一、座谈会记录

课题组于2004年4月初到中旬，先后在陕北的靖边、吴起、宝塔区，关中的永寿，陕南的平利、紫阳和西乡7个县(区)进行调研，主要是通过座谈会的方式，与当地退耕还林相关部门的人员进行座谈，来了解和把握退耕还林整体的执行情况以及基层干部对退耕还林政策的感受与评价。

1.靖边县座谈会

课题组于2004年4月2日下午，在靖边县林业局会议室召开了由靖边县林业局、农业局、财政局、粮食局、榆林市财政局农财科等相关部门人员参加的座谈会，会议由靖边县主管农业的李副县长主持。座谈会气氛活跃，与会人员发言积极，大家围绕退耕还林展开了热烈的讨论。从中我们也能深切感受到基层干部对退耕还林的高度关注与思考。

◆李副县长:我先把我们靖边退耕还林的基本情况给各位作简要汇报。我们靖边县的退耕还林起步晚一年，陕西的试点是从1999年开始，当年由于认识上不到位，全县上上下下的担心和顾虑都比较多，也就没有退。到2000年全县也只承担了2万亩退耕任务，之后才逐年增加，4万亩、6万亩、8.5万亩、9万亩，到目前总共退耕74.3万亩，其中退耕24.8万亩、荒山造林47.2万亩。我们这个地方地处毛乌素沙漠的边缘，干旱少雨，而且降雨量的季节分布极不均衡，主要集中在秋季。如果是春季造林的话，按照我们当地正常的降雨量，林木的成活率一般也就在30%～40%左右。为了提高造林的成活率，根据我们这的实际情况，在秋季造林试点的基础上，从2001年开始，将下一年度的任务提前到秋季一次性实施，把过去的春季造林改为秋季造林，现在成活率一般都能保持在80%～90%之间。目前让县上最为头痛的问题是，为完成2004年的退耕任务，我们在去年秋天已征地9万亩，其中有3万亩已全部实施了，但今年全县下达的任务还不足1万亩，也就是说有2万亩退耕还林不能享受政策补助，造成农民的误解和上访，认为政府说话不算数。因此，从国家、省上，对已经实施的任务不能减，目前财力有困难，应通过调查研究，合理确定哪些能减，哪些不能减。从大的区域来说，黄河中上游地区的退耕还林是不能减的，这是水土流失最为严重的地区，黄河的几大支流都处在中上游，每年向黄河输送大量泥沙，因此这些支流的治理就显得更为突出，而且事实上这几年的治理成效是显著的，过去春季年年造林不见林，通过近两年的退耕还林的实施，年年造林能见林，这是多好的势头，有时候政策的确需要调整，但政策的调整应更有利于退耕还林，而不能顾此失彼。

退耕还林是国家要生态，农民要生存、要发展。几年来，我县在退耕还林工作的实践中，结合靖边当地的实际情况，不断摸索总结，并积累了些经验和教训，概括起来说，主要有以下几方面的工作。

①退耕还林与发展基本农田相结合。农民是现实主义者，农民有粮吃，退耕还林就能稳住，否则就难以保证，目前的问题是在政策补助期内，可以不反弹，8年以后怎么办?必须解决好基本农田建设，要求人均基本农田2～3亩。退耕还林如果只退耕，不发展农田基本建设，退耕还林的成果最终也难以保持。应规定一定数量的人均基本农田，尤其是高标准的基本农田，我们靖边这个地方农田面积很大，但标准不高，单位产量低，要改造为高标准的农田，就涉及一个投入的问题，而且投入的少了也不能解决问题，因此，仅靠农民来搞高标准农田不现实、不可能、也不公平，因为农民没有这个能力，所以说，基本农田建设作为退耕还林之后的重中之重，它是解决农民吃饭问题的基础，也是保持农村稳定与发展的重要前提。县上以后逐年改造307国道以北风沙区，实现人均2亩水田，中部盆地将有20万亩改造成水浇地，解决中部地区7万农民的基本农田，通过改造中低产田，实现农业综合开发，确保退耕还林的成果。

②退耕还林与荒山荒地造林相结合。水土流失的重点是荒山，不仅植被稀少而且十分脆弱，经不起人或动物的踩踏，所以必须采取一次性综合治理，再加上封禁，充分发挥自然界自身的修复功能，这样经过几年就可以形成一个植被层。现在的问题是退耕还林有钱、粮补助，农民退耕还林积极性相对比较高，而荒山荒地造林只有种苗费，没有其他补助，而且说实话，要保证成活率一亩50元的种苗费也有相当大的差距，所以，农民对荒山荒地造林缺乏积极性，现在的问题是因为荒山造林与退耕还林兑现是捆绑在一块的，农民就是难一点也得完成，如果政策兑现停止了，如果再没有其他形式的补助，这些年荒山荒地造林的成果就很难保证，因此，我们认为国家应把荒山造林及其管护费用也纳入进来，加快荒山的整治。

③退耕还林与种草相结合。历史上遗留下来的林牧矛盾长期不能得到有效的解决，靖边县作为一个传统的牧业大县，这一矛盾更加突出。近几年，通过发展舍饲养羊，畜牧业与生态的矛盾得到一定程度的缓解，但畜牧业与草业的矛盾依然突出，发展舍饲养羊必须有充足的草料作保证，只有把草的问题解决了，农民能从畜牧业这一块获得相对稳定的经济收益，才能从根本上解决林牧矛盾。

④退耕还林与封禁相结合。这也是解决林牧矛盾的有效途径。1998年搞封禁试点，1999年扩大到6个乡镇，2000年全面封禁。以黄花界乡为例，1998年全乡羊子的存有量为2万只，畜牧业产值占农业总产值不到26%，现在发展到4.8万只，畜牧业产值占到农业总产值的70%，封禁以后不但没有减少农民的收入，而且还能大大增加农民的收入，封禁也是保护退耕还林成果的有效措施。那么要搞好封禁就必须从人力、物力和财力上给予相应的投入，这对县上来讲，虽然说有较大难度，但是，如果只埋头退耕造林，不抓好封禁工作，退耕还林的效果是不会好的。

⑤退耕还林与生态移民相结合。靖边南部的白于山区有5万多贫困人口，这一地区生态相当脆弱，严重的干旱、缺水，几乎可以说是不适合人生存，为了从根本上解决这一地区的生态问题和群众的生活问题，从1998年到现在已经移民1.8万人。按照县上的地理、生态环境状况，将北部建设成生存区，把南部人口移到北部，南部建设生态区，全力搞好生态建设。实践证明是成功的，目前建成两个移民村，小乔北是全省最大的移民村，共安置移民500户，搬迁后农民的生产生活条件得到极大的改善，而且也加快了南部山区的生态建设。现在移民搬迁遇到的最大困难是启动资金严重短缺，只要启动资金解决后，一年搬迁，两年稳定，三年就可以发展起相关的产业，也就能根本上保证移出地区的封禁，加速这些地区的生态恢复。

⑥退耕还林与产业结构调整相结合。这是农村长期稳定和发展的保证，否则，不仅会直接影响农民的收入，也会直接威胁到退耕还林成果的巩固。现在我们县的土地利用结构，基本上实行的是“三三制”，即三分之一的土地解决口粮问题，三分之一的土地发展经济作物，主要是种植蔬菜和土豆，三分之一的土地发展畜草业，形成以羊、薯、草和菜为主的四大主导产业，围绕这四大主导产业调整农村产业结构。其中种草是实现经济和生态效益双丰收的有效途径，目前全县有优质牧草115万亩，自然草原127万亩，据此可以饲养100多万只羊子，按200元/只计算，农民人均纯收入860元。养羊的数量上去了，随之而来的就是已经出现卖肉难的问题，靖边作为国家绿色无膳羊肉生产基地，要使畜牧业有一个大的发展，就要解决羊肉的出路问题，那就是深化肉食品的加工，提高羊子产品的附加值，这是一个必须重点解决好的问题。小尾寒羊6个月就可以出栏，按每年户均出栏20只计算，全县每年出栏80万只，就需要投资2000万建设一个肉食品加工厂。

⑦退耕还林与农民增收相结合。退耕还林既是一项生态建设工程，也是一项富民政策，因此，在退耕还林实施的过程中，必须把植树造林、建设生态环境与发展农村经济，增加农民收入结合起来，无论是基本农田建设，还是调整产业结构，包括移民搬迁、封山禁牧以及草灌结合，发展养殖业等等，其最终目的就是要增加农民收入，从根本上解决农民的生存与发展的问题。

