三、退耕还林还草政策实施的背景

生态问题人们早就有所意识，因而以植树造林为主要形式的治理和保护活动也很早就开展起来了。几乎年年都在搞全民性的大规模植树造林活动，但就是年年不见树木森林，相反生态环境还有恶化的趋势。这种仅仅将生态环境的治理停留在表面，采取头痛医头，脚痛医脚，小打小闹的修修补补，也就自然无法从根源上遏制乱砍滥伐、垦荒种地、广种薄收的旧习，年年起来声势浩大的植树造林活动也就难以收到应有的实效。同样，为治理生态环境而采取的种种治理措施，又因与当地农民的基本生存要求和发展经济的目标不相一致而收效不彰;打坝、修田、平地、通路、引水等农业生产基础设施建设，因没有有效的植被保护而难以发挥效益。长期以来，无论国家还是地方政府，都给生态环境的治理与建设制定了大量的优惠政策，并从人力、物力、财力上加大支持力度，相关法律法规不断完善，但在一些地方“边治理、边破坏”和“前面治理、后面破坏”的现象，并未能从根本上得到有效遏制。

1.治理认识上的偏差

事实上，对于生态问题，早已引起国家的高度重视，特别是黄土高原日益恶化的生态环境问题。新中国成立以来，为了发展黄土高原的生产，改善群众生活，同时，也为了治理黄河，确保中下游地区的安全，国家有关部门曾多次组织地理、地质、土壤、植物、水文、气象、农业、水利、林业、畜牧、经济等有关学科的科技人员，对黄土高原进行多学科综合考察。在此基础上，制订了黄土高原进行农业生产建设和水土保持治理的方针，并广泛发动群众修地造田，开渠筑坝，造林种草，对控制泥沙流失、发展粮食生产起了一定的作用。尽管如此，由于“以粮为纲”的主导方针并没有改变，因而，黄土高原的农业生产建设和水土保持治理工作，从方针到措施都是把发展粮食生产放在了首要地位。在这种情况下，有的地方不顾自然条件是否适宜，花费大量人力、物力兴修水库、渠道，结果投资大、得益小，加之水土流失严重，一遇到暴雨洪水，不少水库、渠道及水地被淤废冲毁，很难保证长期发挥效益。与此同时，大面积的治理工作却遭到延误，以致有的地方年年开展治理，岁岁山河依旧。还有的地方，为了实现粮食产量翻番，不惜采取毁林开荒、扩大耕地面积的错误做法，不仅未能改变贫穷落后的面貌，反而加剧了生态环境的恶化，使当地地瘠民贫、“四料(木料、燃料、肥料、饲料)”俱缺等历史遗留问题更趋严重。

总之，由于指导思想上的偏差，片面强调工程措施，只注重修水库，建大坝，兴修水地、坝地和梯田，忽视林草措施，忽视山水田林路综合治理，更为重要的是所有这些治理措施，未能从制度安排上、运作模式上、尤其是在利益保障机制上有效解决生态建设和地方经济发展的矛盾和冲突。生态建设往往是雷声大雨点小，单一地凭借政府的动员、号召、甚至强制的方式来推进，致使治理速度缓慢、效率很低。然而就是这微弱的收益，也常常被农户的吃饭、穿衣等生计问题所吞食，导致边治理、边破坏，前面治理、后面破坏成为一种恶性循环，再加之一些治理措施本身就有违于自然规律的做法，更进一步加剧了生态环境的恶化。这种脱离客观实际、违背自然规律和经济发展规律的做法，必然要遭到自然的惩罚。

