一、退耕还林还草的实践经验

陕西是全国退耕还林还草的重点地区，也是最早的试点省份之一。陕北又是陕西退耕还林较为集中的难点地区，生态环境问题的严重性、多样性与经济社会发展相对落后交织在一起，涉及的面广，治理难度大。正因为如此，退耕还林政策一出台，陕北各县积极响应，组织动员、宣传引导，尽管也有过担心，有过顾虑，思想上难以接受的过程，但随着政策补助的落实，极大地激发了广大农民退耕还林的积极性和主动性。经过几年退耕还林、天然林保护等多种生态建设工程的实施，使区内的生态环境状况有了明显的改善，水土流失加剧的态势也得到初步遏制，土地利用结构、农村产业结构在调整中不断优化，农民收入稳步增加，农村整体面貌也随之发生了较大变化。这些成效是陕北人民在实践中探索，探索中不断总结创新而取得的。

1.各级政府高度重视、密切配合、精心组织是退耕还林顺利进行的保障

退耕还林还草，再造一个山川秀美的西北地区，是西部大开发一项重要而艰巨的任务。按照中央提出的“退耕还林(草)、封山绿化、个体承包、以粮代赈”的政策措施要求，转变发展思路，坚持把生态环境建设作为实施西部大开发的切入点和首场战役，把退耕还林还草、建设秀美山川确定为陕西相当长一个时期内的重大任务。为此，成立了以省长为组长的山川秀美工作领导小组，林业、计划、财政、粮食等相关部门负责人为领导小组成员，并组织百余名专家和有关部门领导，在调查研究、反复论证的基础上，出台了《陕西山川秀美工程建设规划纲要》，在长城沿线风沙区、陕北黄土丘陵沟壑区、渭北黄土高原沟壑区、关中平原区和秦巴土石山区全面启动治理工程。据统计，1999年以来，省委、省政府先后召开了18次退耕还林专题会议，制定下发了10个政策性文件，研究规划，明确任务，制定措施，总结经验，解决问题。特别是在2002年6月召开的陕西省十次党代会上，决定把生态环境建设作为建设西部经济强省的一项重要内容，提出把退耕还林工程与天然林保护、“三北”防护林体系、秦岭生态环境保护、小流域综合治理等工程结合起来，按照统筹兼顾和可持续发展的思路，全面部署，重点推进，实现了生态环境建设与经济社会的协调发展。利用从1999年起以后的12年间，退耕还林，封山绿化，使全省林草覆盖率有较大幅度的增加，水土流失得到基本控制，生态环境明显改善，初步形成适应西部大开发和可持续发展的良性生态系统。按照“相对集中、连片治理、流域推进”的原则，认真编制年度实施方案，将计划任务分解落实到县。各市县(区)也成立了相应的专门机构，一方面，应用多种形式广泛动员，把退耕还林的重大意义、方针政策、工作要求及时宣传到村组和农户，引导广大干部群众充分认识退耕还林是治理水土流失，促进经济发展，改变贫困山区面貌的重大举措，为退耕还林工作的顺利推进奠定了广泛的群众基础;另一方面，根据上级下达的年度计划任务，本着因地制宜、生态优先的原则，充分尊重群众意愿，吸收退耕户参与，科学编制作业设计，将计划任务落实到村、组、户和山头地块，为实现规划目标奠定了坚实基础。明确了生态建设的原则、重点和步骤，使退耕还林工作一开始就建立在科学规划、合理布局、突出重点的基础上。同时，各相关部门职责明确，密切配合，保证了退耕还林的顺利行进。林业部门负责退耕还林的规划设计，检查验收，丈量登记，以及苗木、种子的生产与供应，并面向农民提供各项技术服务;计划和财政部门负责确保各项资金的足额到位;粮食部门做好补助粮的调动和供应工作，保证不拖、不欠、不给农民陈旧粮，并做到供应品种基本符合农民的生活习惯。所有这些都成为退耕还林顺利实施的重要保障。