退耕还林实施几年了，我们在执行的过程中，也在不断的总结经验、发现问题，根据这些问题，提出以下几点建议。

第一，保持政策的连续性，取信于民。否则就容易造成农村的不稳定，更主要的是要注意解决已经实施的退耕地的政策兑现问题。

第二，加大基本农田建设的投入力度问题，这是解决农民吃饭问题的大事，也直接关系到退耕还林成果能否巩固的重要保证。实践证明，在实施退耕还林，耕地总体面积大幅减少的情况下，一方面要提高有限耕地的质量，另一方面要不断开发新的耕地，来确保农民的基本口粮田。虽然在这方面县上也做了大量的工作，但由于受投入资金数量少的制约，基本农田的建设还是显得滞后。

第三，种苗费补助偏低。就我们靖边包括整个西北地区来说，降雨量少，十年九旱，因此一次性造林成活率较低，标准增加到100元，大量推广针叶树种，它能有效改善气候，但是作为常绿树种，其成本比较高，县里现在有50万亩国有林场，都是老树种，需要更新改造，由于巨额的苗木、工程建设、人工等费用而无力实施，规划中的万亩针叶绿色树种林，每亩需要200元的投入(包括苗木、人工、浇水等)，而且一次性投入也难成林，特别是对西北地区来讲，需要更多的资金保障。

◆财政局:退耕还林国家不给工作经费，都要地方财政负担，这给县一级财政造成很大的压力。现在的退耕还林补助是针对农户进行的补助，而对退耕还林的规划、设计、检查、验收等费用，还有粮食调运的费用等都要县上自己承担，这就造成退耕还林任务量越大，这些前期费用也就越大，使有限的财力难以用于发展其他事业和建设。因此，建议每亩增加5元的工作经费，这样就能减轻县级财政的负担。另外，在粮食兑现上，也可以按兑现标准折合成现金一次兑现到位，农民需要什么粮食，需要多少，都由他自己到市场上去解决。省得花了那么大的代价把粮食兑现到农民手里，农民吃不完还要到市场去出售，农民和政府都两头受损。

◆粮食局:现在退耕还林补助的粮食品种比较单一，基本上按照100斤小麦、100斤玉米来兑现的，由于品种单一，给兑现造成很大困难。因此建议，因地制宜，群众需要什么粮食就兑现什么。

◆榆林市农财处:当前退耕还林应重点解决地方政府和群众关切的问题。

①由于政策的调整，使退耕还林的任务量缩减70%，在这种情况下，就应划分区域，确保黄河中上游土石山区、毛乌素沙漠南缘以及黄土高原丘陵沟壑区这些重点地区的退耕还林任务与政策兑现。

②保持政策的连续性和稳定性，打造政府诚信，巩固几年来退耕还林的成果，更为重要的是通过几年的实施，在生态环境改善的同时，农民的耕作观念也在改变。

③解决政策以及调整变化后的遗留问题。退下来以后怎么办?政策补助到期以后怎么办?一是要加大农业综合开发的力度，保持退耕还林已经取得的成果。二是对退耕还林以来新造的林，要延长补助期，或从其他方面进行补助，不管怎么说，就是8年到期后，各种补助不能停止;还有就是荒山荒地造林，现在搞的都是星星点点、块块片片，如何整体推进，如何保护。

④粮食补助的问题，政府的运作成本很高，农民的粮食够吃，应变成直接的货币的形式补助。

2.吴起县座谈会

2004年4月4日下午，在吴起大酒店会议室招集了由吴起县林业局、财政局、计划局、粮食局、农业局、纪检检察、草原工作站等相关部门人员参加的座谈会，会议由吴起县任县长主持。

◆任县长:我们吴起县位于延安市西北部，属典型的黄土高原丘陵沟壑区。全县12个乡镇，164个行政村，总人口12.1万人，其中农业人口10.4万人。县域土地面积3791.5平方公里，其中农耕地30万亩(包括基本农田19.3万亩)、林地240万亩、牧草地120万亩。从1999年实施封育治理和退耕还林(草)工程以来，林地面积较前增加了146万亩，人工牧草地增加了100万亩，水土流失得到有效遏制，生态环境明显改善。但由于荒山荒坡面积大，虽然实行“退一还三”政策，几年来仅完成60多万亩，治理任务仍然很艰巨，目前还有140多万亩荒山荒坡需要治理。

但不管怎么说，退耕还林还草的成效还是很明显的:一是生态环境得到一定程度的改善。全县林草覆盖率由1997年19.2%提高到目前的49.6%，森林覆盖率由13.2%提高到目前的18.7%，提高了5.5个百分点。水土流失得到有效遏制，土壤年侵蚀模数由每平方公里的1.53万吨下降到0.88万吨以下，5级以上的大风由1997年的年均19次降为6次，洪水、暴雨、冰雹、霜冻等自然灾害减少了70%，满山翠绿、鸟飞兔跃的秀美景观在一些示范区已初露端倪，一些重点流域治理区已经初步实现了泥土不下山、洪水不出沟的目标。二是农业产业结构不断优化。通过退耕还林、封山禁牧的实施，传统的广种薄收、漫山放牧的农牧业生产方式得到根本性转变。现在全县舍饲养羊30.72万只，存栏25.4万只，养羊户覆盖率达到70%以上，羊子数量超过封山禁牧前的最高年份。种草120多万亩，保留面积90万亩。农、林、牧三业用地比例由1997年的6∶3.4∶0.6调整为现在的0.9∶6.6∶2.5。三是农村经济快速发展。在退耕还林的带动下，从事农业种植业人数由1998年的3.08万人减少到2002年的2.66万人，进城入镇从事二三产业人数由1998年的0.16万人增加到2002年的0.58万人。越来越多的农民走出一产，从事二三产业，搞劳务输出，进一步拓宽了增收渠道。去年，全县国内生产总值达到67795万元，农民人均纯收入1688元，较1997年净增801元，增长90%。

退耕还林工程是一项宏大的系统工程，实施几年来，取得了显著的生态、经济和社会效益，大大促进了农村生态优化和产业结构调整，得到了广大群众的大力支持，群众对生态治理、保护环境的意识明显增强。国务院2000年22号文件和2001年10号文件对退耕还林工程实施的各方面进行了明确的规定，2003年元月又颁布了《退耕还林条例》，依法进一步规范了退耕还林工程的管理实施。从我县实施的情况来看，退耕还林政策总体是好的，合国情，顺民意，尤其以粮代赈政策为退耕还林工程的顺利实施提供了有力保证。但8年后的问题还很难解决，县上虽然近几年一直都把政策补助的这8年作为农村休养生息的最佳时期来抓，先后通过多种方式，采取许多措施发展主导产业。同时，这期间还先后得到中央以及省、市的大力支持，农村基础设施建设取得了一些成效，建设速度也比以前明显加快，质量大大提高，但总体看，效果并不十分理想，农业增效、农民增收的潜力不大。主要是因为我们吴起县自然条件落后，经济基础薄弱，贫困面大，退耕还林区贫困群众改善生产生活条件的任务仍然非常艰巨。国务院10号文件提出了要配套生态移民、农田水利、农村能源等方面的政策措施，目前这些项目虽在实施，但普遍规模小，多数贫困人口还不能按规划实施，同时，国家缺少农村发展主导产业方面的扶持政策，草畜产业产品销售困难，农民积极性不高，农产品精加工深加工的龙头企业培育难度大。这些都是关系退耕还林成果巩固的关键，为保证8年后生态继续不断优化，农民收入稳定增长，农村经济持续健康发展，应当在退耕还林相关配套政策方面给予进一步的明确规定，并加大退耕还林区基础设施和后续产业开发建设方面的扶持力度。

所以，要说存在的问题，归结起来有下面这么几个。

一个最大的问题，就是8年以后农民的收入如何稳定，如何在稳定中逐步增长，如何提高农业的产出，培育和发展一个相对稳定的产业是一个方面，另一方面，就是提高单位面积产量，这就要加强农业基础设施建设。

三个不到位的问题。目前在退耕还林中存在三个不到位，一是认识不到位，主要体现在对荒山荒坡治理的质量不高，速度慢，成活率不高，林种单一;二是科技含量不到位，我们这里自然灾害多，因此主要是保面积，但基本上还是沿用传统的主要是靠人力补植的办法，一些新技术、新方法应用的比较少;三是管护不到位，实施的面积大，但投入不足，管护手段落后，没钱购买农药、灭火器等林木管护的基本设备。

