二、文献梳理

从退耕还林(草)相关研究成果来看，有关退耕还林(草)方面的论述和评价文章也常常见诸于报纸杂志，大多是政府及相关部门(也包括一些学者)自上而下所做论述和评价。应该说这些论述和评价总体上是准确的、积极的，但在这些论述和评价中并未能或者至少可以说很少能将退耕还林(草)实施主体农民的感受、体验、要求及愿望纳入评价体系，这对于退耕还林(草)这场我国生态建设史上群众参与度最高的生态建设工程来说，是不全面的。之所以这样说，是因为在从事这一项目研究之前，研究者翻阅了大量已有的有关退耕还林(草)的文献资料，这些研究成果涉及退耕还林(草)的方方面面，对退耕还林(草)政策的理解和实施状况、工程进展情况、存在的问题、潜藏的反弹风险等的把握都有很大帮助。梳理和归结这些既有的研究成果，主要集中在以下几个方面:

1.关于退耕还林的理论研究

首先就退耕还林的含义而言，国家林业局对退耕还林下的定义为:从保护和改善生态环境出发，将易造成水土流失的坡耕地和易造成土地沙化的耕地，有计划、有步骤地停止继续耕种，本着宜林则林、宜草则草的原则，因地制宜地造林种草，恢复植被^[1]。在此基础上，国内的一些学者对退耕还林做了进一步的阐释。李炳坤认为，退耕还林主要是指对那些已经开垦而不适宜开垦的北方草原和南方草山草坡，恢复其应有的草本植物覆盖的性状，转向发展畜牧业，这是尊重自然规律的一种表现^[2];佘方忠则从退耕还林的范围和实质角度出发，认为退耕还林就是将坡度达到25度以及25度以上的陡坡耕地，退出耕作，通过植树种草，恢复森林植被的一项生态建设工程，其实质是恢复森林植被，目标是促进生态平衡，实现社会经济的可持续发展^[3]。

还有一些学者从退化生态系统重建路径的角度对退耕还林作了阐释，支玲、刘俊昌^[4]提出退耕还林是对退化生态系统的重建而并非生态恢复。所谓“重建”是通过一定的社会物质和能量的投入，加速实施生态系统向既定目标的演进过程，且具有不可逆转性，它可以在关键环节上有突破性进展，演替速度快，时间过程短。进而认为退耕还林是国家通过提供钱粮补助等行政手段，使农民由种地收粮人变为造林种草者，从而使生产要素由农业部门转向林业部门，实现资源的优化配置，即在本质上，退耕还林工程属于计划资源配置方式;最后，我国坡地耕地和沙地化主要分布于自然条件恶劣、基础设施落后、市场经济发育滞后的“三区”(山区、少数民族地区、贫困地区)，实施退耕还林工程不仅仅是生态功能的重建，更为重要的是对退耕地区经济发展系统的重建，即通过对工程实施区现有生态和经济系统的定向干预，按照经济规律和自然规律营造一个人类与自然界互利共生的、更有利于人类发展的人地系统环境。

也有一些学者将退耕还林放置在经济学理论的框架下进行研究。刘璨^[5]分析了退耕还林的经济动因，认为退耕还林作为一项生态环境工程，具有公共性，政策的实施是该项工程运行的内在动力和基础，并分别从中央政府、地方政府、农民三个不同集团角度出发，进行成本－收益分析，认为在退耕还林中，政府由于具有经济利益，因而具有较强的倾向性和积极性，地方政府和农民(尤其是农民)的经济利益极低，因而缺乏退耕还林的内在动力，因此退耕还林实施具有很大难度。

王继军在《“退耕还林还草”的生态经济学基础》^[6]一文中着重分析了退耕还林的生态经济学基础，认为目前黄土丘陵沟壑区生态、经济系统过程处于经济系统边际效用大于生态系统边际效用阶段，其主要特征是，由于区域贫穷和落后，在经济增长和生态改良这对矛盾中，经济增长处于矛盾的主要方面，所以这一阶段人们尽力实现资源的较大利用，以期获得满意的经济利益。因而在发展经济的过程中，有意无意间破坏了生态系统结构。进而对退耕还林工程生态经济资源的配置关系进行了研究，提出“退耕还林、封山绿化”不仅应建立在“因地制宜”基础之上，而且亦是农村产业结构调整的需求，“个体承包”适应农村产业结构和农业资源合理配置。因而，退耕还林工程适时适地满足黄土丘陵区生态经济系统演变阶段的需求，能够实现经济增长和生态改良的同步。