2.政策引导，群众积极参与是退耕还林全面推进的基础

从1999年下半年退耕还林率先在四川、陕西、甘肃3省展开试点工作之后，国家通过一系列文件法规将“退耕还林(草)、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策具体化、制度化，以保证试点工作的顺利推进。2000年3月国家林业局下发了《关于开展2000年长江上游、黄河中上游地区退耕还林试点示范工作的通知》，同年9月国务院发出《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》，同时国务院相关部门也下发了关于退耕还林中的粮食供应暂行办法、粮食补助资金财政财务管理暂行办法、试点地区农业税政策、种苗管理办法、工程建设检查验收办法等。2000年试点范围涉及长江上游和黄河中上游地区等17个省区市的188个县，2001年拓展到中西部地区20个省区市的224个县。在退耕还林试点的基础上，2002年国家下发了《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》，同年12月国务院颁布了《退耕还林条例》，2003年中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》重新定位了林业的生态地位，明确提出完善林业产权制度、加快推进林地承包地流转以及发展非公有制林业。与此同时，国务院有关部门下发了关于退耕还林工程管理实行检验、登记发放林权证、作业设计技术规定、工程档案管理办法、现金补助资金管理办法以及进一步做好退耕还林粮食供应工作等的通知。尤其是根据试点中政策执行情况及存在的问题，对退耕还林政策的目标、原则、范围、组织管理、规划设计、造林管护、检查验收、钱粮兑现等进行了重申、补充和完善，并以立法的形式加以确定。与此同时，各地政府也精心组织，及时足额将补助的钱粮发放到农民手中，赢得了农民的信任与支持，激发了他们治山治水、搞好退耕还林还草工程的积极性、主动性和创造性，使山区群众真正成为实施退耕还林还草的主体。如靖边县依据当地干旱少雨，降水主要集中在秋季的气候特点，为了保证植树的成活率，将一直沿用的春季造林改为秋季造林，并主动提前实施退耕地还林，2003年秋季提前实施2004年的退耕还林任务，征地9万亩、实施3万多亩。陕北白于山区山大沟深，退耕地离家很远，有的农民每天背着干粮走几十里山路去植树造林。正是广大农民的这种高度热情和吃苦耐劳精神，成为退耕还林还草顺利进行的基础。

3.地方政府认真落实政策，积极推进退耕还林工作

地方政府是国家政策的具体执行者，好的政策有赖于地方政府的精心组织和实施，不折不扣地兑现政策，是退耕还林工程顺利进展、取得成功的关键所在。在几年的退耕还林工作实践中，陕西坚持先行试点、规范运作、保证质量、稳步推进，先后制定了《陕西省退耕还林(草)试点粮食供应暂行办法》、《陕西省退耕还林(草)试点资金报账制暂行办法》和《陕西省退耕还林(草)种苗生产供应暂行办法》，摸索出了一套行之有效的补助钱粮兑现工作方式。一是实事求是的核实退耕还林还草面积。在政策兑现前，严格按照国家《退耕还林工程检查验收办法》，逐村、逐户、逐地块进行检查验收、复核复查，将验收结果和应补助的钱粮在乡、村张榜公布，群众无异议后方可作为兑现的依据。同时，建立和完善退耕还林档案资料，规范有关表、册、证、卡，做到《分户退耕还林明细表》村、乡及县部门各一册，《退耕还林农户登记卡》、《钱粮兑现证》每户一本。二是将退耕还林补助钱粮兑现纳入政务、村务公开内容，通过兑现到户表在村公布，兑现到村表在乡公布，兑现到乡表在县公布的“张榜公布，三榜定案”方式，保证了退耕还林补助钱粮兑现的公开、公平和公正性。三是严把粮食质量关，严格钱粮兑现程序，保证将补助钱粮按期、保质保量地发放到退耕户手中。财政、粮食部门根据验收复查结果，各负其责，将国家政策标准规定的钱粮直接兑现给退耕户，确保如期将粮食补助、现金补助、种苗和造林补助兑现到退耕户手中，使国家退耕还林政策全面落实。四是建立了举报制度，设立了举报箱，开通了举报电话，自觉做到接受社会和群众监督。