成果巩固的问题。退耕还林后，要解决农民的生活、生存与发展问题，目前已经确立的几个产业也仅仅是初具规模，产业发展的质量效益不高。由于农业生产的基础条件很差，现有耕地30万亩，人均3亩，水地2.7万亩，占不到耕地面积的10%。需要改造7.5万亩耕地，200余座淤泥坝，其中60多座需要配套泄洪道，80多座需要加固。另外还有3.2万人饮用水困难，5万相对贫困人口人均收入低于865元，3万绝对贫困人口的收入低于625元，贫富收入差距大，当然这种差距更多的是因为油区与非油区的差距。

退耕还林的投入问题。退耕还林投入太低，国家投入的钱粮都直接兑现给农户，但不给县上工作经费，而事实上退耕还林规划设计、检查验收、档案管理等都需要有大量的经费作保障，这些都要县上配套，这给县财政的压力是相当大，尤其是具体实施的有关部门。

造林难度大、成本高。由于自然条件差，干旱少雨，造林的难度很大，导致成本很高。一般来说，一次性造林完成后，要保证成活率，最少还需要3～5次的补植，加上干旱和鼠兔的危害，这样每亩平均需要种苗500株以上，有的甚至更多，而国家给的种苗补助是一定的，超过的部分就要农民自己承担，实际上就是增加了农民退耕还林的成本。

发展农业主导产业的资金问题。农业主导产业的建设是确保退耕还林能“退得下、还得上、不反弹、能致富”的根本保证，而产业开发是要有相当的投入，大家都知道，农民现在基本上还小规模、分散经营，自身的开发能力和应对市场的能力极其弱小，仅靠农民自身的力量是远远不够的，尽管县财政每年拿出1000多万元，也只是杯水车薪，如果没有国家的相应投入，是不能从根本上解决农业主导产业的开发和建设问题。从产业化发展的情况看，龙头企业少、小、弱的问题较为突出，产业化程度低，产、销渠道不能有机连接，严重制约着产业化的进程。

科技教育的投入问题。吴起地处偏僻，山大沟深，信息闭塞，文化教育落后，在发展地方经济方面，往往是有想法，但没有能力，尤其是科技推广与普及难度较大，科技教育投入跟不上。

下面我结合我们吴起县退耕还林的实际，简单谈几点不成熟的建议。

在政策兑现方面，兑现原粮，一是不符合农民的实际需求，现在农民手里缺的是钱，而不是粮食;二是兑现粮食增加了调运成本和给农民的兑现成本，也加大了兑现难度。建议在粮食兑现上，应放开，根据当地农民的需要，要粮的给粮，要钱的给钱。兑现所需粮食也应就地调运，这样可以降低成本。

加大在科技推广与普及、产业开发等方面的投入，以改善农村的生产、生活条件，这一点从长远看是必须要做到的，否则，退耕还林的成果就很难长久得到巩固。

在兑现期限和补助方面，针对造林难度大、成本高的实际，建议兑现期限调整为生态林12年，经济林为8年较为合适;同时，要保证造林的成活率和质量，种苗费的标准也应从现在的50元提高到70～100元。

荒山造林。1998年进行封育试点，2000年全面封禁，充分发挥自然修复的功能，封禁两年后，就可以有效降低泾流的形成，荒山荒坡面积大，通过封禁，可以达到多、快、好、省的效果，因此，建议国家可以多下达封禁任务，并适当提高种苗费，增加一定的管护费用，二者加起来提高到每亩70元。

◆县农业局:保证8年后的粮食产出，把基本农田建设作为保护性措施来抓。人均2亩高标准农田，目前延安市已给基本农田建设每亩补助300元，中、省、市、县与农户建立多元投入机制，国家应加大投入，保证粮食安全。

一是目前退耕还林工程以长江、黄河两大流域来区别对待，事实上在这两大区域内各地情况仍然有较大差异，因此在后续政策上应进一步加以区别对待，如造林的标准要求、政策补助的期限等都要有所区别，使政策更加符合各地的实际情况。

二是我县属于典型的黄土高原丘陵沟壑区，荒山荒坡面积大，由于县域的自然条件差，十年九旱现象时有发生，造林治理任务艰巨，且效果不十分明显，经过几年来的造林实践，完全可以实现生态自然修复的目标，因此建议在今后的荒山荒坡治理开发上可以实行飞播并给予补助一定数量的封育管护费，这样既可以加快治理速度，又利于植被的有效恢复。

三是我县退耕还林基本上以营造柠条、沙棘等灌木林为主，成林后的林产品主要是生产大量的种子，建议国家将吴起列为柠条、沙棘种子基地县，以利于促进销售，加快开发流域经济，增加当地农民收入。

四是针对县域自然条件差，农村基础设施建设滞后，退耕还林区贫困人口多，农民增收工作难度较大，尤其以林产品为主的流域经济尚不能有效开发，为切实保障和提高退耕还林成果，建议国家退耕还林政策到期后，适当延长以粮代赈政策或对生态林实行其他阶段性政策。

五是几年来我县紧紧围绕退耕还林工作，以扶贫开发和产业开发为重点，加快退耕还林区群众增收工程的建设步伐，虽已经取得了明显的成效，但由于全县实施封禁治理和退耕还林工作，以移民搬迁为主的扶贫开发项目规模小，而需要实施的地方多，加之在事关农民增收的产业开发建设方面，主要靠县级投入和群众自筹，发展较慢。建议国家今后能为退耕还林区农业增效、农民增收进行适当扶持，并加大移民搬迁计划，实现异地扶贫致富，以便更有效的巩固退耕还林治理成果。

◆林业局:政策急刹车，对陕北地区的退耕还林影响很大。广大农民造林的积极性刚刚调动起来，但退耕还林政策调整，今年起退耕还林任务大面积地缩减，这将对退耕还林整个工程的进展会产生较大的负面影响。

荒山荒坡治理的管护费。从现在看50元的种苗费也远远不够，其结果会直接影响工程质量，主要体现在树种单一，目前是以沙棘为主，基本上没有经济林，再加上种苗价格高，而同时，更为严重的是后期管护的缺失，三分造林，七分管护，只造林不管护，最终也是难以见到成效的，因此建议给每亩再能加上10～20元，保证后期的“三防”工作能落到实处。

新造林标准。对全国而言，陕北干旱，需要几年的补植才能完成，因此不能用一个标准来考核，而应区别对待。鼠兔危害严重，靠人工治理难度很大，建议要加强对这一问题的研究。

监测手段落后。目前的监测只是直观地看，而没有科学的监测手段和仪器。退耕还林工作经费不足的问题，这是一个普遍性的问题，从1999～2003年，县上为退耕还林配套的工作经费有400多万元，其中包括设计规划、检查验收(有中、省、市、县四级组织的)、资料档案管理等项工作;另外就是粮食的调运费，每年县财政补贴600万元，几年来仅此一项就支出3000多万元。

退耕还林计划任务下达得迟，严重影响实施进度，到现在2004年的任务还未下达，规划、设计、征地等程序都无法启动。最好是前一年的10月份下达，或每年的第一季度下达。

小城镇建设国家没有投入，全县每年流动人口3万多，由于退耕还林不能涵盖农村的综合开发，现在全市每年投入1.2亿元，支持农村、农业的综合建设与开发，但仅靠这是远远不够的，还需要有中央、省上的投入和支持。(www.daowen.com)

3.延安市宝塔区座谈会

课题组于2004年4月5日上午9点，在宝塔宾馆会议室召开了座谈会，邀请宝塔区退耕还林相关部门的人员参加，具体有财政局、林业局、退耕还林办、农业局、粮食局等部门的相关人员。会议由宝塔区杨区长主持。

◆林业局:宝塔区总面积3356平方公里，人口36.08万，其中农业人口20.27万，20个乡镇，610个行政村。1999年退耕还林，到2003年底完成71.33万亩，其中退耕地还林48.04万亩，荒山造林20.03万亩。全区水土流失面积1672平方公里，占全区总面积的53%。

退耕还林工程的实施，带来的经济、生态、社会效益是不可估量的，但同样也存在一些问题:

