为农村社会事业带来新的发展契机。退耕还林实施的几年中，延安一直用以退耕还林工作统揽全局，从生态建设的大处着眼，从事关农民生产生活具体问题着手，例如农民的柴火问题，说小也小，说大也很大，大到可以把农民生火做饭的柴火问题与退耕还林相提并论，因为要退耕还林就必须解决好农村世代沿袭的上山砍柴问题。为此，延安市大力推广建沼气池，规定农民每建一座沼气池，市上补助500元，目前全市已建沼气池40641口，全市70%以上农户改烧沼气。所以说解决农民“柴火问题”折射出延安市退耕还林的总体思路:退耕还林是实现可持续发展的系统工程，是群众改变多年旧的生产生活习惯的契机。把退耕还林与农村经济结构调整、基础设施建设、扶贫开发结合起来，实施封山禁牧、舍饲养畜，天然林保护、生态移民等六大主体工程，不但为大山披上了“被子”，还为群众带来了“票子”。延安市退耕还林工程进展迅速，每年造林100万亩，7年来，完成人工造林779.46万亩，林草覆盖率比退耕还林前提高了14个百分点，水土流失治理程度由1998年的20.7%提高到44.3%。

目前，延安市已实现了行政村村村通路、通电、通电话、电视入户率达到了80%以上。退耕还林后，农民生产生活方式发生了变化，农民变得更加勤奋、务实，农村精神风貌展露新颜。退耕还林、封山禁牧实施以后，农村产业结构调整，种植业、养殖业、农产品加工业、农村二三产业等蓬勃发展，使农村经济迸发活力，农民收入增加，农民的精神面貌发生变化，逐步出现和谐稳定局面。

近年来，志丹县财政拿出164万元，落实了村干部的工资待遇，并对工作年限20年以上的正常离任村干部给予了相应的生活补助，提高了村组干部的待遇。落实农村低保1536户1980人，救助贫困学生13000名，安排解决了大中专毕业生和困难家庭子女就业1255人。加强了农村新型合作医疗制度的推广，农民参保人数达到8万多人，占全县农业人口的79.6%。积极实施生态移民搬迁，全县累计移民搬迁2792户11295人，建房(窑)5800间(孔)，已建成基础设施较为齐全的移民新村30个。加强农村道路建设，2003年以来，该县财政累计投入道路建设资金2亿多元，公路通车里程达到16063公里，实现了县乡道路柏油化，乡村道路主干线四级砂石化的目标。加大农电建设力度，架设农电线路510.7公里，使农电入户率达到95%以上。加强以沼气为主的农村能源建设，县财政按照每座沼气池补助1200元、每户节柴灶补助100元的标准，使全县每年以6000户的目标(建沼气池3000口，推广节柴节能灶3000口，发展太阳能用户808户)推进，目前，全县已建成沼气池4493座，节柴灶4650户。改厕改圈1800个，新建改建中小学41所，建村组卫生室28个。

随着农民生产方式和农村生产生活条件的改善，许多劳动力从繁重的农业生产中解放了出来，开始转为工人、商人和市民。目前，志丹县农村常住人口已不足7万人，仅占总人口的60%，为加快推进城镇化、产业化、非农化奠定了坚实基础。

③切实解决农民的口粮问题。退耕还林工程的实施，农民可以耕种的土地明显减少，从长远看，农民的口粮问题也是非常值得关注的一个重大问题，这一问题解决的好，就有利于退耕还林成果的巩固。正是基于这样的认识，在退耕还林进行的同时，解决农民生产生活的问题，加强基本农田的建设也就尤其重要。这方面志丹县做了有益的探索和实践，几年来，加强农田水利基础设施的建设，按照人人实现2亩基本农田的目标，县财政累计投入5000多万元，新修基本农田11万亩，新建淤地坝252座，累计达到310座，打井建窖5000余口，控制流域面积1271平方公里。金丁镇是志丹县最大的农业乡镇，但自然条件很差，平整的基本农田只有9000亩，其余15万亩都是坡耕地。去年9月，在国土部门统一规划下，全镇开始大规模土地开发整理，现在人均基本农田已由过去的0.67亩增加到1.76亩。农民张学文家过去有坡耕地90亩，亩均产小杂粮40～60公斤。今年他第一次在整理后平展展的54亩耕地上种上了玉米、小豆、荞麦、谷子，亩产都在200公斤以上，一亩地的收成顶过去4～5亩。他喜不自禁地说，种坡地时是牛耕地、驴驮粮，全村只有一台拖拉机，改平地后拖拉机犁地，农用车运粮，又快又省事，现在全村已有5户人家新买了拖拉机。

农田水利基础设施建设，不但极大地加快了志丹县农业机械化步伐，还促进了耕作技术的推广。据了解，去年全县上牌照的农用车、拖拉机有738辆，仅今年前4个月就已达到473辆。双河乡大庄科村民去年将坡地开发整理为梯田后，随即种上了地膜玉米，当年亩产就达到300公斤，今年继续实行地膜覆盖、秸秆还田技术，亩产突破400公斤。