4.在实践中逐步探索出多位一体的生态建设新模式

在推进退耕还林还草的过程中，遵循生态环境建设的客观规律，加强政策宣传动员和政策引导，激发农民群众主动参与这场空前的生态建设工程的积极性和创造性。几年来，在实践中逐步摸索出以恢复和治理生态环境为中心，综合治理，形成“封、改、退、还、建”以及“四结合”等多位一体的生态建设新模式，确保了退耕还林还草工程积极稳妥地向前推进。一是“封”，就是封山禁牧，防止人为破坏，充分依靠自然界自身的修复能力恢复植被。吴起县在总结多年生态建设历史经验与教训的基础上，为全省退耕还林、生态建设创出了一条成功的路子。从1998年5月起，对全县155万亩退耕地和200多万亩“四荒地”全面实行封禁，这是对人与自然关系的一次重大调整，标志着从传统的一味地向自然攫取转变到注重保护，合理开发利用的轨道上来。经过短短3年多时间的自然恢复，荒山秃岭已经显现出绿色生机，林草覆盖率由1997年的13.2%提高到目前的18.7%。二是“改”，就是改良品种，改变饲养方式。改良品种，群众容易接受，但改变饲养方式群众则有较大的抵触情绪。吴起、志丹等县从引进改良牲畜品种和改变传统放牧为舍饲圈养两方面入手，比较好地解决了生态建设初期林、牧之间的矛盾。吴起县先后累计淘汰土种山羊238万只，引进的繁殖快、易饲养、好管理、效益高的小尾寒羊已发展到9万只，全县养羊户占农户总数的比例也由过去的18%提高到53%，养羊年产值由放牧时的3000万元增加到现在的5000万元。目前，凡是实行封禁的地方，传统放牧的土种羊子，大都被易于舍饲圈养的小寒羊、新种白绒山羊、布尔羊等新品种置换，虽然一些地方以羊子为主的畜牧总量有所下降，但效益还是明显增加了。三是“退”，就是将25度以上的低产坡耕地都退了下来。退耕时坚持因地制宜、分步实施，即25度以上坡耕地先退、人均基本农田达标的地方先退、主导产业形成规模效益的地方先退，“退”“封”结合，取得了比较明显的成效。四是“还”，就是将退耕地和荒山荒地还林还草。为了保证“还得上”并能“稳得住”，坚持生态效益与经济效益并重，大部分地方都以种草起步，乔、灌、草结合，有效保证了还林还草的质量。为了加快荒山荒地的治理，一些地多人少的地方，还实行了“退一还二”，“退一还三”的政策，即每退耕1亩地，要完成2亩或3亩荒山荒地的造林种草，以工程措施加快了绿化进度。五是“建”，就是建设高标准基本农田。在实施退耕还林的过程中，各地都根据当地区域不同的特点，确定了基本农田建设标准。在地广人稀、立地条件较差、基本农田尚未达标的地方，允许在坡耕地按1∶2的比例预留基本农田建设用地。志丹县顺宁镇是白于山区的一个贫困乡镇，在退耕还林中，他们将大面积封山育林与小流域治理结合起来，封山育林13.6万亩，种草11.9万亩，耕地由原来的14.6万亩减少到现在的4万亩，高标准、高效益农田由1.6万亩增加到3.6万亩，2005年人均产粮625公斤，较去年增产16%，实现了减地不减产、不减收，为进一步巩固退耕还林的成果奠定了坚实基础。六是坚持“四个结合”。也就是把大面积封禁与小流域治理结合起来;把退耕还林与调整产业结构结合起来;把发扬艰苦奋斗精神与依靠科技进步结合起来，依托农业高新技术示范区，在引进选育优良适生的林草育种、防治各种疾病、治理水土流失等方面，加强科技攻关和创新，建立退耕还林的科技支撑体系，保证生态环境建设在符合自然规律的轨道上运行，实现生态、经济、社会效益的统一;把政府的行政推动与利益机制的调动结合起来，大力推行承包、租赁、股份合作、拍卖等方法，明晰和延长土地使用权，实行谁承包、谁治理、谁受益、谁管护的政策，允许继承、转让，调动全社会力量参与生态建设。同时，认真落实国家钱粮兑现政策，使广大退耕农户的利益得到补偿，收入不减甚至还有增加，退耕还林的积极性空前高涨。