①对荒山荒地造林重视不够。全区退耕还林规划实施面积是119.33万亩，目前已退耕70.33万亩，现在的问题是荒山荒地造林成活率不高，群众缺乏积极性，补植难度较大。从造林模式上来看，是对荒山造林补助标准偏低，没有从政策上给予倾斜。如果将种苗补助提高到80～100元，增加10～15元的管护费，情况可能就大不一样。

②种苗悬空的问题。按政策规定，种苗费必须到村到户，这当然对农民来说是好事，可也引发以下问题:一是林种的单一性，由于种苗费是有限的，农民从自身利益考虑，只能都买低价钱的树种;二是种苗费到户后，后期补植的苗子悬空。建议在种苗费的兑现上，可以统一管理，从宏观上调控林种，以县为单位统一管理调控。

③退耕还林8年之后怎么办，就天然林保护二次调查，分类经营，林地的管护、保存的经费上适当的资助，8年后谁来管护。

④指标分配上对重点地区突出的不够。退耕还林实施几年了，县一级下达指标时，能与作业设计衔接起来，指标分配上能突出对重点地区的倾斜。

⑤每年的兑现上，国家的检查验收中，对陕北可以调整到6～7月份进行，避过造林季节。

◆粮食局:政策中的粮食补助对调动农民退耕还林的积极性起到了很大的作用。从1999～2002年，全区兑现粮食10547公斤，涉及90%的行政村、67%的农户享受到国家政策带来的实惠。到2004年是全区兑现的高峰期，户均1201公斤，人均300多公斤。在前几轮的兑现中，一般都是财政结算，粮食兑现，先贷款，后结算，问题也就出在这里，一方面就是贷款结算与实际兑现不同步，贷款早、兑现迟，而且由于兑现面广量大，一个轮次的兑现所需时间较长，这期间所产生的利息给粮食企业增加了很大的压力;另一方面小麦、玉米的国家定价都是0.7元，但在实际操作过程中0.7元是挡不住的，一旦遇到粮食价格上涨，就与国家规定的粮食补贴价格之间存在差额，二者加起来也是一个不小的数额。如2003年粮食补贴总值为5700万元，其所产生的利息大约有25～26万元，加上粮价上涨所造成的差额，结算下来，就有100多万。因此建议国家的粮食补贴款提前一年到位，粮价是呈季节性变化的，这样在粮价低的时候采购，可以既不影响兑现，也可以不增加粮食企业的负担。

◆财政局:退耕还林政策实施以来，全区各部门认真组织，狠抓落实，充分发挥区、乡、村各级组织的作用，充分利用退耕还林政策补助经费的保障作用，调动农民和各相关部门的积极性，使这两个方面相辅相成。从实施的情况看，农户的积极性很高，因为退耕还林使农民从中得到实惠，但相关政府部门则是在政策的高压下从事这项工作的。原因在于工作经费保障，常常是一项工作反复好几次，需要大量的人力、物力和财力的投入，而且责任重大，从规划设计、检查验收、各种资料的印制、发放等，每年大约需要200万元，而所有这些经费又没有保障，都要靠地方财政自行解决，实际上大部分退耕还林地区都是贫困地区，包括延安在内的陕北地区大多数是国家级的贫困县，要靠自身来解决这些经费确实困难很大。因此建议上级主管部门应加强宏观调控，确保对退耕还林重点地区的经费支持，严格依照规划面积，按退耕地3～5元、荒山2～4元解决工作经费。各级地方财政都要将退耕还林工作经费列入地方财政预算，从根本上保证经费，做到条块结合。

◆杨区长:退耕还林实施以来，我们也在实践中反复思考、不断摸索，有些问题是地方自身难以解决的，因此必须通过调查研究，才能把基层的困难和工作中遇到的实际问题反馈给国家决策部门。

国家实施退耕还林的决策是正确的，实施的效果也证明了这一点。就宝塔区来讲，解决人与自然和谐发展，如何建设，如何发展，靠农民自身是很难解决这一重大问题。退耕还林是一项公益事业，就是要以国家为投资主体，实践证明国家花这个钱是值得的。1999年以来退耕还林取得的成效是显著的，全区71万亩的实施面积，不仅与农民的切身利益直接相连，而且也改变了农民的生产、生活方式。以前是广种薄收，由于种植面积大，农村的主要劳力都用于粮食种植业，一年起来辛勤耕作，但还是不能解决温饱问题，同时也对生态环境造成了极大的破坏。退耕还林以后，农村剩余的农地精耕细作，走高效农业，生活方式也有很大的转变，过去大量的耕地被退下来，极大地解放了农村劳动力，农民进城经商、务工，接受城市文明的熏陶，更新了观念，接受了新事物，直接增加了农民的收入，农民得到了更多的实惠。可以说退耕还林是受益面最广、最实惠的项目。

但也存在诸多问题，例如，对任务的下达，一方面要量力而行，同时一定要超前，现在就存在任务下达太滞后，每年的任务迟迟不能下达，既影响退耕还林的进程，也影响退耕还林的质量，因为任务下达的迟就错过了退耕还林最好的季节。验收不适时宜，兑现每年一次，检查验收是必要的，但现在检查验收的频度过高，会给下面增加压力，因此没有必要一年检查验收一次。在我们这一带，退耕造林最少要3年才能成活。对荒山造林不给补助粮食是可以的，但树栽上以后，要管护，要防灾防害，这种情况下，只给种苗费，不给后期的管护经费，农民没有积极性。就退耕还林工作经费而言，因为各县的财政状况差别较大，要所有的县都去承担数额较大的工作经费，有的县确实是难以承受，因此，对这一问题需要认真研究，建立起由中、省、市、县共同分摊退耕还林工作经费机制。

以上这些问题确实需要认真的研究加以解决，而且有些问题真正解决起来也比较容易，但现在最为迫切的、也是最难解决的问题是8年以后怎么办的问题，具体的比如怎么防止复耕，如何将林木管好，基本农田如何建设，农民吃什么，农民的经济收入从哪里来，这些都是需要尽快加以研究解决的问题。目前全区有耕地52万亩，基本农田24万亩，20万农民人均1.2亩，而且还有逐年减少的趋势，因此，国家要在基本农田建设方面要有投入，800～1200元/亩，平均1000元，加快农业产业开发，培育三大主导产业的发展，目前主要是投入跟不上。

4.永寿县座谈会

2004年4月6日上午9点，课题组在永寿县城南大酒店会议室召集由县林业局、粮食局、退耕还林办、财政局、农业局等部门的相关人员参加的座谈会，会议由永寿县的张县长主持。

◆林业局:我先把我们永寿县退耕还林的基本情况给各位介绍一下。我们县的退耕还林虽然是从1999年开始，但由于当时干部群众的认识不到位，对退耕还林存有抵触情绪，不愿意退，因此当年的任务很少，而且2000年和2001年上级没有给我县下达退耕还林任务。到2002年下达1.5万亩的任务，2003年为1.79万亩。

实施退耕还林，对地方干部群众有一个思想认识转变的过程。对我们永寿县来说，退耕还林是起得早，但醒得迟。说起得早，是因为从1999年就已经开始实施，在整个咸阳市也是比较早的;醒得迟是由于干部认识上不到位，工作缺乏积极性和主动性，群众也有一些抵触情绪，所以一直难以推开。经过几年断断续续的实施，等到2003年群众积极性有了很大的提高，而且全县退耕还林总体规划也设计出来了，去年在完成规定下达任务的基础上，超额实施退耕还林1.8万亩，可今年的退耕还林任务量明显下降，所以今后这两年还要消化去年实施的1.8万亩。可以说干部群众积极性提高了，可政策又要变了。永寿全县可退耕还林的面积为10.6万亩，从几年的实施情况看，应分年度均衡下达，不要忽多忽少，这不仅影响农民的积极性，也给基层的工作增加了诸多难度。

另外，就是退耕还林中的粮食、政策补贴都补给了农民，而林业部门的工作经费却没有，这给林业部门造成了很大的压力，从退耕还林以来，林业部门的好大一部分精力都用在这方面，人员不足，经费不保，如退耕还林的作业设计费，算下来就是一个很大的数目，最终这些压力都转嫁给县财政。

◆退耕办:建议在退耕上不要大起大落和政策的一刀切，退耕还林中要特别注意按自然规律办事，宜林则林、宜草则草、宜粮则粮，现在的问题是在退耕还林中人为的因素太多。山区由于受水资源的制约，不宜种粮，重点应放在林草种植上，对已经形成的经验要注重推广。