有的学者运用供求理论、机会成本以及宏观财政政策，系统的阐述了退耕还林的理论基础。杨旭东等^[7]三位学者的研究具有代表性，他们首先应用供求理论分析了工程实施目的在于缓和供求矛盾、消化库存粮食、缓解人们对生态环境需求的不断增加和生态环境日益恶化、环境产品供给严重不足之间的供求矛盾;接着从经济资源稀缺性这一前提出发，当一个社会或一个企业用一定的社会资源生产一定数量的一种或几种产品时，这些经济资源就不能同时被使用在其他的生产用途方面，即存在机会成本的问题，由此提出目前退耕还林的机会成本(种粮食的收益)低于农民种粮的机会成本(退耕还林的收益);最后，从宏观经济的角度来看，现阶段国家实施退耕还林带来的收益高于农民种粮对国民经济增长的贡献，也是实施积极财政政策增加农民收入、刺激有效需求、拉动国民经济增长的主要措施之一。

占绍文^[8]等则从产权理论出发，提出在尊重现有个体土地承包权的前提下，政府与退耕还林农户之间建立一种新的契约关系，进行产权交易，即重新限定了退耕农户利用土地进行生产经营活动的部分权利，并因此获得有利于提高整个社会福利的树木生态价值，这样，一方面解决了仅仅依靠法律手段所产生的制度性冲突;另一方面也为树木生态价值的生产者(即所有者)提供了生产该价值的激励机制。

还有一些学者运用博弈论与信息经济学原理分析退耕还林工程暴露出的问题。樊耀东^[9]认为目前退耕还林进程中存在的一些问题来自于信息不完全，一是政府和农民之间对于科学的生态造林种草的信息不完全;二是政府对农民的退耕还林还草成本信息掌握不全;三是农民对退耕还林的成本计算缺乏科学认知。由于这三种信息不对称的存在导致对边际内部成本估计出现偏差，从而损害社会福利。李文刚等^[10]将退耕农户自身经济利益与政府生态效益目标相互冲突的问题看作农户与政府在经济利益与生态效益间的一个均衡博弈过程。于转利^[11]则将目前退耕还林工程效率低下归结为各主体之间博弈的存在，这种博弈存在于地方政府与中央政府之间、农户与中央政府之间以及农户之间，认为三种博弈均陷入困境，而改变博弈结果的方法就是制定新规则，以达到新的纳什均衡，实现资源配置的帕累托最优。

如何使退耕还林财政补贴政策得以有效实施并达成预期目标，一直是学术界争论的热点，学者们从不同的角度就补偿依据、原理及如何补偿进行了深度探讨。

李孟波^[12]认为，生态林具有公共品属性，而公共品的非排他性决定了消费者为所有社会成员，而生态林的建设也需要生产成本。目前我国实施退耕还林(生态林)的主体是农户，这种情况使得农户向社会成员收费变得十分困难，这就要求国家通过非市场机制给予公共品的生产者以成本补偿。于是，在国家与农户之间就形成了一种委托—代理关系。我国规定林木的所有权为农户所有，但是生态林的直接经济价值几乎为零，而且间接价值由于信息不全面最终导致政府定价也会偏离实际价值，这样，如果补偿过低或者人为界定为8年，那么退耕还林成果就会变得很危险;关于补偿额的确定，根据边际成本等于边际效益，由于林地的公共资源属性以及生态林的纯公共品性、外部性等原因，政府必须始终是退耕还林的参与者，而不可能是局外人。

张军连等^[13]将退耕还林产生的效益分为近期和远期。依照边际理论，认为退耕还林近期效益是通过公共品对私人品的替代来实现，假设退耕是从坡度最大、水土流失最严重的耕地开始的，而且区域内农产品市场是封闭的，那么，随着退耕面积的增加，退耕的社会边际收益就会逐步减少，而边际成本则不断增加。由于个人实施退耕还林获得的生态环境改善，主要是对社会有益，而本人受益很少，林草直接受益需要很长的时期才能表现出来。在目前我国生态环境不断恶化，社会公共品严重不足的情况下，采用补贴政策可以取得明显的收益，但同时，补贴政策必须要一个度的把握，并非越多越好。退耕还林政策实施一段时期后，退耕的林地或草地将给农民带来一定的收入。同时，随着生态环境和生产条件的不断改善，保留耕地的产量将大幅度提高，因此，在退耕的条件下，也可以通过补贴政策使农民农产品产量增加。