④退耕还林政策的实施，极大地解放了农村生产力。长期以来形成的广种薄收的传统耕种习惯得到根本性的转变，大量农村劳动力从土地的束缚中解放出来，不合理的土地利用结构得到有效调整。从退耕还林工程启动以来，各地都大搞基本农田建设，发展舍饲圈养，开发绿色食品，开展森林旅游，培育绿色产业，发展特色经济，使以粮食种植业为主的农业生产向林果业、畜牧业以及二、三产业过渡，促进了农村产业结构的调整和农村劳动力的转移。据调查，全省43个试点县中，2002年从事坡耕地种植的人口比1998年减少了61.2%，从事集约农业、果业、畜牧业的人口比1998年增加30.6%，从事第二产业的人口比1998年增加了6.3%，从事第三产业的人口比1998年增加了7.4%。通过实施退耕还林工程，促进了资金、技术等生产要素向山区流动，一些公司和个人利用农村充裕的土地、劳动力资源，采取租赁土地造林，提供种苗、种羊和技术以及部分资金并回收产品等形式，实行公司+基地+农户，提高了农业产业化经营水平和土地产出率，富余劳动力得到有效利用和开发，实现了人力、财力、科技等生产要素的合理布局。

⑤加强土地综合治理，挖掘土地资源潜力。国家实施退耕还林政策以来，陕北发生了翻天覆地的变化，曾经脆弱的生态环境逐步得到恢复。但问题同样也接踵而来，国家以粮代赈政策补助期限临近，如何有效增强农业综合生产能力，既保证粮食生产安全，又巩固退耕还林成果，避免此消彼长的局面，是退耕还林过程中必须面对的一大难题。

陕北地区人少地多。延安市上报人均耕地面积是8亩，实际耕作面积达人均20亩，但由于亩产极低，所以就形成长久以来的广种薄收的耕作习惯。退耕还林(草)的实施、其他建设事业的发展，使广大陕北农民长期赖以生存的耕地大量减少，在这种情况之下，如何实现退耕还林地区的可持续发展，已成为各地生态、经济和社会发展中不可回避的问题。“吃的国家粮，种的自家林”，退耕还林8年后怎么办?没了补贴，还会反弹吗?

传统的“纵牧”和粗放式的耕作习惯，曾使被誉为“红都”的志丹县植被退化、水土流失、沟壑纵横，干旱、霜冻、冰雹、大风等自然灾害频发。近些年，随着西部大开发和退耕还林的不断深入，志丹县发生着翻天覆地的变化，生态环境逐步恢复，财政收入逐年增加，农民收入不断增长。

目前，随着退耕还林、城市建设以及石油开发工业的发展，用地量的大大增加，农田被大面积占用，这样势必会影响国家粮食安全。因此，在城市化、工业化的进程中，对于土地的开发、利用和保护始终是退耕还林地区农业持续发展的一个大问题。

退耕还林以来，延安市把兴修稳产高产的基本农田作为保证退耕还林的基础，按照规划，全市将退耕1000万亩，与此同时，“围绕村庄修农田，修好农田建林园”，新修基本农田200万亩，保证人均达到2.5亩。围绕退耕还林(草)与基本农田建设，坚持三个先退和三个不修:即25度以上的先退，有固定产业收入的村先退，人均达到2.5亩基本农田的先退;植被好的不修，陡坡不修，远山(离村庄远的)不修。针对沟壑纵横的特殊地貌，延安市正在和准备新建骨干淤地坝3150座，他们将这概括为“沟里打坝拦泥种粮，坡地退耕种草养羊”。

实践证明，志丹县实行土地开发整理后，很多地方出现了“山顶梯田绕，山腰栽树苗，山脚种牧草”的喜人景象。农民形象地说:“人均三亩基本田，退耕不愁粮和钱”。直到站在志丹县金丁镇谢湾村平展展的梯田顶层，眺望附近十几道山梁层层叠叠的梯田、半山腰片片的鱼鳞坑和山脚簇簇荒草，才深深感受到黄土地所蕴藏的生命力量。

志丹县在抓好退耕还林的同时，一直把土地开发与整理作为农村经济持续、健康发展的重要举措。从2001年春至今，在全县实施了335个土地开发整理项目，新增耕地6.5万亩，使全县基本农田提高到26.3万亩，占到耕地总面积的33.7%，达到人均2.55亩。开发项目及新增土地之多，整理耕地等级之高，修复耕地质量之好，在延安市乃至全省都排在前列。

事实上，志丹县重视土地的整理与开发，是从根本上化解了退耕还林与农民吃饭的矛盾。长期以来，对土地的掠夺式开发造成的生态失衡已经让生存成为一种压力。近些年来，志丹县平均每年减少基本农田2000多亩，减少的总面积已达到3万亩以上。虽然全县耕地面积有123.3万亩，人均耕地近12亩，但基本农田只占总耕地面积的16%，有19.8万亩，人均1.6亩，其余全部是低产的坡耕地，不但农民耕种劳动强度大，而且极易造成水土流失。对此，志丹县从保持农业持续发展，维护国家粮食安全的战略高度出发，制定了《志丹县土地资源整理规划》，大力实施土地开发整理，提高耕地等级、增加耕地数量，在非农用地大量增加的同时，实现了耕地总量动态平衡目标。