5.形成了生态产业发展的新思路

退耕还林还草工程不仅改善了生态环境，而且促进了畜草和林果等产业的迅速兴起，为生态产业发展创造了条件。如何使生态产业成为地方财政、农民收入和巩固退耕还林成果的新兴产业，成为退耕地区党委、政府和人民群众共同关心和关注的问题。

退耕还林政策实施以来，各退耕区做了大量的探索实践，形成了各具特色的产业种类，已经和正在成长为当地经济社会地发展和人民群众生活的重要支撑。畜草业既是陕北地区的传统产业，也是退耕还林后逐步形成的一个发展潜力非常大的新产业，紫花苜蓿、沙棘、沙打旺等种植面积的扩大、生产能力的提高，既有很好的绿化、改善生态环境和水土保持功效，又为发展养殖业提供了丰富的绿色原料，沙棘还有非常高的药用价值。位于吴起县的延安圆方集团公司，是一个集荞麦系列保健醋研发、沙棘、草业、畜产品加工业等为主的一体化龙头企业，该企业拥有固定资产8000万元，是延安市比较大的生态产品研发与加工企业，由其开发生产的荞麦系列保健醋、沙棘系列饮品及饲草等远销宁夏、内蒙及广东、上海等十多个省市区，牛羊肉等加工后直销香港等地市场。公司地处原料生产基地，不仅使公司发展前景良好，而且也带动了当地草畜业的发展。(www.daowen.com)

林果业是陕北地区退耕后兴起的又一重要产业，苹果、红枣、仁用杏等已经形成种植规模，洛川苹果、延川红枣等品牌已为国内外消费者所认可，市场占有率逐年提高。林果业的迅速兴起，使退耕后因耕地面积减少的农户家庭收入有了新的保障，鼓舞了他们退耕还林、发展新产业的积极性，同时为加工业提供了比较丰富的原材料，使农产品加工业在陕北地区快速成长。现已建成苹果汁加工、红枣加工和仁用杏加工等多家加工企业，吸纳了大量农村剩余劳动力，既较好地解决了退耕农户的就业问题，提高了他们的收入水平，而且随着加工企业税收的增加，地方财力也得到了很大提升，反过来又为高效农业、现代农业发展提供了强有力的支持。

退耕还林还草后，大量的农村劳动力从广种薄收、隔山种地的传统农业生产方式中解脱了出来，集中精力经营高效农业、特色农业和精品农业，二、三产业也有了较快发展，大量的农村劳动力向城镇转移，这是延安在产业培育与发展中出现的一个新景象。近几年来，宝塔区抓住退耕还林工程建设的有利时机，大力兴办二、三产业，推进了城镇化建设，先后有4万多人进入城镇务工经商。志丹县抓产业开发不动摇，把发展后续产业放到与退耕还林同等重要的地位，大力发展有市场前景的特色经济、优势产业，棚栽业、草畜业、劳务输出、小杂粮加工业已形成气候，成为退耕农民增加收入的支撑产业。同时，他们按照“民营、民建、民管”的原则，培育和发展了一批产业化经营的龙头企业，组建各类流通中介组织和专业合作组织，提高农产品生产、加工、运输和销售等环节的组织化水平以及与市场对接的能力，真正使农村主导产业成为退耕后农民增收的主渠道。