王闰平等^[14]提出，在生态效益机制的作用下，国家采取退耕还林还草措施以解决生态环境问题，从全国大局来看是有利的，但是对退耕地区农民来说却是一种经济利益的直接损失，即生产利益及种植业过程中产生的间接经济作物收入;退耕还林的生态林不产生直接经济效益，将导致农民永无收入;经济林未来预期市场风险损失和自然风险。因此，国家如果想获得生态效益而又不损害农民的利益，就必须建立相应的补偿机制。王钦敏、汪小勤等^[15]认为，退耕还林就是一项涉及千百万农民利益的生态工程，由于农民始终处于弱势地位，在社会各群体发生利益矛盾和冲突时，他们往往是利益的牺牲者，因而，政府应特别注意对农业经济和农民利益的保护与补偿，从而减少摩擦，降低政策实施成本，使政策实施达到最大的效果。在市场经济条件下，政府对农业和农民的补偿可以采取:价格方式，即最低限价和最高限价;投(融)资方式，包括常规性生产投资和农业基础设施投资。通过对农业的积极投入，使其得以休养生息，持续发展;减税减赋方式，农业赋税影响着农民的实际经济利益和福利水平，减轻农业税赋负担，就是对农业和农民利益的一种保护;政府补偿方式，包括收入转移支付、价格税收、投融资等。退耕还林工程作为一项以农民为主体的工程，要切实维护农民的利益，为此，政府可通过上述几种方式综合运用，推动退耕还林工程顺利进行。

2.退耕还林工程实施中存在的问题

对退耕还林工程实施过程中存在的问题是诸多研究者关注的一个重要方面，也涉及工程实施进程的方方面面，归结起来主要有:

(1)退耕地和荒山荒地造林任务分配问题。李世东等^[16]在研究中发现，在退耕还林试点过程中，不少地方存在着在一个行政区内，有的地方只有退耕地，却没有荒山荒地;有的退耕户劳动力缺乏，只能完成退耕地造林，无力按比例完成荒山荒地造林和管护任务;有的原退耕地承包人搬迁或外出打工之后，耕地由他人托管或交集体管理，退耕地与宜林荒山荒地造林与管护均需他人或集体完成。退耕地与宜林荒山荒地不相匹配的现象较为普遍，许多地方都需要将退耕还林与荒山荒地造林分离操作，由于政策未加以区别对待，最终造成退耕的享受国家粮食补助后，难以履行应承担的义务和责任，没有享受粮食补贴的却要完成造林任务。

(2)退耕还林任务分配中的“一刀切”。张殿发等^[17]发现，因为“面子”工程致使退耕地选择不合理，该退的没退，不该退的却退了，导致农民失去口粮，生态环境却得不到改善。孙涛^[18]调查发现，退耕还林的合格率明显高于宜林荒山荒地的合格率，有些地方相差更为明显，其原因在于:一是退耕的土地条件普遍比宜林荒山荒地好;二是退耕地每年都有粮食和现金补助。农民怕达不到合格标准影响政策兑现，重视程度高，采取了多种措施保证合格，而荒山荒地只是造林当年有每亩50元的一次性苗木补贴，不受重视，后期管理措施难以得到保证。

(3)种苗问题。许志农^[19]认为，西部退耕还林地区大多地处边远贫困山区，坡陡、土薄、降雨稀少、气候干燥、造林成活率低、保存率差、群众生活困难。现行的政策规定，造林成活率和保存率低于85%的新造林地，由农民自己购买种苗，自己补植补种，达到要求标准后才能兑现，其结果必然会增加农民负担。李世东等^[20]则指出，目前将种苗补助费直接发给农户，再由农民自行选购种苗的做法在实际中操作难度很大，种苗费发给个人容易导致以下一些问题:第一，难以保证种苗费的专款专用，即使全部用于种苗，也难以保证种苗质量和适地适树，同时，对生态林和经济林的合理比例调控难度加大，难以按作业设计进行施工，影响工程建设质量;第二，实施退耕还林的农户，大多数地处偏远山区，信息不灵，难以保证种苗质量;第三，自行选购种苗必然要增加运输支出，农民负担加重。

(4)生态林与经济林比例及其确认标准问题。按照退耕还林政策规定，生态林一般应占80%，经济林应占20%，但余蜀峰^[21]则认为，退耕还林政策规定的生态林与经济林的比例不科学，也与《森林法》对经济林的规定不一致。退耕还林政策中，经济林是按照林种划分的标准，生态林则是按照森林分类经营的标准，而《森林法》对经济林的认定是以其培育目的来划分的，且同一个树种，如枇杷，在我国北方地区划分为生态林，而在南方地区却划分为经济林，南方和北方的标准均不统一。

(5)林草比例问题。李世东等^[22]的研究发现，一些省区不同程度存在种草比例大的现象，如新疆兵团种草比例高达78%，青海59%，云南、甘肃、宁夏种草比例也偏高。人工种植的牧草一般生长周期较短，寿命最高仅有7～8年，正好相当于粮款补助年限，粮款补助停止后，存在复垦的隐患，无法达到退耕还林还草的目的。