◆张县长:从运作的情况来看，退耕还林的政策不能大起大落，要以原规划测算的为准，这样农民心里有底，具体工作部门也心中有数，否则基层有些工作就没有办法开展，农民退耕还林也不踏实。

应建立起一套退耕还林工作经费分摊机制，从中央、省、市到县都要负担一定的工作经费，不能全部压到县一级财政，从我知道的我们咸阳市各县财政基本上都是吃饭财政，各项社会事业都要发展，这样一来就没有能力全部负担退耕还林的工作经费。退耕还林管得太死，必须到户，永寿农民的吃粮不存在问题，人均2.7亩耕地，还有10万余亩机动地。在实践中我们发现，大户承包也不失为退耕还林的一种行之有效的方法，但按政策规定，必须照顾到每户农民的利益，所以，应根据不同区域的气候、地理等条件，可以适度放开大户承包。林业部门要逐步放开限伐政策，发展木材加工企业。

5.平利县座谈会

2004年4月9日，课题组赶到陕南平利县，下午在平利县财政局会议室召开了座谈会，参加会议的有平利县林业局、农业局、粮食局等部门的相关人员，由平利县人大王主任主持。

◆林业局:平利县地处陕西省东南部，总面积2627平方公里，人口22.83万人，森林覆盖率达60%。1999年被列为全国第一批退耕还林试点县，同时启动了天然林保护工程，对全县191万亩天然林实行全面保护，退耕还林涉及全县12个乡镇，306个行政村，林业面积达到15.28万公顷。到2003年全县累计完成退耕还林24.26万亩，其中生态林22.05万亩，占95%，经济林2.21万亩，占5%。荒山造林13.02万亩，对195万亩天然林定人、定面积、定报酬，实行全面管护，并完成封育1.4万亩。人造公益林1.3万亩，已经通过中、省、市的检查验收。

从工程实施以来，对全县经济社会发展带来的影响是多方面的。一是带动和培育了全县的苗木市场。从1999年退耕还林工程启动以来，全县已建成100亩以上的中心苗圃2个，其他各类苗圃56个，年总产值超过1000万元，从而也带动了其他相关产业的发展，同时常年和季节性解决近0.5万人的劳动就业，为剩余劳动力的转产及农民增收开辟了市场空间。二是加快了全县扶贫开发的步伐。近年来，我县相继争取了国家扶贫开发、小流域治理及新村建设等项目。在工程实施过程中，将这些项目与退耕还林工程建设有机结合起来。从生态建设来说，每年确定几个重点区域，集中连片、综合治理，收到了较好效果，例如在兴隆镇的正沟等一些山高人稀的村组，将退耕还林与扶贫搬迁和新村建设相结合，动员和扶持农户生态迁移，从山上搬迁到土地条件好、交通便利、人口居住相对集中的低山川道村组，把山上退下来的耕地还上林，既加快了集镇新村建设，改善了农户生产生活条件，又促进了退耕还林与封山育林工作，初步取得了“搬走几家农户，退耕一片陡坡，发展一项产业，富裕一方百姓”的成效。在长安、老县等一些中低山乡镇和村组，将退耕还林、农业综合开发和小流域治理工程一并实施，不但有效地改善了当地的农田水利设施条件，提高了农业生产水平，而且进一步扩大了陡坡耕地的退耕还林空间，基本实现了“林草上山、米粮下川”的构想。三是退耕还林促进了产业结构调整。按照我们的理解，实施退耕还林的目标就是实现山要绿、民要富，山绿起来是基础，民富起来是根本，因此，在退耕还林工程建设过程中，坚持以生态立县发展战略为指导，把工程实施与“两业三基地”建设相结合，从全县农业结构调整的区域布局、基地建设和主导产业发展上注意了与退耕还林工程统筹考虑，协调推进，在土地大面积退耕还林的情况下，引导农民大力发展蚕、茶、烟、姜、羊等产业，确保农民增收，做到退得下、不反弹。如城关镇抓住机遇，集中连片建设万亩生漆基地和千亩茶叶基地，加快了地方名优特主导产业建设。四是退耕还林促进了畜牧业发展。白山羊是平利县近年来发展较快的优势畜牧产业，起步快、发展快、成效好，势头十分强劲。为有效解决牧业与退耕还林之间的矛盾，不断教育和引导农民改变过去的饲养方式，引进优良品种，改野外放牧为舍饲圈养，以此保护和巩固退耕还林成果，同时，推广林草退耕模式、林下种草等办法，在退耕还林地发展优质牧草，推广应用新型饲料和饲养技术，提高养殖水平，促进白山羊产业健康发展。截至目前，全县优质白山羊存栏11万只，修建羊舍2000余间，发展优质牧草4000多亩，初步实现了退耕还林与畜牧产业协调发展的格局。五是以工代赈，解决贫困山区部分农民眼前生活问题，目前已向农户兑现粮食3406万公斤，苗木、管护费2384.8万元。加上国家其他林业工程的投入，全县人均增收520元。城关镇纸坊沟村的刘代存转包集体退耕地2000余亩，建成优质木瓜园，利用每年国家补助的粮食办起了粮食加工厂、酒厂、养猪场和养鸡场以及木瓜园山庄，年产值近20万元，成为远近闻名的致富能人。

退耕还林实施几年来，应该说取得的成效是显著的。一是减少了水土流失面积，改善了生态环境。目前全县新增造林面积23.28万亩，森林覆盖率由治理前的54%提高到60%，以前较为严重的水土流失随着工程区森林植被的恢复和增加得到了有效的遏制，一些昔日被泥沙淤积的河床开始涮深，干枯了多年的小河又恢复了溪流，一些地方多年不见的动物又出现在林中。根据对城关镇抽样调查显示，3年新造2.48万亩幼林，比同等面积的无林地每年多贮水40.61万吨，其保水、保土、保肥、减灾效益达0.079亿元。群众也普遍反映，实施退耕还林和天保工程后，天更蓝了，山更青了，水更绿了。二是改善了农业生产条件，保证了粮食稳产增收及促进了产业结构的升级。通过两个工程的实施，一方面改变了农业区域小气候，为农业生产筑起了一道绿色屏障，增强了农作物防灾、减灾、抵御自然灾害的能力;另一方面也由过去广种薄收的传统农业向优质、高产的效益型农业转变。根据对城关镇凉水沟村的农作物区调查，工程区年降雨量提高了10.82毫米，年平均气温下降0.1℃，无霜期增加了3天。同时，为保证山上有“被子”，农民有“票子”，在退耕地中大力发展生漆、核桃、板栗、柑橘、木瓜等经济与生态兼用林，引导农民发展蚕桑、茶叶、药材等产业。三是自然灾害明显减少，近两年平利区域内恶风暴雨明显减少，洪水、泥石流、山体滑坡几乎没有发生。

◆县人大:从整体上来说，退耕还林是一项群众拥护，参与积极性很高的项目，几年的实施也已取得一定成效，但依然存在一些问题和困难。虽说退耕还林到目前只进行了一半的时间，但政策规定得很清楚，所有兑现只有8年，8年后怎么办从退耕还林一开始就是一个问题。在平利也包括其他周边地区，不管栽什么树，8年后都见不到效益，到那时候国家不补了，耕地也转化为林地，而一旦成为林地农民就不能随意砍伐，所以现在好多群众拒绝要林权证，因为要了林权证，这林地虽然名义上是自己的，但又没有自主权，有种上当的感觉。这个问题怎么解决，我想一是国家延长补助期限，让农民不要为吃饭问题毁坏已退耕的林地;二是调整和适度放开用材林的砍伐政策，根据退耕面积和栽种年限，给一定的比例，放宽审批手续，既要保护生态环境，也能让农民真正能从自己造的林上得到实惠，单方面一味地强调农民只是造林者、管护者，其结果只能是适得其反。三是加快主导产业建设，发展生态效益、经济效益兼顾的项目，近几年县上也做了一些这方面的努力，将来能不能做到，现在还难说，这在很大程度上要看中央和省上的扶持与支持，这并不是等、靠、要，而是靠平利自身的力量根本无法做到，所以陕西应尽快建立并启动生态效益补偿基金，如广东省每亩补偿10元，陕西还没有这项政策。此外，退耕还林遇到的困难就是县一级没有任何工作经费，退耕还林农民拥护，粮食部门拥护，但林业部门为此却困难重重，退一步讲，县林业部门没有经费，财政可以挤一点、天保资金也可以挤一点，可到乡、村没有任何经费来源，这就出现了有的村把这些费用推到农户身上，全县光去年工作经费的缺口还挂账30多万元。此外，对退耕还林的认识肤浅，法规意识淡漠，这不仅是农民中存在的问题，也包括干部。

