四、退耕还林还草政策机理分析

众所周知，退耕还林是以恢复森林、草原植被为主要目标的生态系统重建工程，其目的在于改善生态环境，为国家可持续发展奠定一个良好的环境基础。作为一项生态工程，退耕还林从根本上说是国家公益事业的重要组成部分，是国家组织实施的公共物品生产项目。虽然在一定范围内也包含了具有非公益性的内容，如促进区域产业结构调整，提高区域经济发展与生态的协调性，加速贫困山区和牧区的脱贫等等，但其公益性仍然占据着主导地位。由于生态建设等公共物品的生产对象是生态和自然资源，而生态和自然资源等公益性资源的生产和配置市场机制很难发挥主导作用，必须要通过政府行为来实现，其生产和配置主要是通过政策手段来实现的，所以说，退耕还林既是国家的生态工程项目，更是国家环境政策的有机组成部分。同时，由于退耕还林涉及的范围和领域非常广泛，关系到生态、经济、社会和政策等众多深层次问题，因此，通过政策机理分析，从本质上认识退耕还林政策的科学性和有效性，更为重要的是探究和发现在政策推进过程中可能出现的问题，有利于从政策设计及政策实施角度来解决问题，这也是改进、完善政策，保证生态建设可持续的重要前提。

一般来说，通过政策手段对生态和自然资源进行生产和配置主要有两种类型，第一是以限制使用为目标的政策，如对限制环境污染和破坏、资源过度利用为目标的环境政策;第二是以恢复、保护和生产自然资源为目标的政策，如天然林保护、生物多样性保护、退耕还林等资源保护和生产政策。这两类政策的一个重要区别在于，环境政策涉及的资源主要产权不明晰或难以界定的生态资源，如大气、水体、太空等，而自然资源保护和生产政策涉及的很多资源权属是明晰的，或者是可以明晰的，这里的权属包括所有权和使用权，退耕还林就属于后者。根据公共政策学及生态经济学的相关理论，结合退耕还林政策的特点，对退耕还林政策机理的分析从政策目标、权属利益关系以及效益与成本三个方面展开。

1.政策目标实现的依据

退耕还林作为生态建设的重要举措，既是一项生态工程，也是我国生态建设政策的重要组成部分。其目标就是将长江上游、黄河中上游地区水土流失严重的坡耕地上的农业生产停止下来，代之以林草植被的恢复，以实现西部地区生态环境的改善，农业经济结构的调整和全社会的可持续发展。实施的对象是被开垦的陡坡地。据目前的统计，全国25度以上的坡耕地共9100万亩，西部地区占70%以上。而在退耕还林还草工程的实施过程中，人们逐渐发现，实际已开垦和耕种的陡坡地面积要远大于统计上显示的数据。

上述目标的达成，在很大程度上取决于政策设计安排的科学性与合理性。公共政策理论告诉我们，衡量一项政策是否科学、是否可行的重要理论依据和评价标准，就是要看政策的主要利益群体其目标和利益关系的一致性以及目标利益冲突情况下的可协调性。对于退耕还林政策来说，涉及的主要利益群体有三类，一是以政府为代表的社会整体，或称为宏观利益群体，其利益目标是近期和长远的社会生态效益，是国家的生态安全，是国民生存环境的改善以及退耕还林带来的其他宏观社会经济效益;二是以退耕还林地区地方政府为主体的局部利益群体，他与国家的目标看似完全一致，实际上却存在着许多矛盾的地方。地方政府在关注生态环境改善的同时，更为关心的是当地经济社会发展，并想以此获得更多的国家资金支持和发展的机遇，而当这种愿望在现实条件下不仅不可能得到满足，甚至还要承担相应的成本时，矛盾也就自然产生了。三是以退耕还林地区农民为主体的微观利益群体，在退耕还林过程中其长远目标利益和社会利益群体基本上是一致的，退耕还林后生态环境的改善、资源条件的优化将为当地社会经济可持续发展创造更好的条件，通过退耕还林过程中的产业结构调整和国家政策的倾斜，也将为当地长期、稳定和持续的经济发展注入更多活力。所以，从总体目标利益上看，三类利益群体的目标应该说是基本一致的，但也有矛盾和冲突，尤其农民的微观利益与国家的宏观利益有着较大偏差，因为在退耕还林实施期间农民微观利益群体更多地承担了退耕还林的直接成本，最主要表现在退耕土地经济收入的变化及土地经营权和收益权的弱化上，特别是退耕后营造的生态林将使农民丧失原有的土地经营收益。但三类利益群体在短期目标利益上的冲突是可以通过政策的协调加以解决的，政府之所以对退耕还林农民进行经济补偿，对地方政府财政转移支付等正是协调和解决三者之间目标利益冲突的有效机制。