(6)物种单一性问题。张力小等^[23]研究发现，各地一般以本地的本土树种为主，以老苗圃为种源，种植方法陈旧，而且林业部门以前颁布的操作流程已不太适合大面积退耕还林的实施。朱波等^[24]也有类似的发现，退耕还林中有相当一部分是速生林，且树种单一，林木构成简单，如川西、三峡库区、秦巴山区林地中的云南松、马尾松林和川中丘陵区的纯柏林，农害严重，树下植被稀疏，水土保持作用受到限制，生态功能弱化，未来有可能演替成绿色沙漠。

(7)林草的管护问题。张力小等^[25]研究认为，国家重视生态治理投资，但对管理管护投资有所忽略。由于生态建设成效的显现时间和地方政绩的显现时间不一致，使一些地方政府为追求短期的政绩，对退耕还林还草的后期管护松懈、粗放，造林成活率较低。田明华^[26]则对目前“个体承包”的管护政策做了深入分析，认为在农民仅仅对自己有限承包土地退耕还林还草的情况下，无法发挥林业的规模收益，而且农民也没有足够的技术、技能管护林草。因此，“个体承包”并不是实现“谁造林、谁管护、谁受益”原则的最优形式。(www.daowen.com)

(8)粮食补助问题。周华等^[27]在调查中发现，有相当部分农户领到粮食后又以各种形式变卖，其中不排除农民将政策补助的粮食再返卖给粮食部门的情况，这种领粮后再卖粮的做法，花费大量人力、物力，又没有真正起到减轻粮食存储压力的作用。许志农^[28]的调查也发现有类似情况，一些农户领到粮食后又将粮食低价卖给了粮贩子，例如，国家补助原粮标准为1.4元/千克，而粮贩子收购价仅为1～1.1元/千克，这种做法既违反了退耕还林政策，也给国家资源带来了浪费，给农民带来了损失。李世东等^[29]则认为目前国家将退耕还林工程区划分为黄河流域及北方地区、长江流域及南方地区两大块，并且分别制定粮食补助标准的做法不科学。从各地的实际情况看，各地的粮食单产与国家的粮食补助标准有很大的差异，有的地方超过了国家补助标准，有的地方远远达不到，这不利于退耕还林积极性的发挥。

(9)现金补助问题。奉国强^[30]研究发现，现行高度统一的补助政策，虽然容易操作，但是存在着问题:第一，配套补助现金、粮食容易引起国家财政支出增加，使退耕的进度直接受财政预算的约束，容易造成因现金不到位而使粮食发放规模受到限制，甚至给整个退耕还林政策的落实带来影响;第二，补助现金会增加现金发放管理成本，影响补助政策的长期实施。对此，也有一些学者提出不同看法。刘燕^[31]认为，现行这种补助对农民补偿不足，未能充分调动农民退耕还林的积极性。例如在陕西的许多地区，由于农民在退耕还林地上种植药林、烟叶等经济作物的收益高于短期种植林木和政府补偿性收益的总和，致使一些农民向当地政府提出希望撤销已签订的退耕协议。

(10)补助期限问题。对于退耕还林政策中经济林补助5年，生态林补助8年的规定，一直都存在很大的争论。赵曦^[32]则认为，类似柏树，生长期限较长，20年也长不成林，如5～8年后停止发放补助，农民群众将无任何经济收益，由于大部分农户是以有限的耕地为生，若退耕后得不到政府补贴，就等于断了生计，而其他就业机会并不能完全吸纳过多的完全剩余劳动力，势必造成更大的社会风险和不稳定局面。刘燕等^[33]认为国家对农民退耕还生态林的补贴时间过短，没有考虑到对其所承担的机会成本予以补偿，对农民退耕还林的激励缺乏持续性。一旦补贴到期停止后，即使农民能够通过林业经营获得收益，也要承担土地退耕用于林业经营所造成的净收益损失，倘若国家对农民退耕还生态林所承担的这一机会成本不予以补偿，农民势必复耕。

(11)工作经费问题。刘燕等^[34]人研究发现，中央政府现有补助不足以补偿地方政府退耕还林的执行成本，对地方政府而言缺乏退耕还林的经济激励。如陕西省延长县(贫困县)截至2002年初，林业部门已累计支出检查验收费用44万元，资料费11万元以及培训费等其他费用10万元，而国家只对地方退耕还林的前期工作和科技支撑费用予以部分补助，并明确规定退耕还林地区所需的检查验收、粮食调运、兑付等费用由地方财政承担，这必然加重地方财政压力。李世东、许志农等也有类似的看法，认为退耕还林工程实施县多为国家或省级贫困县，地方财政困难，无力承担这笔费用，若没有前期工作费用和科技支撑费用作保证，可能因为债务问题拖垮林业部门，影响工程进展。