6.紫阳县座谈会

2004年4月11日下午，课题组在紫阳县林业局会议室召开座谈会，参加会议的有县林业局、财政局等相关部门人员，会议由县主管农业的副县长主持。

◆林业局:首先介绍紫阳县及其退耕还林的基本情况。紫阳县位于陕西南部、川陕交界的大巴山北麓、长江一级支流汉水上游，置县于明正德七年(公元1512年)，因道教南派创始人张伯端(字平叔，道号“紫阳真人”)曾经在此面壁悟道而得名，意为紫气东来，阳光普照。紫阳县属秦巴土石山区，其基本县情是“九山半水半分田，百里难有一里平”。总土地面积为2204平方公里，辖25个乡镇、269个村、2083个村民小组和23个居委会52个居民小组。2002年末总户数86475户，总人口34万人，人口自然增长率为0.8%，人口密度154人∕平方公里;总农户75424户，农业人口30.77万人，占总人口的90.5%;全县共有农业劳动力15.4万人，占农业人口的50%。据1993年土地调查和1998年土地变更调查，全县国土总面积336.46万亩，其中，耕地111.16万亩，农业人均3.6亩;耕地面积中25度以上陡坡耕地为100.07万亩，占耕地总面积的90%。实施退耕还林之前，紫阳既是一个“山大人不稀”、农业人口比重较大的典型山区农业县，又是一个生态环境恶化、旱涝灾害频繁、地广粮食单产低、农民收入水平低下、经济和社会事业发展相对滞后的山区贫困县，1997年全县尚有6.5万人没有摆脱贫困。地方财政收入微薄、自给率低赤字大，制约着经济社会的发展。

1999年党中央、国务院提出了实施西部大开发战略，并将西部地区实施以天然林保护、宜林荒山荒地造林种草和陡坡耕地有计划、分步骤地退耕还林(草)为主的生态环境保护与建设作为实施西部大开发的根本和切入点，也给紫阳的经济和社会事业发展带来了历史性的机遇。由于紫阳县地处长江一级支流汉江上游地区，生态地位非常重要，而且适宜退耕还林的陡坡耕地面积也比较大，因此，从区位类型上来说很具有代表性，为此，县上组织成立专门的机构，调查研究，分析论证，编制退耕还林项目建议书和可行性研究报告与总体规划设计，做好退耕还林正式实施的前期准备工作。1999年紫阳被列入全国退耕还林首批试点示范县并启动，2000年正式实施，到2003年累计完成退耕还林24.26万亩(其中退耕还竹0.7万亩，退耕还茶2万亩，还草0.3万亩)，荒山造林15.6万亩，覆盖25个乡镇3.8万户15万人口。全面完成省市下达的计划任务，从1999～2001年3年中所造林在成活率、合格率和保存率均通过国家林业局的验收。

退耕还林从实施到现在，就我们紫阳县而言，产生了良好的效益。从生态效益来讲，林草植被明显增加，1999年以来，全县累计完成各类营造林和建设林业产业基地82万亩，截止2002年底，全县林业用地占国土总面积的76.1%，林业绿化程度达到78.9%，森林覆盖率达到44%，分别较退耕以前增加36.45和8.5个百分点，加上天然、人工种草，植被覆盖度达到60%，水土流失治理程度达到50%以上，生态环境得到明显改善。当然这与紫阳地处长江水系，雨水充沛，气候湿润，适合生物生长，再加上原有的生态基础相对比较好也有一定的关系，所以在短短的几年内使生态环境得到了很大的改善，但不管怎么说退耕还林工程的实施在其中起的作用是巨大的，因为它从根本上遏制了生态环境的进一步退化，为大自然充分发挥自身的修复功能提供了必要的条件和基础。

从退耕还林的经济社会效益来讲，体现在三个方面，一是推进了林业产业体系建设，近5年来，全县新增经济林特商品基地23万亩，使全县经济林特基地面积到2002年末达52.95万亩，农民人均1.72亩。初步建成了茶叶、蚕桑两项林业主导产业，其中蚕桑已形成产业化雏形，以及干鲜果、木本药材等林业后续产业。2002年全县实现林业社会生产总值2.11亿元，占国内生产总值的42.2%;实现林业总产值1.48亿元，占农业总产值的27.7%，年递增21.4%;实现农民人均林业纯收入400元，占农民人均纯收入的31.8%，年递增14.9%。退耕还林区农民人均林业纯收入达到664元，高于非工程区一倍多;林业产加销环节创税1650万元，占地方财政收入的近70%。二是农民从退耕还林政策兑现中得到了实惠，通过退耕还林钱粮补助兑现，农民人均增收166元，分别高于非工程区农民人均纯收入增加额的1.75倍。农民除直接得到国家粮食和现金补助外，还加快了农村产业结构的调整和农业布局的优化。2003年全县农民人均纯收入增长8%，其中林业的贡献率达到6%。退耕还林钱粮补助政策的兑现，调动了村组干部和广大农民群众的积极性，实现了从以前的“要我干”向现在的“我要干”的转变，促进了退耕还林的有效实施。三是促进了县域经济的发展，2002年全县实现国内生产总值55950万元，农业总产值53459万元，农民人均纯收入1259元，地方财政收入2395万元，分别比1997年增长28.3%、17%、15.4%和68.8%。全县贫困人口由1997年的6.5万人下降到2002年的2.5万人。

退耕还林在实施过程中，也存在着一些不容忽视的问题和薄弱环节。一是退耕还林实施由于受80%生态林比例的限制，难以与后续产业发展有机结合起来，退耕农民对8年钱粮补助停止以后的长远生计怎么办生产疑虑，潜伏着反弹的隐患;二是地方财政拮据，工作经费严重缺乏，给退耕还林工作带来了诸多困难，包括下乡的差旅费、检查验收、设计规划等都有经费保障，特别是在设计上费用较大，如搞GPS定位图，经费严重不足，5年来仅这一项就外挂80多万;三是科技支撑基础薄弱，制约着退耕还林均衡发展;四是林业种苗还没有得到根本解决。

◆农业局:退耕还林政策的实施有效改善了紫阳的生态环境，也直接增加了农民收入。不过就针对我们紫阳县来说，一是经济林补助5年时间有些短，5年后农民从经济林上见不到效益，如种植柑橘，虽然都是在退耕地上种植，但由于土地条件差，投资不足，5年基本上见不到效益，一般要6～8年才能进入丰产期。所以在经济林的政策补助能延长到8至10年，让农民能休养生息，创造宽松的收入增长环境。二是管护的问题，政策规定退耕还林地里不许套种粮食，这个规定太死，事实上，农民在退耕地里套种一些豆类、花生等农作物，自然就会加大了对林地的管护，也可以增加土地的肥力。三是加大移民搬迁扶贫力度，从根本上解决问题。近几年，在退耕还林的同时，中央和省市都给安排一定的移民搬迁指标，例如，绕溪乡红庙村按照5+1的标准(每户补助5000元，加每人1000元)，采取整体搬迁、分散安置、相对集中的方式，搬迁200户、1105人，退耕5000多亩;双星村搬迁78户，退耕1800亩。实施以后的效果非常好，这些村民的生活条件较以前有了很大的改善。从全县来看，类似需要搬迁的有9万多人，从总体上说是没有指标、没有资金，但具体到退耕还林来说，有退耕的，也需要搬迁的却可能没有指标，或者是有指标却没有退耕任务，也就说退耕还林与移民搬迁不能同步实施，这就会影响实施的效果。所以，最好是能把退耕还林与移民搬迁结合起来，同步实施，将指标、计划和资金统一下达，实现资金效益最大化。