对农民利益的协调。在退耕还林中，对于农民来说面临两种选择，一种是继续种地，靠粮食来维持生计;另外一种是退耕还林，接受国家政策的补助，不仅减轻了自身的劳动压力，还可从事一些其他的生产经营活动来增加自己的收入。因此在这种情况下，农民出于自身利益的考虑，一般会退出耕地，选择相对符合自身利益的退耕还林。根据国家林业局、财政部、国家计划发展委员会有关文件，退耕还林政策的主要补助标准是:国家向退耕农户无偿提供粮食，每亩退耕地每年补助粮食长江上游地区为150公斤，黄河中上游地区为100公斤，每公斤粮食按照1.4元折算，由中央财政统一负担;国家给退耕农户适当提供现金补助，每亩退耕地补助20元，由国家财政资金予以安排;粮食和现金的补助年限经济林为5年，生态林为8年，草地为2年计，后期按照试点情况确定。按照国家向农民提供粮食补助标准150公斤计算，农民在不投入任何劳动力、种子和化肥等的情况下，就可获得与退耕前相当的粮食收入(不排除有低于退耕前的情况)，还没有任何自然风险，所以从当下看农民是愿意退出耕地的。而且农民往往先退劣等地，劣等坡耕地土壤肥力下降，离家又远，农民不愿意也无能力在劣等耕地上有过多的投入，由于其低下的生产效率不仅决定了坡耕地劳作的农民生产状况贫困，而且也极大地增加了劳动强度，使坡耕地耕作的农民没有时间和精力从事其他生产活动，从根本上也就难以改变自身依附于土地的生存状态。退耕还林后农民在基本收入有保障的情况下，有更多的时间和精力从事其他劳动增加收入。所以从农民的角度来看，退耕还林政策是适合的。

从地方政府的角度来看。退耕还林政策的实施，为地方农村经济的发展提供了新的契机，由于国家的政策补助，大大改变了农民主要依附于土地的生存状态，为调整土地利用结构、提高土地的产出效率提供了空间，各地政府也借此难得的机遇，积极调整农村产业结构，发展特色农、林、牧产品，逐步形成规模化、专业化的种养业，为农民开拓新的增收空间。在此基础上，围绕农、林、牧产品的加工、贮藏、包装、运输等，延长了产业链，增加了附加值，带动了当地经济的发展。退耕还林以后，农村剩余劳动力增加，使农民从事非农产业成为可能，于是或通过政府有组织的进行劳务输出，或农民自发出外务工，成为农民现金收入的主要来源。另外，在退耕还林推进的同时，国家还有一些配套资金、项目也在同步下达和实施，使当地获得了更多的发展机会。尽管在退耕还林中，国家对地方执行政策的成本补偿不是全额的，而且地方政府也要有相应的投入，这的确也增加了地方财政的压力，但从长远看，生态环境的改善，土地利用结构的优化，农业产业的调整，人们观念意识的转变，都为当地经济社会的可持续发展奠定了良好的基础。保质保量地执行和完成国家下达的指令性计划，也可以为当地政府赢得较好的政治声誉和更多的政绩。这个意义上讲，地方政府也是积极的。

从国家的角度来看，以粮食换生态是有一定基础的。由于我国现在的粮食在保证全民消费后还有很多剩余，农民退出耕地所带来的粮食减少，并不会影响国家整体的粮食供给。与此同时，国家还可以将多余的粮食通过补助的形式发给农民，调节粮食供给，使粮食的供给与需求达到平衡。从现阶段来看，全国的粮食产量比较稳定，储备也比较充裕，市场整体价格已经下降到了农民种粮可能亏损的地步，这种情况下，如果国家不收购粮食，不保护农民种粮的切身利益，农民就会自发地调整粮食种植规模，这样将对我国的粮食市场产生直接的冲击。正因为如此，国家近年对粮食生产采取了许多保护性政策，稳定粮食种植面积和产量。所以，国家采取把一部分对生态环境会产生负面影响的劣等坡耕地退下来的政策，不仅优化了土地利用结构，改善和重建生态环境，同时，也能促进粮食生产、稳定粮食价格，保证广大农民的整体利益。另一方面，国家还可以通过多种渠道、多种办法筹集资金，建立生态环境保护基金，对农民进行补偿，对退耕还林地区进行财政转移支付等方式进行支持，既可以减轻财政的压力，还能动员社会各方力量来参与生态环境的建设和保护，提高全民的环境保护意识。因此，对于国家来说，退耕还林政策也是符合国家整体利益的。