3.改进退耕还林工程的建议

根据退耕还林工程中存在的诸多问题，专家学者们也给出了相应的建议，概括起来主要有以下几方面。

(1)退耕地还林与荒山荒地造林相匹配的建议。孙涛提出应根据各地的实际情况合理下达宜林荒山荒地造林任务，同时要允许实施单位在完成任务时有一定的灵活性，可以根据当地宜林荒山荒地的实际对一些适合封山育林地段进行部分封山育林试验。同时，为提高各地宜林荒山荒地造林的积极性，应根据各地造林所需费用不同适当调节不同地区的宜林荒山造林苗木补助费。李世东等也提出了对退耕地造林和荒山荒地造林任务不相匹配、退还主体不一致的地方，可对退耕地粮食补助标准作适当调整。

(2)经济林与生态林以及林草比例问题的建议。张力小等经过实地调查认为，经济林和生态林比例的确定应与改善生态环境、调整农业结构和农民脱贫致富相结合，做好统筹规划和相互衔接，处理好退耕还林还草和农民生计的关系问题，并据此建议经济林与生态林的比例应根据各地的实际情况和退耕还林的阶段而定，在试点阶段经济林的比例应该确定为40%左右，然后再逐步降低，20%的比例在目前的实施过程中很难兑现。余蜀峰、赵鸣骥^[35]认为，国家不宜对经济林和生态林的比例采取“一刀切”的办法，而应以县或市、州为单位进行总体控制，对适宜发展经济林的地方应适当放开对经济林的限制。对采取林下种草、生物埂(篱)等水保措施，不翻动耕作层的复合经济林应认定为生态林。就林与草的关系，李世东等建议要坚持乔灌草相结合，以乔灌为主，种草只能作为退耕还林的一种辅助形式，要避免出现大面积成片纯草地。在政策补贴上，要体现出造林和种草的区别，促使地方正确处理好造林和种草的关系，保证生态目标的最终实现。

(3)种苗及其费用问题的建议。熊善松等^[36]、张国民等^[37]认为，种苗是一种特殊的商品，实践中既要按照自然规律坚持适树适地的原则，培育适合当地的优良品种，又要考虑市场经济规律，建立市场化的种苗供应、销售、采购机制，培育市场上适销对路的种苗。同时要搞好种苗的建设规划，加强种苗基地和基础设施建设，尽快改善和提高种苗生产的技术水平与质量管理，加紧建立种苗专管制度，来保证退耕还林的整体质量。周华、胡玉平、许志农等都认为目前国家每亩补贴种苗费仅50元，只能购买价格较低的针叶树种造林，无法做到良种壮苗，而西部地区经济落后，配套资金难以解决，建议每亩补贴至少提高到120元以上，同时建议由林业部门统一组织供应种苗，并且建立健全监管机制。李世东等建议，国家将种苗费补助总额下达到省，各省可根据不同区域的实际情况，制定不同区域的种苗补助具体标准，种苗补助费的使用办法由各省区根据各地的实际情况确定。在向农民提供充足良种壮苗，且不突破国家补贴总量的前提下，种苗补助费可用于补植、整地、浇水、围栏等工程建设的直接开支。

(4)政策补助及补助期限的建议。奉国强^[38]提出退耕还林政策的合理性和实施的长期性是解决问题的关键，应该只补粮食，不补现金。“赈”本身就是救济的意思，不要把农民卡得太紧，只要退耕了就补粮，而不要过分强调还林了才补。退耕还生态林至少应补助30年或更长时间，退耕后所还用材林，应坚持国家分林种按采伐期补助，最好每年每公亩补助50千克粮食，至少补20年，退耕还经济林，坚持国家粮食补助与低息贷款相结合的原则。建议将粮食补助政策拓宽到土地承包经营的退耕还林农户，最大限度地调动广大农民在任何时间、任何地点退耕还林的积极性。刘燕、陈本凤建议实行宏观调控下有弹性的现金和粮食补贴政策，对生态林进行长期补贴以提高退耕还林政策的实施绩效。李世东、吴转颖则认为，以省为单位，在任务不变、国家粮食补助总量不变和群众协商自愿的前提下，各省对不同区域可以实行不同的粮食补助标准，各省制定的具体粮食补助标准需报国家有关部门备案。对于现金补助标准及期限，可按照退耕地每年300元/公顷的标准补助，期限与粮食补助期限相同，退耕地现金补助以户为单位发放到农民手中，同时农民要切实管护好还林后的林地，允许退耕户在自愿的基础上拿出一部分资金用于护林人员的工资。许志农、周华等都建议把粮食补助直接改为现金补助，最大限度地让利于农民。郭晓鸣^[39]等则从粮食安全、可持续发展角度提出以现金补助全面替代粮食补助。张国民等对四川省部分县区调查后建议，将补助标准和期限根据不同地区情况区别对待，对高寒、边远、气候恶劣、营造纯生态林的地区，补助期限需要几年就补几年，标准不变;一般地区补助期限延长至8～10年，标准不变;条件较好、粮食产量较高、可营造经济林、速生林的地区粮食补助标准提高至400斤左右。