改革开放以来，党中央、国务院十分重视黄土高原的综合治理，连续多次召开科学讨论会。一些专家学者在认真回顾黄土高原历史时期农牧业生产发展变化的史实，以及随着滥伐滥垦不断加剧，导致黄土高原良好的生态环境遭到破坏，水土流失与干旱沙化等自然灾害日益严重和情况，深入总结了新中国成立以来在黄土高原农业生产建设以及水土保持工作中，长期存在的片面强调粮食生产，忽视林牧产业发展，忽视林草建设以及过分强调工程措施等的经验与教训，提出在黄土高原上再不能沿袭毁林开荒、单一种粮食的错误做法，必须改弦易辙，大力造林种草，改善生态环境，因地制宜地发展农林牧业生产，在黄土丘陵山区则着重发展牧林业，适当发展农业，或者像有的同志说的，发展自给性农业、保护性林业、商品性牧业。大量事实证明，由破坏森林草原而引起的生态性灾难，必须用造林种草恢复生态平衡的办法来解决。生产实践还表明，畜牧业在农业生产中，是投资小、收效快的事情，是发家致富的好门路，是改变黄土高原贫困面貌，使生态环境由恶性循环变为良性循环的有效措施。因此，在黄土高原丘陵沟壑区逐步实行少种高产，大力种草种树，发展畜牧业，建成牧业基地和林业基地，不仅符合这个地区的自然条件和经济发展的规律，也是改善黄土高原生态环境、根治黄河的根本性措施。是促进农林牧业发展，实现农业现代化的重要途径，更是整治国土，造福子孙后代的百年大计。这些认识都是在几十年发展农业生产、改善生态环境经验与教训的基础上获得的，相比以前是有了明显的进步，但还是没有跳出大农业的内部来讨论和解决长期以来困扰黄土高原发展的生态与生存的矛盾，依然试图从农业内部来寻找新的出路。因此，尽管国家非常重视生态环境建设，也一直在强调植树种草，但治理绿化的成效不显著。2000年国家有关部门对西部生态环境进行了详细调查，结果表明，近年来西部生态环境恶化趋势仍未得到有效遏制，生态环境依然十分脆弱，并呈现生态结构趋于单一、区域性破坏、结构性解体和功能性紊乱的发展态势，生态建设效果的可持续性较差。造成这种现状的原因是多方面的，但主要原因在于长期以来我们进行生态建设的思路有偏差，即认为生态建设就是减少水土流失，植树种草，把重点放在生态工程建设上，没有把生态建设的植树种草、小流域治理当作产业来开发，没有把生态建设与农民生存和增加收入很好地结合起来，使大部分农民对植树种草的未来收益信心不足，不能把植树种草等生态建设当作自己的事情，只是把它当作国家建设任务来完成，因而也就缺少创新和发展的积极性与主动性。其结果一方面是政府组织大量的人力、物力和财力植树种草，改善生态环境;另一方面，处于贫困区域的农民，迫于生存和增加收入的压力，不得不加大另一部分土地的承载力或继续开垦扩种，植被疏于管理，破坏更加严重。

2.土地制度的残缺

反思新中国成立50多年来的黄土高原水土流失及其治理过程，甚至上溯到千年以上黄土高原地区人民与水土流失抗争的艰辛历程，无不比较清晰地显现出残缺的土地制度成为诱发水土流失加重、治理绩效不佳的重要因素。土地产权制度缺失是影响该地区水土流失治理成效的一个关键性因子。

(1)荒山荒地共用制，是水土流失加剧和治理收效甚微的制度原因。占黄土高原丘陵区总土地面积2/3以上(以前的比例更高)的荒山荒地历来就是名副其实的“公共地”。正是这类“公共地”成了长期以来“越垦越流失，越流失越穷，越穷越垦”恶性循环的天然条件。因为在人们的传统观念中，“靠山吃山，靠山用山”是天经地义的，也是人人有份的。在生产力水平低、人口密度小的情况下，有一定的合理性和可行性，也具有历史必然性。但是随着人口不断增加，原有的耕地难以维持人口增长的需求，于是开垦荒山荒地就成为人们猎取食物、换取温饱的最直接、最有效、最便捷途径。宁夏西吉县短岔村，三面环山，举目望去，山坡上除了农民种的庄稼外，见不到一棵树，山顶更是光秃秃的。这里的土地按人头分，每人5亩，村里几乎每户人家都有四五十亩地，广种薄收，好的年份每亩收成不过50公斤，遇到干旱或其他自然灾害，只有20多公斤。这些地方的农民牧民是中国最贫困的百姓，即使按最宽裕的标准衡量，他们一生所支配的所有食物、衣物及用品，用货币计算不会超出1万元人民币。然而，当我们用生态价值的目光来看，社会或者说制度又给予了他们最宽泛的支配社会财富———土地的权力，这种权力大到让人吃惊———他们几乎可以任意挥霍相当面积的自然生态。^[5]类似的情况在黄土高原地区比比皆是，这个意义上讲，他们又是全世界最富有的人。正是这种荒山荒地共用制，导致大量的荒山荒地被任意开垦，绝对量逐渐减少的荒地和其有限的产出能力越来越不适应无限增长的人口需求，生态植被状况演变得越来越差，水土流失问题也日趋严重，人与自然生态环境的矛盾日趋激化。然而，这种沿袭千年的荒地共用制即使在新中国成立后也没能得到根本性改变，在新中国成立后的50多年间，曾先后出现过两次垦荒潮:第一次是20世纪60年代初的开垦“自留地”热潮;第二次是20世纪80年代初的开垦“承包地”热潮。据测算，这类新增的陡坡地每年流失的表土平均厚达6厘米左右，约为一般耕地平均流失量的10倍左右。值得一提的是在大量的荒山荒地长期处于“公共地”的状态下，农户只要去开垦种植，就成为自己家的农耕田。由于这些被开垦的耕地都是农民背着当地政府干的，因而大部分面积未被政府部门纳入统计范围，由此可见，当地实际垦殖率比统计数字还要大很多。