2.退耕还林中权属利益关系

从政策学角度看，政策的主要功能就是在实现政策目标过程中调整和协调各种利益关系，减缓利益冲突和矛盾，而在所有利益关系中权属利益关系是最基础的，也是最具制度保障性的，所以说不能很好体现和保障权属利益关系的政策是不科学的，自然也就难以取得好的政策绩效。从经济学的角度看，权属利益关系的明晰是经济系统得以运行的充分必要条件，是各种经济理论分析的立论前提。而制度经济学则强调，产权不清和权属利益关系的不统一是导致外部性的主要制度原因，也是导致生态资源和自然资源过度利用的根本原因。由此可见，无论从政策的角度，还是经济的角度看，退耕还林都应把权属利益分析作为重点。退耕还林所涉及的最主要权属利益关系是退耕土地使用权及其与之对应的利益权属，因为我国实行的是土地公有制，一切土地资源均为国家和集体所有，因此在退耕还林中涉及更多的权属利益问题是土地使用权和土地使用权受退耕政策影响带来的利益变化。众所周知，以公有制为基础的土地承包经营是目前我国农村土地资源产权制度的主要模式，绝大部分的农村耕地是由农户承包经营的，一般承包经营期都在30年以上，也就是说在承包期，农民拥有耕地的经营使用权以及与使用权相对应的收益权及其他附属性权利，在不违背承包合同的条件下，农民有权选择土地的种植品种和经营方式。但退耕还林政策通过立法、经济补偿、利益诱导、宣传教育等方式使农民将大量的25度以上坡耕地退耕还林，如果农民不是自愿退耕，就意味着退耕还林政策改变或限制了原有的耕地使用权，这必然会对农民产生直接的影响，首当其冲的是在短期内土地收益的减少，其次由于弱化了农户对耕地的使用权以及收益权，尽管在政策补助期内，农民可以从退耕还林的政策补助中获得相应的利益收益，但从长远看农民的利益必将受到更大的损害，如土地长期投入的潜在回报等。更进一步讲，如果退耕还林政策不是建立在农民自愿的基础上，还会从根本上动摇退耕地区土地承包政策的稳定和当前农村土地制度的稳定，将埋下农民以后大量还耕的政策隐患。在退耕还林实施中，农民愿意放弃部分使用权或愿意接受使用权的政策限制，其主要原因是政策诱导的作用，即通过粮食和现金的补偿，使农民在眼前利益比较的基础上认为放弃部分使用权和享受政策补偿相比，从经济利益上是值得的选择，所以，退耕还林政策把农民自愿作为一个基本原则是有其充分理论依据的，而且这一点已被几年来的实践所证明，不能因为在实际操作中，农民退耕还林还有相当不自愿的成分而成为怀疑理论的缘由，这只是政策实施过程中的执行问题。

与此同时，还必须看到无论是政策制定的理论依据，还是农民自愿放弃退耕地部分使用权的实际行为，更多是基于对利益诱导———钱粮补助的考量，从眼前看，有助于退耕还林政策的推行和以粮食换生态目标的达成，但从长远看，这样的政策设计就给以后埋下了严重的隐患，一旦当补偿期结束后，林业收益不是其最佳经营选择时就会复耕，或者农民在发现补偿不能抵消退耕损失时也会复耕，在这种情况不仅影响退耕还林的持续性，还有可能引起广大退耕还林农户对政策的信任危机。

在农村土地承包政策和现行土地制度不变的情况下，退耕还林政策成败的关键是保证农民在利益比较时能够认同选择退耕还林。因此，在退耕还林实施的过程中，不断调整和完善后续政策，兼顾和提高林业收益，以及建立长期、稳定和合理的补偿机制是政策成败的关键。而耕地的使用权不变是采取多种政策手段实现退耕还林政策目标的重要条件，特别是为退耕还林中引入市场机制奠定了制度基础，在权属明晰(尽管仅是使用权)情况下，可以通过多种形式对林木、林副产品和部分生态效益进行市场交易，形成有效的资源经济体系，最大限度地减少退耕中的外部性。

通过上述退耕还林政策机理的分析，可以发现虽然退耕还林政策在主要利益关系处理上其原则是正确的，设计的政策内容也具有较高的科学性，但也存在一些问题和隐患需要不断解决，并从政策上加以完善。这些问题主要有:第一，退耕还林中农民权属利益关系的长期稳定问题，尤其在补偿政策终止后，如何弥补农民土地收益的损失。第二，地方财政压力较重的问题，一般来说，退的越多的地方越贫困，财政的压力也就越大。第三，退耕还林是关系国家生态建设的重要内容，国家应承担该项政策的主要成本，但对于直接受益于退耕还林的特殊利益群体如何承担其应尽的责任还需要明确。第四，退耕还林政策在现阶段主要是通过政府行为来实现的，是否存在政府失灵，如何加以改进。第五，以资源为基础的产出机制对退耕还林政策的长期性问题具有至关重要的意义，那么在政策的实施中如何建立和完善这种机制?(www.daowen.com)