(5)林草管护的建议。余蜀峰建议将现行政策中规定的现金补助20元中明确规定其中5元为管理费，由当地农民集体经济组织采取业主承包，办乡村林场等形式，聘请专人进行集中管护，以确保退耕还林成果的巩固。张力小、何英建议各地林业、农业主管部门尽快核实和登记实际退耕还林还草情况，并由当地人民政府依法发放林草权属证书，明晰所有权归属，使农民退耕后能安心地从事林草管护和其他生产，并为防止复垦提供法律保障。

(6)工作经费问题的建议。为从根本上解决退耕还林工作经费不足的问题，专家学者们从不同的角度提出了各自的建议。余蜀峰建议国家应每年安排一定比例(占年度工程总投资的5%或单位面积150元/公顷)提取工作经费，并随计划安排一同下达。李世东、吴转颖则建议工作经费应纳入中央财政预算，在年度计划中单列，分配地方使用的前期工作费和科技支撑费主要由县级使用，省、地、县不足部分由同级财政负责解决。周华、许志农等也提出工作经费来源可实行分级配套解决。刘燕、陈本凤建议中央政府应增加地方政府退耕还林的执行费用，加大对退耕还林地区财政转移支付力度，并逐步使其制度化。沈茂英、沈桂龙^[40]建议各地政府在实施退耕还林工程中，尽可能下放权力，将规划工作交给科研院所和农户，将实施、检查和监督工作交给基层组织和农户，提高运行效率，将有限的资金能真正用在退耕还林工程建设当中去。同时中央政府加大对生态条件恶劣地区的财政转移力度，转移支付手段可通过制定流域补偿机制，设立生态税和建立生态补偿基金进行。

4.退耕还林与增加农民收入

退耕还林对农民收入的影响是多方面的。余传英^[41]分析了退耕还林工程对农民收入变化的多种影响因素:一是部分土地用途转变不合理。一般来说，林业用地的土地生产率要小于耕地，因而，退耕后农民收入结构中占有较大比例的农业收入份额将会减少，特别是有些地方在实施退耕还林中片面强调规模收益，把坡度不大、地势较为平坦的平地或二等地(平均亩产500～800斤)退耕，影响更为明显。二是禁止林农间作产生的影响。退耕还林政策规定最初几年不允许林农间作，已经种下的农作物被强行铲除，其结果一方面影响解决退耕还林后近期内农民增收，不利于发挥农民积极主动性，另一方面也不利于对幼林的管护和苗木生长。三是农民市场意识淡薄。眼前利益重于长远利益，实施退耕还林过程中，多数农民都倾向于发展见效快的果品林，造成一些地区果品林栽植面积已达到总退耕还林面积的50%，有的甚至达到80%，这样大比例发展果品林，很可能导致结构趋同，加大经营风险，使农民长期收入得不到保障。四是缺乏科学规划。一些地方领导缺乏科学知识，不顾适地适树、适地适草的基本原则，片面追求规模效益，甚至采取强制手段大面积发展单一树种，这种缺乏科学的决策将导致退耕还林经济效益不显著，农民收入增长难，一旦国家补偿政策终止，将难以维持基本的生活水平。五是服务体系滞后。西部地区有限的科技资源与经济建设联系不紧密，对于西部不同生态类型变化的成因至今仍没有透彻的科学研究成果，缺乏适合规模化治理的系统方案以及相应的技术集成，缺乏生态经济带动生态环境治理的科学规划和科技支撑，缺乏有效的农业社会化服务体系。胡霞^[42]通过对宁夏南部山区的实证分析后认为，退耕还林使得农村就业结构发生变化，而这种变化必然会影响到农户的收入水平和收入结构。从收入结构来看，退耕农户家庭经营收入的比重从原来的55%下降到49%，未退耕农户家庭经营收入在总收入中的比重也在降低，从66%下降到63%，退耕农户的家庭经营收入的比重下降得快一些。对于退耕农户来说，外出务工收入成为其重要的收入来源，从3年来农户总体收入水平增长的情况来看，被调查农户的收入都有不同程度的增加，但相比之下，退耕还林农户的收入水平增长速度最快。从各项收入对总体收入增长的贡献程度来观察，3年中退耕农户所增加的4716元收入中，有36%来自外出务工收入，其次才是农业经营收入和工资性收入。牧业收入对总体收入水平增长的贡献份额占到15%，成为农户不容忽视的收入来源之一。与前几项相比，林业收入所占的份额却非常小，不到10%。分析表明，生态林建设生长期长、见效慢，与农户收入增加的关系不大，而种草对于收入增加则是明显有效益的。张国民等^[43]的研究发现，退耕还林对促进农民增收主要是通过政策补贴实现的。2004年，四川省退耕农户人均获得退耕还林补助140元，占农民人均纯收入的5.4%，川西高寒民族地区和生态脆弱地区，退耕还林补助占人均纯收入的20%～30%，此外，乐山、眉山、雅安、宜宾等自然条件较好的川南地区，退耕还林后续产业已经形成，随着农业产业结构的调整和农村劳动力的转移，土地资源优化配置，实现了减地不减收，促进了农民收入的增长。