(2)耕地产权制度缺乏激励机制，对耕地重使用、轻养护，人为造成大量耕地质量下降甚至被自然灾害毁坏的现象。新中国成立后的前30年间，我国耕地实行“集体所有，统一经营”的制度，事实证明，这种制度不仅耕地资源配置效率低下，而且也因为缺乏有效保护耕地的激励机制，难免经常发生“公共地悲剧”现象。调查发现，从实行农业合作化到人民公社解体的20多年间，是黄土丘陵沟壑区历史上耕地因水土流失而毁坏最严重的时期，大量坡耕地特别是陡坡耕地在这个时间内因缺乏起码的管护造成严重水土流失，其中有些耕地特别是陡坡耕地因山洪冲刷而被迫弃耕。改革以后，耕地实行“集体所有，农户承包经营”的两权分离的土地经营制度，这种制度安排在当时的生产力条件下所发挥的经济绩效是举世公认的。但是，这一制度也并没能克服“公共地”的固有缺陷，实际存在着耕地承包期限偏短、调整频繁、产权主体半虚置等问题，致使大多数农民因缺乏对所承包耕地管护的利益激励，表现出比较普遍的短期行为，重短期产出，轻长期管护。比如，有的农户为了扩展耕地面积而不惜毁坏原来的水保设施;有的因珍惜投入(资金、劳动)而放弃对土地的必要修整等等，从而人为造成大量耕地地面崩塌等严重水土流失问题。

3.背离了生存第一的法则

从古到今，中国最大的问题是农民问题，而农民最大的问题则是吃饭问题。几千年来，农民一直为能解决吃饭问题而苦苦挣扎，以令人难以想像的坚韧意志和百折不挠的生命毅力，用传统的土里刨食的方式延续着生命的长河。历史上的农民起义，大都是因为没有饭吃揭竿而起的。解决了吃饭的问题，中国农村的一切问题就好办了。吃饭问题的实质就是经济问题。经济与生态虽然不是对立的，但吃饭问题永远都是需要首先解决的问题，挨饿的人首先想到的是如何填饱肚子，而绝非是怎样建设和保护生态环境。把经济发展与生态恢复和重构对立起来，不考虑农民的吃饭问题、生存问题和发展问题，无异于缘木求鱼。

回顾新中国成立以来的生态治理和建设的历程，包括以前实施的“退耕还林”，为什么总是雷声大雨点小，花费了大量的人力、物力和财力，而难以收到应有的效果，其症结就在于往往是以政治动员为主，而忽视了一个最根本的问题――农民的吃饭问题，也就是未能建立起有效解决利益机制的问题。

其实“退耕还林”一词并非今天才有的，梳理一下我国生态建设的历程，这个词见诸于新中国的政策，最早要追溯到1949年4月。此后，退耕还林在新中国的各种政策中多次被提及，但都未能真正转化为国家的政策与行动。