◆赵副县长:紫阳县退耕还林的基本情况，刚才林业局、农业局的同志从不同方面都说到了，我就不重复了，下面我就对退耕还林的建议也罢，请求也罢，谈几点。紫阳县从1999年启动实施退耕还林，到2002年底已完成退耕还林18.26万亩，加上2003年正在实施的6万亩，共累计完成24.26万亩。按照退耕还林10年总体规划，时间已经过去了一半，而已实施的面积不足规划目标100万亩的四分之一，如果继续按照现在这个进度实施，实现规划目标需要20年以上的时间。紫阳地处长江一级支流汉水上游，水土流失严重，会危及安康水电站、长江中下游地区的安全和制约南水北调工程的实施。退耕还林时间的延长，意味着生态环境恶化的继续。陡坡地早退耕还林，生态环境早改善，人民群众就能早安居乐业、早致富奔小康。按规划实施的时间要求，每年要安排退耕还林计划15万亩以上才能确保在预期的时间内完成退耕还林任务。可事实上，听说今年的退耕还林任务大量缩减，虽说任务还没有下达，但如果陕西整体的任务量减少的话，紫阳就会更少，这样下去就很难达到生态环境治理的长远效果。对退耕还林政策进行调整也许是必要的，但不能采取一刀切的办法，还是要根据不同地区的不同情况进行，对有些生态地位尤其重要的地区不但不能减，反而要进一步加大治理力度，从政策上予以倾斜。

解决退耕还林工程实施的配套经费，第一是解决工作经费，退耕还林国家投资巨大，但种苗费和造林补助费用于购买种苗，粮食和管护费都直接兑现给退耕农户，国家没有安排工作经费，所需工作经费要靠当地政府自己解决。据我所知，包括紫阳在内的陕西退耕还林区县中的大部分都是贫困县，好多都是靠国家财政补贴的赤字财政，陕北因为开发资源这些年能好一些，陕南地区这一问题很突出，无力安排退耕还林的工作经费，虽有安排也是杯水车薪，工程实施与管理困难重重。据测算，每完成一亩退耕还林需10元工作经费。第二是解决退耕还林管护工作经费，退耕还林管护涉及大量的组织工作，包括宣传、检查、护林员的待遇等，而工程实施中没有安排这项资金，县财政也拿不出这笔资金，可是由于紫阳山大沟深，退耕还林量大面广，管护难度很大，要做好这项工作必须有相应的资金投入。第三是解决科技支撑费用，加大科技支撑力度是提高退耕还林工程质量的关键措施，技术培训、规划设计、试点示范、新品种新技术引进推广都要有一定的经费作保证。

加强基层林业站建设。乡镇林业站是实施退耕还林的主力军，直接面向退耕还林的第一线，承担着工程建设的作业设计、组织实施、政策兑现、林草管护、科技推广、林政执法等多项职能。但目前的现状是全县25个乡镇林业站，大部分无工作设施，办公住房简陋破旧，车辆更谈不上，工作条件非常艰苦，现有的林业技术人员很难留住，更无法引进人才。因此，从长远考虑，加强基层林业站建设是十分必要的，这也是巩固退耕还林成果的一个重要方面。

最后我想说的是关于科技培训与科技推广的问题。我们都说科学技术是第一生产力，5年来，我们紧紧抓住科学技术这条线，积极推广地膜覆盖等造林新技术，共计推广16万亩，取得了很好的成效，林木成活率提高了25%，生长量提高15%，但由于科技投入的经费极为有限，制约了进一步扩大推广面，建议国家加大这方面的投入，依靠科技来提高退耕还林的效益。

7.西乡县座谈会

课题组于2004年4月13日到陕西汉中市的西乡县，当天下午在西乡大酒店会议室召开了座谈会，会议由西乡县曹县长主持，参加的人员有县财政局、林业局、羊河镇、古城和罗镇等乡镇的负责人参加。

◆林业局:我先介绍一下西乡县退耕还林的基本情况。西乡县地处大巴山西部，米仓山北麓，是一个“八山一水一分田”的中低山丘陵县和林区县。生态环境日趋恶化，严重威胁长江中下游安全的秦巴山区，生态区位极为重要。全县规划大于25度以上坡耕地退耕面积24.64万亩。1999年开始启动，2000年3月被国家确定为全国退耕还林试点示范县，到2003年底共完成退耕还林25.46万亩，其中退耕地还林16.43万亩，荒山造林8.62万亩，退耕还草0.41万亩。西乡退耕还林工程涉及全县23个乡镇、245个行政村、4.46万户共14.68万人。退耕后户均保留耕地面积达4亩以上(人均1亩以上)，户均粮食产量2000公斤，户均存粮500公斤以上。退耕还林中坚持大穴整地，采用良种壮苗，确保了造林质量，每年秋季都开展大规模的自查及补植工作，对历年退耕还林保存面积、苗木保存率进行全面自查，并根据自查结果及时进行全面补植，保证了历年退耕还林造林面积核实率达100%。

1998年底，西乡共有大于25度坡耕地24.64万亩，沙化耕地0.26万亩，通过实施退耕还林工程，截止2003年底，沙化地已全部退耕，大于25度的坡耕地中退耕16.59万亩，还剩余8.05万亩计划在2006年前全面实现退耕还林。从已退耕营造的林种构成来看，经济林有4.09万亩，其中，有2.25万亩的茶叶、花椒、鲜果，通过加强抚育管护，政策补助到期后可以形成每亩100元以上的固定收入;此外，还有0.88万亩(每亩33株)的核桃，政策兑现到期后不能形成稳定的收入，只有在推广嫁接改良等丰产优果栽培技术的前提下，在8～10年后可有望形成稳定的收益。在营造的生态林中，有5.17万亩板栗如果通过推广丰产优果栽培技术，补助到期后可以形成稳定的收入，但由于这部分生态林全部采用的适生苗，目前退耕还林政策不允许破坏地表植被，使品种改良难以正常进行，必须要到10年以后方可形成稳定的收入;3.77万亩的银杏也同样只有在允许推广以品种嫁接改良为主的丰产栽培技术的前提下，可望在12年后形成稳定的收入;另外1.35万亩的马尾松、油松、杜仲、杉木等生态林则长期难以形成经济收入。退耕还草共0.41万亩，其收入有赖于畜牧业的发展，但由于畜牧业技术含量低，还草补助到期后难以形成稳定的收入。总之，政策补助到期后，只有2.25万亩退耕地所还的林地(经济林2.07万亩，生态花椒林0.18万亩)可以得到收益，占总退耕面积的15.2%;有10.82万亩退耕地还林在国家放宽抚育管护政策限制，允许推广以品种嫁接改良为主的丰产优果技术前提下，推迟3～5年后有望形成经济收入，这部分占73%; 0.41万亩的牧草2～3年后在畜牧业充分发展的情况下才可能形成稳定的收益，占到2.8%;其余1.35万亩的纯生态林在补助到期后的较长时间内难以形成经济收入，其所占比例为9%。

退耕还林给我们西乡带来的变化是多方面的。到目前为止，全县增加有林地面积9.1万亩，增加草地0.41万亩，使全县森林覆盖率提高了1.87%，22.46万亩坡耕地及荒山披上了绿装。工程区土壤侵蚀模数由4781吨∕平方公里减少到3500吨∕平方公里，控制水土流失面积1100平方公里，全县2560亩沙化地彻底得到治理。同时，也促进了县域经济的快速发展，国内生产总值由1998年的6.04亿元上升到2002年的10.33亿元，年均增长14.38%;农业产值由1998年的1.6亿元上升到2002年的2.79亿元，年均增长14.57%;林业产值虽然由1998年的2170万元下降到2002年的1267万元，但结构从木材收入为主转向以林果收入为主;牧业总产值由1998年的9848万元上升到2002年的1.35亿元;财政收入由1998年的3169万元上升到2002年的3978万元，年均增长5.8%;农民人均纯收入由1998年的917元提高到2002年的1093元，年均增长4.5%，收入结构也发生了明显的变化，由过去的主要依靠农业收入转向主要以打工收入及林牧业收入为主。全县直接从事农业劳动的人数由1998年的25.43万人下降到2002年的21.63万人，大批劳动力从土地上解脱出来，使他们有时间、有精力出外从事第二、三产业，尤其是外出务工的人数明显增加，由1998年的7.8万人上升到2002年的10.3万人。与此同时，农业产业的内部结构、耕作方式以及土地利用结构都发生了重大变化，全县以粮食生产为主的农业产业格局正在向以茶叶、林果、中药材等为主的绿色种植业、畜牧业和高效经济作物生产及其加工方向发展;广大农民逐步改变了广种薄收的传统耕作习惯，树立起精耕细作，高产、优质、高效的新观念;农业用地也由过去的73.94万亩减少到59.1万亩，其中大于25度坡耕地由24.64万亩减少到8.06万亩;沙化耕地全部退耕;牧业用地从1.8万亩增加到2.31万亩;有林地从192万亩增加到201万亩，森林覆盖率由39.5%上升到41.36%，宜林荒山荒地面积由16.52万亩下降到2万亩。