在分析影响退耕还林农户收入变化多种因素的基础上，学者们亦提出了促进农民增收的对策。余传英的建议，一是坚持以市场为导向调整农业结构，积极发展畜牧奶产业，控制经济林发展规模，优化种植品种;二是以农业服务体系为中介，实现农民与市场的有效联络，完善区内外市场体系，建立全国市场信息网，开展农民急需的信息咨询、实用技术培训和产品营销服务;三是以科技支撑为持续力，切实增加农民收入;四是完善相关政策保障，保护农民利益不受损害，适时开征生态环境建设税，以财政补贴的形式返还给退耕农户。何开丽^[44]认为退耕还林促进农民增收的关键是走综合治理的路子，即把保护生态环境、发展地方经济和致富广大农民结合起来，搞农林牧副综合项目;其次是减负，一定条件下，农民纯收入与农民负担是此消彼长的关系，减负就相当于直接增加了农民的收入;再次，壮大农村集体经济，为农民增收打开通道;最后，通过释放西部地区的人才资源，促进农业剩余劳动力向非农产业转移，从而实现农民收入的增加。

5.退耕还林与西部地区经济发展

退耕还林是实施西部大开发战略的重要举措，这一政策的实施必然会对西部地区经济社会发展产生深远的而且是多元的影响。就正面影响而言，侯军歧等^[45]认为，退耕还林工程在改善生态环境、促进西部经济的长期稳定方面起着积极作用，而且由于西部地区是长江、黄河等重大河流的发源地，西部的生态安全直接威胁下游的生态安全，因此改善西部生态环境也有利于整个国家的经济发展。庞淼^[46]主要分析了退耕还林对农户个体的积极影响，认为退耕还林使农户观念更新，竞争意识增强，而且增强了小农户应变能力，拓宽了农户的增收渠道。就负面影响而言，侯军歧等认为退耕还林对西部经济的负面影响一般是短期的、暂时性的。短期内，会使农民粮食自给能力下降，降低农民的经济收入，甚至有可能再次陷入贫困—毁林开荒—生态环境恶化—贫困的恶性循环中，同时退耕还林也会暂时引起地方税收的减少，对县乡财政带来一定的影响。同样，庞淼也分析了短期内退耕还林的消极影响，认为在退耕初期，如果退耕树种的选择和布局规划不当，可能导致局部地区出现“退耕经济现象”，其结果是农户收入下降，生产经营积极性严重受挫。另外，类似粮食直补、全面取消农业税等鼓励农户种粮的政策容易对退耕农户的心理和行为产生不利影响。还有在退耕初期农民停止种粮后，闲暇时间增多，处于对外出务工的顾虑，往往持观望态度，没能创造更多的经济收入。对退耕还林地区的经济发展，侯军歧等建议应把调整产业结构作为西部经济发展的切入点，包括对传统农业的改造，充分利用当地文化资源大力发展旅游农业，对企业进行技术改造以增加产品的技术含量以及大力发展信息产业等等;投资方面，在充分发挥原有投入渠道作用的同时，引导市场经济体制建立投资主体多元化、资金来源渠道和投资行为商业化的新型投入体系;另外，在发展过程中，应将人力资源开发与引进作为西部经济发展的重中之重，同时加大对基础设施的投资力度，优化投资环境。庞淼则认为退耕还林作为一项综合性工程，可以与其他农村发展项目结合起来，如人畜引水工程、基本农田建设工程、新农村建设等综合扶贫项目，利用其他项目提供的软硬环境更好地改善当地农户的经济生活水平。政府要保证退耕还林政策的相对稳定性和持续性，让农户吃上一颗定心丸，敢于在退耕地上投劳投资，积极参与林业的管理和维护，摸索出一条生态建设和经济发展并重的路子。邵立民等^[47]针对退耕山区、半山区特殊的地理条件，建议发挥资源比较优势，大力发展绿色产业与绿色食品;同时政府尽快制定和完善退耕还林相关法律法规，以保障生态环境的可持续性;另外，应尽力争取国际粮农组织从资金等方面的援助，以加速退耕还林，改善生态环境进程。奉国强则认为，退耕还林的顺利推进在一定程度上依靠西部经济发展，经济发展了，才能长期把农民从坡耕地上转移出来，因此，首先要解决西部经济发展的问题，建议通过降低国税来发展西部经济，可建设一批“免税特区”试点来规避风险，逐步推进。