6.走出了县域经济发展的新路子

实施退耕还林还政策后，群众的粮食和各类经济作物种植面积大幅度减少，在国家退耕还林补助款兑现后，群众的吃饭问题基本得到解决。为在有限的土地资源上，提高种养业效益，进而提高农民的收入水平，为此，陕西省委、省政府出台了《关于加快县域经济发展的决定》。陕北地区各级党委、政府认真贯彻落实省委决定精神，主要领导亲自参加调查研究，在弄清县(区)情的基础上，结合区域经济发展、资源、劳动力等因素，制定了区域经济社会发展规划，一些有区域特色、见效快、市场前景好的项目迅速发展起来，尽快扭转了农民收入下滑局面。随着经济结构调整的深入推进，退耕区农户收入逐年回升，一些结构调整实施早的县区，新的产业已经初步形成，农民收入已经超过了退耕前的水平。

宝塔区积极引导农民群众正确处理局部利益与整体利益、眼前利益与长远利益、封山禁牧与发展草畜业的关系，按照“做强林果业，壮大草蓄业，提高棚栽业”的思路，逐步压缩羊子数量，大力发展新的主导产业，初步形成了山上苹果、川道瓜菜、拐沟养畜的产业发展格局，很好地解决了林牧矛盾。苹果是宝塔区结构调整后发展最快的产业之一，由于发展思路符合区情民意，群众参与热情高，这一产业在短短的两年时间就形成气候，“宝塔”苹果这一品牌已成国家名品，远销十多个省市。全区苹果种植面积已达30多万亩，其中挂果面积14万亩，实现总产10.3万吨，收入1.6亿元;草畜业实现了过去以养羊为主的模式向以牛为主、多元发展的格局转变，羊子数量由退耕前的19.6万只下降到目前的7862只，但草畜业产值却有了较大幅度的增长，牛、猪、鸡存栏分别达到4.2万头、9.2万头、80.5万只，实现产值1.1亿元;棚栽业实施大棚菜、弓棚菜、露地菜“三菜并举”措施，已建成日光温室大棚10115座，大中小弓棚3.5万多个，瓜菜种植面积达到3万亩，产量6.5万吨，产值7700万元。2005年，果业、畜牧业和棚栽业三大产业收入占到农民人均纯收入的56%，较退耕前提高了16个百分点。

志丹、吴起、安塞等县，依托石油资源丰富，县级财政稳定增长的优势，根据县情，大力发展草产业、棚栽业、养殖业和小杂粮加工业等产业，并分别出台了一系列鼓励措施，新兴产业优势已经显现。志丹县积极改良草畜品种，扩大紫花苜蓿、沙打旺、高密度玉米等优良饲草种植面积，提高产量，着力发展白绒山羊、秦川牛等优良畜牧品种，强化饲喂、防疫等技术手段，全力保证舍饲养殖，县财政专列资金对养殖户进行扶持和帮助，养牛5～49头，每头奖励1000元;50～99头，每头奖励1200元;100头以上，每头奖励1500元。养羊50～299只，每只奖励50元;300～499只，每只奖励80元;500只以上奖励100元。目前已兑付奖金1073.07万元，大大地提高了舍饲养殖户的积极性。

随着退耕还林还草工程的顺利实施，已使工程区的生态环境得到初步改善，水土流失和风沙危害得到有效遏制。不仅如此，退耕还林还草工程还以前所未有的规模影响着广大农村的生态、经济、社会和文化各个方面，为经济和社会可持续发展奠定了良好基础。

7.创出了“四荒地”产权改革的成功做法

陕北的退耕还林还草实践始于1992年的“四荒地”产权制度改革，也是延安市第一次把市场机制引入“四荒地”承包经营的一大创举。在“四荒地”产权改革中，坚持谁购买、谁治理、谁受益的原则，有效地解决了土地经营过程中长期存在的使用权与所有权的矛盾，极大地调动了农民群众参与改革的积极性。