早在1949年4月，当时晋西北行政公署发布的《保护与发展林木业暂行条例(草案)》中规定“已开垦而又荒芜的林地应该还林，林地附近已开垦的林地，如易造林，应该停止耕种而造林，林中小块农田应停耕还林”。这一时期，为了保证国家工业、建筑和军事用材的需要，特别是建国初期，百废待兴，国家经济建设急需大量木材，同时也是依靠资源进行原始积累的必然要求，因而造林的主要目的是对森林的经济性利用。此后，国家在一系列政策、法规、制度性文件中对退耕还林提出了要求。1952年12月中央政府签发的《关于发动群众继续开展防旱抗旱运动并大力推行水土保持工作的指示》指出:“由于过去山林长期遭受破坏和无计划地在陡坡开荒，使很多山区失去涵蓄雨水的能力，……首先应在山区丘陵和高原地带有计划地封山、造林、种草和禁开陡坡……”;1955年全国人大决定实施《黄河中游各省区营造水土保持计划》; 1956年，共青团中央在延安召开西北五省(区)青年植树造林动员大会，拉开了西部植树造林运动的序幕;1957年5月，国务院24次会议通过的《中华人民共和国水土保持暂行纲要》规定:“原陡坡耕地在规定坡度以上的，若是人少地多的地区，应该在平缓坡地增加单位面积产量的基础上，逐年停耕，进行造林种草”。客观地讲，在这些政策的推动下，一些局部地区生态环境恶劣的状况还是有所改善。但到1958年大跃进时期，随着国家建设重点的转移，在大炼钢铁的热潮中，退耕还林和植树造林及治理山河被弃之一边，尤其是在农林牧业生产下滑，经济萎缩，加之20世纪60年代的特大自然灾害，出现了全国性三年经济困难时期，陕北地区粮食产量大幅度下降，国家不得不动用上千辆汽车从数千里以外的东北调运粮食，以解燃眉之急。饱受饥饿和贫穷之苦的农民，为解决温饱大肆毁林开荒，种地打粮，使生态建设遭受到进一步的破坏，水土流失更加恶化，大面积的土地变成荒山秃岭。

1973年周恩来总理重返延安，之后植树造林工作再一次被提上议事日程。但在经济发展缓慢，人民群众的温饱长期得不到解决的年代，开荒种地，发展粮食生产，解决吃饭问题始终是人们考虑的第一问题，退耕还林、生态建设往往是说起来很重要，但面对事关生存的吃饭问题时，人们自然是重视粮食生产，忽视生态环境建设，退耕还林还草工作也就再次成为无关紧要的事情。