几年来，全县通过土地开发整理提升耕地质量、增加耕地面积，解决了粮食问题;同时大力发展草畜产业，保证了农民现金收入增加，不但使退耕还林现在能顺利退下来，而且解决了8年后农民的后顾之忧。到2010年，全县高标准基本农田要达到32万亩，实现人均3亩田的目标，并且要求农田面宽不小于15米，实现精耕细作，逐步走上农业机械化生产的路子。

志丹县在历史上，曾经是全国农田基建百强县。但那个年代，此举多少有些违背自然规律的人为因素，与现在讲求人与自然和谐发展有着本质上的差异。为减轻农民负担，县上把2000年至今收取的2700多万元耕地开垦费，全部拨付给专业施工队，用于耕地开发整理，并以县、乡财政补贴的形式修建田间道路。农民只需在施工队整理自己的耕地时，每亩地出4个义务工夯实田坎。

除了将坡地开发整理成旱地梯田外，志丹县还通过修堤淤土、河滩整治、废弃地开发等形式，大幅增加平川耕地等级和面积。2002年和2003年就新增耕地1.6万亩，不但保证了全县耕地总量平衡，还通过转让耕地指标收回土地开垦费2400多万元，形成土地开发、整理、资金的良性循环，并进一步加大了土地开发整理力度。为确保土地开发整理成果，县国土部门还建立了计算机网络系统，加大对土地资源的监管。

县上仅在永宁镇河川村、崾子村、双河镇小沟村，就已累计投资740万元，新增农田1340亩。通过这种集中投资、大规模整治，全县共完成各类土地开发整理4.9万亩，其中3.5万亩已经通过验收。目前，义正乡麻台村已提前实现了人均3亩基本农田，全村去年退掉山坡地1000多亩，全部种树种草，发展起了秦川牛养殖业。

经过土地开发整理项目，使志丹县的土地资源得到最大有效利用。通过修建基本农田、开发草畜产业、配套基础设施、拓展城镇规模、完善管理制度等“五保”措施，确保了退耕还林政策落实，耕地总量大幅增加。目前，全县粮食连年丰收，牛达到4.4万头，羊稳定在25万只。事实证明，有了人均3亩基本农田这个命根子，农民就解除了后顾之忧，退耕还林与粮食安全就有了保障。

志丹县保持清醒的战略头脑，确立了科学的可持续发展观，一方面大力开采石油，加快县域经济发展;一方面加快退耕还林步伐，并采取切实可行的办法，以平川保证基本农田粮食种植为主，在台原区顶部开发整理保水保肥宽幅梯田，半山腰种植林木保持水土，山脚下种植牧草发展畜牧业，从而解决了土地减少和粮食增产的矛盾，进而增加了农民的钱粮收入，确保了退耕还林成果，走在了全省前列。

综观他们的经验，主要有四个方面值得推广:一是借助国家退耕还林和土地开发整理的优惠政策，集中财力，持之以恒，实行3亩农田促退耕，草畜产业保退耕;二是依靠土地开发整理提升耕地质量等级，增加基本农田面积，提高单位面积产出，改善农业生产条件，促使农民尽快走上集约化经营之路;三是利用土地开发整理，努力实现农民人均3亩基本农田目标，彻底治理水土流失问题，改善生态环境;四是促进农业生产方式及产业结构的转变，加快农业生产机械化、耕种技术精细化步伐，加快全面实现小康社会目标。有关部门应考虑将西北地区解决基本农田干旱缺水的“集雨小水窖”、“小节水”;黄土高原地区既保持水土又有基本农田的“淤地坝”、“坡改梯”;南方岩溶地区将旱地改水田的地头“集雨水柜”等，作为退耕还林的配套保障措施来考虑。

与陕北不同的是陕南人多地少，包括25度以上的坡耕地在内，人均不足1亩。商洛地区提出，一手抓退耕还林，一手抓农田基本建设。他们计划5年内将188万亩陡坡地全部退耕还林，前提是保证人均1亩基本农田，其中2分水浇地。一是先还林后退田。在坡耕地上修造保水固土的鱼鳞坑，搞林粮间作、林药间作，几年下来，经济林木形成一定的郁闭度，也有了经济效益，再把粮食全部退下来。二是修建基本农田。在丹凤县和山阳县，到处可以看到农民群众在山沟里垒石堤，填土方、挖水塘，一些比较开阔的山沟绵延几十里都是新修的高标准石坎农田。各县组织了联村会战，群众投工实行“统一规划，推磨转圈，记清账目，逐年平衡”，以前的冬闲变成了冬忙。三是保留部分坡耕地，改进耕作方法。一方面由于陕南地少，为保证基本口粮田，就必须保留部分坡耕地。如紫阳县，如果将25度以上的全退掉，则人均耕地只有3分，显然难以满足退耕农户的吃粮问题;另一方面，陕南地区雨水充足，气候湿润，即使留有少量的25度以上坡耕地，也不会造成水土流失和对生态环境的破坏。