为了搞好“四荒地”产权改革，延安市委、市政府组织了有关部门做了大量的调查研究，在摸清全市“四荒地”家底的基础上，出台了《关于推进农村产权制度改革的意见》《延安市农村集体“四荒地”使用权出让、转让实施办法》《延安市国有“四荒地”林地使用权出让、转让实施办法》《延安市农村地籍档案管理办法》等一系列规范性文件规定，为“四荒地”产权改革的规范有序进行营造出良好的政策制度环境，也为土地的有效流转创造了有利条件。健全了相关机构，全市各县区建立了60多个土地管理交易所，在土地部门的统一领导之下，具体负责“四荒地”信息咨询、使用权交易、合同仲裁、土地市场管理等工作，确保了土地依法有序流转。

在具体做法上，一是明确拍卖范围，凡是集体所有的荒山、荒坡、荒沟、荒滩及其地上附属物，不包括地下矿产。二是把土地使用期的经营、受益、支配权长期稳定地交给购买主体，使农民群众真正获得长久占有土地的稳定感和权属感。三是面向社会公开拍卖，也就是说本村农民可以买，外地农民也可以买。四是允许不同经济主体购买“四荒地”使用权和经营权。五是将“四荒地”使用期延长到50至70年，最长不超过100年。六是“四荒地”治理引入竞争机制，民主定标，公开竞标，公开购买，不搞人为的划分和勉强照顾。七是拍卖方式灵活多样，既有公开竞争拍卖、招标拍卖，也有协议出让;既有先统一治理后拍卖，也有先拍卖再治理;既有独户购买，也有几户合伙购买等形式。

多年来的实践证明，延安市“四荒地”使用权改革是成功的，产生了良好的经济效益和社会效益。一是强化了农民的主体意识和权属观念，调动了农民群众开发治理“四荒地”的积极性和主动性，加快了“四荒地”治理速度。据初步统计，全市拍卖“四荒地”后群众投资达1.7亿元，投资最多的农户达到20多万元。在治理过程中，多数地方群众投资意图明确、规划布局合理、治理措施得力，能从长远规划，因地制宜，实行打坝、整地、植树、养殖一齐上，山水田林路电综合治理，使治理效果明显提高。二是优化了资源配置，改变了传统的农业开发格局。在拍卖“四荒地”中，购买最多的一户多达4000亩，少的也就几亩，有80%的农户购买了“四荒地”，这一结果改变了过去资源平均分配、小而全的经营模式，较好地解决了有山无人治、包而无力治和有力无山治等诸多问题，实现了资源的合理配置，出现了连片治理、规模开发并向区域化、产业化方向发展的新趋势。同时，还出现了农户之间、农户与机关、企业、职工等多种经济主体之间股份合作经营等开发治理形式。三是扩大了山区与外部的联系，增强了山区开发的力度。由于实行了公开对外拍卖“四荒地”的政策，使以往无人涉足的荒山荒地产生了新的魅力，吸引了一大批有资金、懂技术、善经营、通信息的外地人到农村参与“四荒地”治理开发。延安腾格尔发展总公司早在1993年在子长县购买了4000亩荒山、40亩坝地，从事仁用杏、密植桑和中药材开发。西安的一家公司一次性购买了3200亩“四荒地”，投资100多万元，修了公路，通了电，引进美国油葵、玫瑰等特种经济作物。通过与外部的联系，不仅对拓宽产业门类，培育新型产业，增加农民收入等都产生了有力的推动作用，而且随着外来的资金、技术、人才、信息等的进入，使当地群众开阔了眼界，转变了思想观念。四是加快了农村产业开发步伐，开辟了山区农民脱贫致富的新途径。1994年冬季以来，志丹县共拍卖25度以上坡耕地12万亩，栽植仁用杏，并作为农村脱贫致富的重点产业来培育。农村各种产业的迅速发育，促进了农村经济的发展。