改革开放以来，在木材生产与生态建设并重的发展理念下，1978年国家实施了“三北”防护林体系建设工程，西北地区均被纳入这一体系范围，实行了“乔灌草、带片网、多林种、多树种相结合”。1979年2月23日，第五届全国人民代表大会常务委员会第六次会议提议并规定“每年3月12日为全国植树节”。20世纪80年代初，国家加大对贫困地区的投入，重点解决当地群众的温饱问题，并把扶贫开发与改善生态环境、治理灾害发生结合起来，提出了一系列生态建设的新思路。1983年胡耀邦同志在陕、甘等地视察时，明确提出了“种草种树、发展畜牧、恢复生态、促进农业”的“反弹琵琶”的治理方针，并要求把西北建成“乔灌草绿色宝库”。1984年3月，国家在《中共中央国务院关于深入扎实地开展绿化祖国运动的指示》中规定:“在宜林地区，要调整粮食的征购、供销政策，处理好农业和林业的矛盾，有计划有步骤退耕还林。”1985年1月，《中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》中提出:“山区25度以上的坡耕地要有计划有步骤地退耕还林还牧，以发挥地利优势。口粮不足的，由国家销售或赊销。”经人大常委会通过，1985年1月1日和10月1日颁布实施的《森林法》和《草原法》，为森林和草原的建设与发展提供了强有力的法律保障，尤其是对乱垦、乱挖、乱伐作了明确的规定。进入20世纪90年代以后，这方面的政策规定迅速增加。1991年6月，《中华人民共和国水土保持法》出台，其中第14条规定“禁止在25度以上陡坡地开垦种植农作物。省、自治区、直辖市人民政府可以根据本辖区的实际情况，规定小于25度的禁止开垦坡度。禁止开垦的陡坡地的具体范围由当地县级人民政府划定并公告。本法施行前已在禁止开垦的陡坡地上开垦种植农作物的，应当在建设基本农田的基础上，根据实际情况，逐步退耕，植树种草，恢复植被，或者修建梯田。”1991年10月国务院签发了《1991～2000年全国治沙工程规划要点》，自此，我国防沙治沙正式作为一个独立专项工作启动。1997年江泽民同志做出了“再造一个山川秀美的西北地区”的重要批示。1998年8月，《国务院关于保护森林资源制止毁林开垦和乱占林地的通知》中指出:“各地要在清查的基础上，按照谁批准谁负责、谁破坏谁恢复的原则，对毁林开垦的林地，限期全部还林”，同年修订的《中华人民共和国土地管理法》第39条规定:“禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，有计划有步骤地退耕还林。”同年10月14日，在中共中央十五届三中全会上通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中明确指出:“禁止毁林毁草开荒和围河造田。对过度开垦、围垦的土地，要有计划有步骤地还林、还草、还湖。”10月20日，中共中央、国务院《关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见》把“封山植树、退耕还林”放在灾后重建“三十二字”综合措施的首位，并指出“积极推行封山育林，对过度开垦的土地，有计划有步骤地退耕还林，加快林草植被的恢复建设，是改善生态环境、防治江河水患的重大措施”。在西部地区一些地方开始探索退耕还林还草工作，并逐步加强了对森林资源的保护，开展了大规模的植树造林活动，陆续启动了一批林业生态建设工程。但由于发展理念和认识上的偏差，在对待林草资源上，依然严重存在着重利用、轻建设，重开发、轻保护以及边治理、边破坏的现象，加之国家整体经济实力薄弱，拿不出更多的资金用于生态建设，因此从20世纪70年代以来，生态环境整体恶化加速。进入90年代以来，一些局部地区生态环境治理取得了一定成效，但整体上生态环境恶化的趋势并没有得到有效遏制。整体恶化局部改善，治理速度赶不上破坏速度，边治理边破坏的顽症还没有得到根本性的扭转。虽然通过加大治理措施延缓了生态环境恶化的速度，但整体改观的态势并未形成。(www.daowen.com)

从以上对退耕还林历史的梳理中，我们可以明显地感受到两点。一方面党和政府历来十分重视退耕还林和生态建设，一系列政策、法规、制度文件的出台和实施，有效推动了生态环境的治理和建设，尤其在一些局部地区效果比较显著。另一方面所有这些文件中，都在要求和强调进行退耕还林还草、生态建设，而且国家也为此投入了大量的人力、物力和财力，但这些投入大都是用于生态建设工程项目本身的，值得注意的是在这些文件中，很少涉及退耕还林还草的农民在退耕后，他们的生活和生存如何保障，通过什么样的方式解除退耕后由于耕地减少而增加的生产生活以及生存的风险，他们的现实利益和长远利益由谁来维护和保证。而这一问题是事关退耕还林、生态建设成败的一个决定性问题，这一问题不能得到有效解决，不管什么样的政策、措施和法规制度，在吃饭问题面前、在利益面前都将会变成一纸空文。这一点也从新中国成立以来退耕还林和生态建设的历程和实践中得到了很好的印证。在生态治理方面，陕北无疑是一个值得解剖的标本，这是一个饱受生态环境恶化和贫穷落后之苦相互交织的地区。除了因历史上战乱、自然灾害等原因外，人口膨胀导致大面积开荒，无疑是加剧生态恶化的主因，人多就要吃饭，要粮就要开荒，由此就陷入了“越穷越垦、越垦越穷”的恶性循环之中。粮食和生态的矛盾始终就存在，小到升斗小民要养活自己，大到国家因为粮食安全而暂时牺牲环境，动机并没有区别。不解决谁来养活自己的矛盾，生态环境治理和建设事实上就陷入了死循环。