退耕还林政策实施几年来，证明这是一项利国利民的好政策，已经取得了实为明显的成效，但同时我们必须看到政策在执行中也存在一些问题，归结起来主要有以下几个方面。一是造林方式单一。目前退耕还林全部采用人工植苗造林方式，不仅投工投劳多，而且进度慢，尤其对荒山造林这种方式更不适用。二是补助标准偏低。西乡土地肥沃，降水充沛，光热条件好，就是坡耕地粮食产量也达300公斤，而政策规定每亩补助粮食150公斤的标准太低(1999～2000年更低，每亩补助粮食100公斤，2001年以后调到150公斤)，所以，从退耕的补助与种地的产出相比，退耕农户的实际收入是下降了。三是退耕还林补助到期后农民生计难以得到保障。从西乡的情况来看，退耕还林补助到期后，退耕地能形成稳定收入的面积也就是2.25万亩，仅占15.2%，要推迟3～5年左右才能形成稳定收入的面积为10.82万亩，占到73%，长期不能形成稳定收入的面积也有1.35万亩，占9%。退耕后农民人均耕地只有1亩，如果补助一旦停止，退耕地又没有收益，退耕农户的生计将难以维持，这是一个非常现实的问题。四是退耕与荒山造林的配套问题。由于不允许在灌丛地上造林，而全县实际荒山面积少，如果还要按照荒山造林与退耕地造林1∶1的比例配套，荒山造林的任务就很难完成，为了完成荒山荒地造林任务，不少农户将承包地实际面积超出承包合同的那部分面积也纳入到荒山荒地造林任务中，造成了退耕农户实际收入的下降，增加了防止复耕工作的难度。五是实施面积兑现悬空。去年实施退耕还林4万亩，而今年的任务只有2万亩，加上去年还有2.3万亩的茶园未能纳入兑现面积中，两项加起来有6.3万亩已实施退耕还林未能计入兑现范围，而今年国家下达陕西的退耕还林总共是60万亩，而荒山荒地造林却是420万亩，所以这些已实施的面积将来能否兑现也是个问题，如果要是真的兑现不了，群众肯定对此是有意见的。六是政策上没有配套工作经费。退耕还林大都在老少边穷地区实施，而项目在实施过程中要经过诸多环节，如规划、设计、验收以及印制各种表格等都需要经费投入，这就要地方配套，但地方财政都非常拮据，根本无力承担。

◆财政局:西乡县有40万人口，农业人口35万，其中贫困人口有12.2万。年财政收入也就是4000多万，而支出却1.4亿，缺口主要靠转移支付。退耕还林应该说是一项得民心、顺民意的好政策，但从县财政的这个角度来看，确实增加了很大的压力，也带来了一些问题。第一，转移支付额度低，退耕前西乡的烟叶种植面积有3万多亩，财政收入达到300多万元，退耕后，烟叶的种植面积大大减少，去年仅有1万多亩，收入也就是100多万，差额就有200多万，收入减少了而财政转移支付的额度却没有增加。退耕后农民出外务工的人数大约有4万多人，这一部分人急需要培训，但县上拿不出这笔钱。第二，对退耕还林集中的地区，应在项目上给予倾斜，尤其在退耕后的保障措施上，如修路、通电、技术培训等，全面改善农村和农民的生产生活条件。第三，钱粮补助的标准上能有所提高，现行的补助标准太低，如每亩20元的管护费就太低，现在农民出去打工一天就能挣到20～30元，但管护一亩林地才20元，确实太低，所以农民没有多大的积极性。退耕还林管护很重要，如果管护不好，就有可能前功尽弃。再就是补助期限短的问题，现在政策规定补助5～8年，在这个期限内，不管是经济林、还是生态林，农民在退耕地里基本上是见不到效益的，特别是一些生态林可能长期见不到收益。

◆洋河镇:就西乡来说，有山区乡、丘陵乡和平川乡，不同乡镇的土地收益各不相同，差别很大，同样的县与县、地区与地区之间也都存在这个问题。洋河是个平川乡镇，粮食产量高，农民不缺粮食，而且相比之下，现在的钱粮补助标准太低。兑现标准不能一刀切，不分地区、也不分土地收益的差异，农民算的眼前账，在土地收益相对比较高的情况下，退耕造林就没有积极性。退耕还林的补助也应和退耕还林一样要因地制宜，分类指导，具有灵活性，这样才可以调动各方面的积极性。还有一个问题就是退耕土地面积的计算，现在的计算是按1994年土地详查时测定的数量为准，当时由于农业税费任务比较重，所以在上报时就把耕地面积有意往低压，而实际耕种面积要远远大于承包地的面积，其结果是农民的利益受损。另外就是退耕还林补助期限的问题，可以肯定地说8年后经济林和生态林都见不到效益，这个问题解决的唯一办法就是延长补助期限，最好是再能延长5～8年，这样等树木成林、成材或见到效益后，农民就不会再去毁林种地，如果仅仅补助8年就不管了，以后的情况就很难说了。

◆古城镇:到目前我们古城镇共实施退耕还林1.49万亩，在西乡位居第二，配合上级进行过两次全面的检查，发现的问题:第一是面积不实，原因在于实施在前、法规随后才出台，因而有林粮套种的现象，还有就是缺乏经验，也与我们工作不实有关系。第二是管护差，农民要的眼前的现实利益，西乡是全省最大的烟叶生产基地，而古城的烟叶种植面积很大，每亩的收益达到1200元左右，与退耕还林的补助相比高出4～5倍，因此，农民不愿退，即使退了但管护的积极性较差，基层的工作难度比较大。第三是退耕还林中的法律滞后问题，如《退耕还林条例》从去年开始实施，而林粮套种在此之前是没有明确规定的，基层的工作显得较为被动，如在退耕还林中破坏了地表植被，乡镇又没有执法的权力。退耕还林牵涉千家万户，面广量大，管护难度很大，因此在退耕还林管护方面，建议提高管护的补助标准，延长补助期限，同时还要加大执法力度，多管齐下才能巩固已有的成果。

◆罗镇:罗镇是西乡的茶叶生产基地，从退耕还林以来，已建成万亩茶园，见到效益要在5年以后。目前该退的已经退得差不多了，干部群众担心的是8年以后怎么办的问题，早期的茶园需要改良，但每亩需要300～400元的投入，同时从长远看还要形成一定的加工能力和水平，也需要相应的投入。就退耕还林而言，8年以后还应该补助一点，可以逐步减少，不要说停一下子全都停了，这样就会挫伤农户的积极性。再就是退耕还林面积核定上，应以实际退耕面积来兑现，现在基本上是以1994年土地调查资料为依据，造成实际退耕面积大、认定面积小，造林多、兑现少，其结果使群众的直接利益受到损害。

◆曹县长:退耕还林政策实施几年来，从中央到地方、从政府部门到广大农民都下了很大的工夫，取得了较为显著的效果。但在执行的过程中，也存在一些问题。政策灵活性的问题，在整体政策不变的情况下，具体实施办法不够灵活，如林粮套种的问题，实际上套种后农民的管护更为精心，浇水施肥，反而对林木的生长有好处，但政策规定的太死，一律不允许林粮套种。在钱粮的兑现上，可以根据农民的实际需要，要粮的给粮、要钱的给钱，现在是不管农民的实际需求，只给兑现粮食，农民吃不完还要拿到市场上去出售，既增加了政府给农民兑现的成本，也使农民的利益受到一定的损失。还比如生态林与经济林的比例规定的太死，退耕还林要以生态建设为主要目标是没有错，但退耕还林最终是要依靠广大农民，在这个过程中必须以保证农民的眼前利益和保护农民的长远利益为前提，如果失去了这个前提，退耕还林恐怕也难以实现最终目标的，这也包括其他涉农政策。因此，在政策兑现保持稳定不变的情况下，适当延长补助期限，给农民以休养生息的空间，同时，更要从扶贫的角度，对农民的生产开发给予一定的扶持，改变农村长期落后的生产生活条件。