3.政策效益与风险分析

政策具有资源属性，政策资源的配置可以产生效益，同时也存在由于配置不当而带来的潜在风险，因而对退耕还林政策资源的配置既要遵从生态建设的规律，还要遵循一般的市场经济规律。

退耕还林的效益主要包括经济效益、生态效益和社会效益三种形式。就退耕还林的经济效益而言，随着投入退耕土地面积的扩大，每增加一个单位的退耕土地其经济效益增加速度发生递减。退耕还林实际上是对原有的耕地投入到用于植树造林和种草上来，对于农民来讲，投入的土地面积越多、等级越高，其土地总收益减少的也越快;就社会效益而言，由于土地是重要而稀缺的资源，当退耕土地增加时也就意味着用于农牧业生产的资源越少，进而带来的农村发展和农民生存问题的可能性也就越大，所以退耕的社会效益也存在明显的递减现象;就生态效益而言，开始退耕的主要是等级低、容易破坏生态的耕地，其单位土地投入产出的生态效益较大，但随着投入土地的增加，地位等级的提高，其单位土地投入所产生的生态效益开始逐步减少。由此可见，在既有的自然和社会经济条件下，退耕还林的政策投入和资源投入并不是越多越好，而是有一个最佳规模。而事实上，就退耕还林整体规模和扩张速度而言，已远远超过其他生态保护工程。1999年，退耕还林工程试点工作在陕西、甘肃和四川3省率先开展。2000年，工程扩展到西部13个省(市)的174个县。截止到2001年，整个试点工作已完成1743.6万亩的退耕还林还草任务和1501.8万亩的荒山荒地造林任务，累计投入资金达76.8亿元。工程试点期间就有400多个县、5700个乡镇、2.7万个村、410万农户参加。到2002年，工程正式全面展开，其范围从以西部为主的20个省(区)进一步扩展到全国25个省(区、市)，1897个县。2002年中央就安排了3000多万亩的退耕计划，相当于试点阶段年均退耕规模(550万亩)的6倍。到2003年，又新增退耕面积5000万亩，同时配套荒山面积5000万亩。到目前为止，退耕还林覆盖了全国2万多个乡镇，10万多个村，6000多万农户。5年来，全国共安排退耕还林总任务2.27亿亩(退耕地造林1.08亿亩，宜林荒山荒地造林1.19亿亩)。根据国家林业局制定的《退耕还林工程规划》，截止到2010年，退耕还林总面积将达到2.2亿亩(1467万公顷)，工程总预算将达3370亿元。如此浩大的规模和预算，不仅在国内生态工程中绝无仅有，在世界范围内也是史无前例的。如此浩大的工程规模，以及涉及地区自然地理条件、参与农户特点、退耕地块在生产力和水土流失程度等方面都具有很大的差异性，使工程的效益与风险特别值得关注。

退耕还林政策的风险主要有政府的财政投入，农民由于改变土地使用带来的直接损失，以及退耕所造成的土地用于其他使用的机会成本。对政府的直接成本来说，随着投入退耕土地面积的增加，政府进行补偿的数量也越大;对农民来说，投入退耕的土地越多、越好，机会成本提高，损失也开始不断增加;对地方政府来说，投入退耕的土地越多，当地可利用的土地资源就越少，地方财政的压力也就越大。因此，可以说退耕还林政策随着投入退耕土地的增加，边际成本变化具有明显的递增规律。那么在边际成本等于边际收益时所决定的退耕数量就是最佳退耕规模^[6]。

通过以上对退耕还林政策机理的分析，退耕还林还草并不是退的越多越好，而应有一个适度规模。那么，要使相同退耕规模所实现的净效益更大，就必须控制规模、分类实施、突出重点。

【注释】

[1]王松霈．生态经济学．西安:陕西人民教育出版社，2000:4～6

[2]奥尔利欧·佩奇．世界的未来──关于未来问题一百页．北京:中国对外翻译出版公司，1985:71

[3]史念海等．黄土高原森林与草原的变迁．西安:陕西人民出版社，1985:209～220

[4]牛昉．西部地区生态环境治理与恢复的途径新探．理论导刊，2003(1)

[5]孙大胜．国家长期财力接受考验退耕还林是否会无疾而终．瞭望东方周刊，2004－09－21

[6]温亚利等．退耕还林政策的经济理论分析．林业经济，2003(9)