改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善，促进了国民经济总体水平和综合国力的迅速提升，与此同时，由于地域因素和国家发展政策向东部地区的倾斜，使东西部地区发展的差距进一步拉大。在国家全面建设小康社会的战略规划和实施中，东西部发展的严重不平衡成为最突出的制约瓶颈，只有打破这个瓶颈，才能真正实现中国现代化的奋斗目标。正是基于这个战略性考虑和部署，党中央发出了西部大开发的历史性号召。而西部大开发的主要着力点之一就是加快西部地区生态建设，遏制西部地区日益恶化的生态环境，这也是实施西部开发的重要前提条件。

就生态系统论而言，每一个环节都与其他环节相互作用，相互影响，共同建构起当地的生态链条，而一个地区的生态链条又会影响到全国乃至全球的生态系统。生态环境的恶化不是单一因素引发的，而是诸多因子综合作用的结果，因此，对于生态环境的恢复也就不能只从单一的角度去考虑，必须统筹生态系统的整体性。但在具体的操作中，必须从生态环境恶性循环的链条中找到一个有效的突破口，进而从整体上改善生态系统的质量。水土流失和土地沙化是黄土高原生态系统诸多问题中最为突出的问题，而导致水土流失和土地沙化的主要根源之一是毁林毁草开垦，陡坡耕种。长期以来，“坡耕地”已经成为我国西部地区水土流失的主要诱因，据国家林业局公布的统计数据，每年流入长江、黄河的泥沙20亿吨，其中2/3来自坡耕地，如果任其发展下去，水土流失和土地沙化的加剧将会导致更大范围的生态灾难。因此禁止乱开乱垦，将数量庞大的坡耕地退还林草，就成为治理西部地区水土流失、生态环境恶化的突破口。尤其是1998年，在经历长江流域的特大洪水和连续的、愈演愈烈的沙尘暴后，中央政府痛定思痛，对西南西北、尤其是长江黄河源头的生态建设，提升到“国土安全”高度，天保工程和退耕还林工程，正是在此背景下启动的，时任总理的朱镕基，在视察西南西北6省区后，首次提出了“退耕还林(草)、封山绿化、个体承包、以粮代赈”的16字方针。而这次退耕还林政策与以往的相比，其最大特点就是将利益机制导入生态建设的运作之中。国家补助钱粮退耕还林，事实上正是针对这一点，这样就将生态环境的破坏者，变成了建设者和维护者。这一政策的实施从根本上解决了粮食和生态的矛盾，将广大农民的切身利益与生态建设二者之间协调统一起来。也正是在退耕还林政策的有力推动下，我国的生态建设尤其是西部地区的生态治理进入了一个全新的时期。

党中央、国务院决定将退耕还林还草作为西部大开发和西部地区生态环境建设的重大战略举措，以期根治长江、黄河流域的水土流失、土地沙化和水旱灾害，为从整体上推进西部大开发和西部地区经济社会协调、持续发展打下坚实的基础。对于退耕还林还草这样一个浩大的生态环境治理工程，一方面，就是依靠良好的政策导向和政策机制，将各种有利因素进行整合与重组，形成合力;另一方面，西部生态环境的脆弱性和经济基础的薄弱性使国家强有力的政策支持显得尤其迫切和重要。因此，国家先后出台了一系列有关西部生态环境建设的相关政策和措施，退耕还林还草政策就是其中的重中之重。

早在1998年国家就提出了“退耕还林(草)、封山绿化、个体承包、以粮代赈”的生态建设方针。之后这一方针被列入九届全国人大三次会议的《政府工作报告》。2000年，由国家林业局、国家发改委和财政部联合发布了《关于开展2000年长江上游、黄河中上游地区退耕还林(草)试点示范工作的通知》，在此基础上，国务院发布了《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》。明确指出，一方面，陡坡地还林还草是西部生态建设的一项重要举措;另一方面，全国出现了粮食阶段性、结构性和区域性的过剩，使得退耕还林(草)具有一定的物质基础和支持。国家的政策设计主要着眼于用国家的库存粮食作为替代，换取农民在陡坡耕地退还成林地和草地。基于以上两点考虑，实施此项政策使农民在陡坡退耕以后的粮食供给不致成为问题，可谓退者有其粮，同时，也减少了国家粮食存储压力以及陈化、损耗风险。2001年11月召开的中央经济工作会议又把退耕还林作为农民增收致富的首要措施。总之，退耕还林还草政策是通过利益机制的调整，从根本上改善西部地区的生态环境，并为调整和优化农村产业结构，促进林业和畜牧业的发展提供广阔的空间和时机，实现西部地区农业和农村经济的持续发展打下坚实的基础。

国家实施退耕还林还草工程的主要目标，就是将全国1.1亿亩25度以上水土流失比较严重的用于粮食生产的坡耕地退出来，种树种草，恢复林草植被，以防止水土流失的进一步加剧，改善生态环境。为了确保该项工程的顺利实施，国家出台了一系列配套性的优惠政策措施。其中主要包括:一是国家无偿向退耕农户提供粮食、现金和种苗补助。每亩退耕地的粮食补助标准，长江上游地区为150公斤，黄河中上游地区为100公斤，每公斤粮食按照1.4元折算，由中央财政统一负担，粮食调运费用，由地方财政负担;退耕地每亩补助现金20元;种苗费标准按照退耕还林还草和宜林荒山荒地造林每亩50元计算，由国家财政资金予以安排;粮食和现金的补助年限经济林为5年，生态林为8年。二是在停止粮食和现金补助后，不再征收农业税，进行生态林建设者，国家将实行减免税政策。三是在确定土地所有权和使用权的基础上，实行个体承包，按照“谁退耕、谁造林、谁管护、谁受益”的原则，把植树种草与管护任务结合起来。农户承包的退耕地和宜林荒山荒地，自植树种草之后，承包期限一律延长至50年，允许依法继承、转让。四是退一还二、还三或者更多，要求有条件的地区，农户每退一亩耕地还林(草)外，还要承担两亩或者两亩以上的宜林荒山荒地的造林种草任务。五是退耕还林要以营造生态林为主，营造的生态林比例以县为核算单位，不得低于80%，经济林比例不得超过20%。坡度在25度以上的坡耕地(含梯田)、水土流失严重或风沙严重及一切生态地位重要地区必须营造生态林，要按照先陡坡后缓坡的原则进行退耕还林，还林后实行封山管护。六是实行报账制。从中央到地方逐步下达年度退耕还林还草指标，并将任务分解到农户，分户建卡，在造林经验收后，农户可以凭卡和验收证明领取粮食和现金补助。七是退耕还林还草任务完成后，由当地政府依法发放林草权属证书，明晰产权，使农民退耕后可以安心从事林草管护和其他生产活动，并为防止复垦提供法律保障。八是建立分级技术培训制度，对基层干部和农民进行退耕还林还草方针政策和先进实用技术等方面的培训。

在国务院颁布的《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》中，具体提出了六条实施意见:

(1)加强领导，明确责任，实行省级政府负总责。

(2)完善退耕还林还草政策，充分调动广大群众的积极性。

(3)健全种苗供给机制，确保种苗的数量和质量。

(4)依靠科技进步，合理确定林草种植结构和植被恢复方式。

(5)加强建设管理，确保退耕还林还草顺利开展。

(6)严格检查监督，确保退耕还林还草工程质量。

2002年12月6日经国务院第66次常务会议审议通过并于2003年1月20日实施的《退耕还林条例》，在总结我国退耕还林工作的实际情况，就退耕还林的基本原则、组织领导体制、规划和计划、造林、管护和检查验收、资金和粮食补贴、保障措施、法律责任等方面，进一步做出明确规定，使退耕还林工作走上规范化和法治化的轨道。

从1999年开始，各相关省、自治区、直辖市就精心组织和严格实施退耕还林还草工作，抽调大量行政和技术人员，进行退耕还林还草工程规划和设计，2000年试点省份就开始兑现退耕还林还草的政策补助。到2002年初，退耕还林还草工程规划方案全面实施，一场前所未有的生态建设工程全面启动。

所有这些，都表明国家对实施退耕还林还草工程的决心是坚定的，既有明确的政策导向，也有相关的配套措施，由此推动着退耕还林还草由零星实践到系统工程建设以及农村经济社会协调持续发展的新阶段。