6.退耕还林的可持续发展

退耕还林工程是我国林业建设的六大工程之一，退耕还林政策的实施直接关系到我国经济社会与生态自然环境的协调、持续发展，因而，退耕还林政策本身的可持续性就显得尤为重要。贾卫国^[48]对此进行了深入的研究，首先提出了政策持续性的界定标准:一是具有高度效率性，即退耕还林政策能以比较小的执行成本获得相对较大的政策收益;二是政策的风险比较小，即对退耕还林政策的预期收益可以相对准确;三是退耕还林政策在实现阶段性目标或执行中遇到新的问题，可以进行转换，具有相对灵活性，以保证最终目标的实现;四是具有足够的透明性，即政策涉及的各方是在对自己权利和义务能清楚认知和了解的基础上参与该政策。在此基础上，进一步分析了政策可持续性的影响因素，包括农户的行为、各级地方政府的行为、执行政策的具体行政部门的行为以及中央政府的行为。分析认为，各方的行为都是在对政策相关的预期、收益成本评价和能力影响基础上做出的反应，因此，影响各方行为的各种指标都可以作为退耕还林政策可持续性的评价标准，通过这些标准，可以对各方的未来行为进行预期，分析该行为对政策可持续性的影响，适时调整政策，从而实现退耕还林政策的可持续性。

与此同时，国内许多学者研究和讨论了退耕还林工程的可持续性问题。占绍文等^[49]依据产权理论，在提出资产价值特征概念、分析树木的资产价值特征的基础上认为，制度安排的绩效取决于制度安排与资产价值特征的匹配程度，制度的低效率常常引发制度变迁。据此，建议从以下几方面来指导退耕还林工程:第一，中央政府理应成为退耕还林资金的主要来源，补贴的实质是“购买”;第二，可持续的退耕还林政策必须保证地方的利益;第三，通过国家购买和鼓励产权合并实现“林权”的相对集中，提高资产价值特性与产权制度的匹配程度。蒋海^[50]认为，我国当前的高额补贴政策只是激发了农户退耕的热情，但是没有真正形成还林的激励，不少地方的造林成活率很低，这一方面使退耕并没有真正达到改善生态环境的目标，造成了财政资金的低效率;另一方面也使退耕还林工程缺乏自我“造血”功能，一旦国家停止了高额补贴政策，反弹的可能性是很大的。退耕还林的关键在于还林，在于能否形成对农户投资林业的激励，只有通过相应的制度安排和政策措施形成对农户投入的激励，才能使还林成为农户的自觉行动，达到国家目标与农户目标的激励相容，真正实现改善生态环境的目的。因此，建议一是尊重市场规律和农民意愿，坚持长期的财政补贴政策;二是改善林业投资环境，形成农户的林业投资激励;三是实行股份合作制和产业化经营，增加农户的收入水平和就业水平等几个方面来调整现行政策。佘方忠^[51]则系统分析了实现生态、社会可持续性发展的难点，即主要体现在退耕、还林、管护三个环节上，在退耕环节上，要解决退耕区人民生活、地方财政收入的问题;在还林环节上，如何使林种布局、树种配置、还林整地方式实现协调统一;在管护环节上，存在着管护质量与管护经费不足的矛盾。因此，建议以沟系为实施单元，系统规划，综合治理。刘明远^[52]在调查研究的基础上，指出随着西部某些地区植被状况的好转，在财政支付能力有限、政府控制力不足且自身难以做到高效廉洁的条件下，初始阶段的补偿机制和配套政策的局限性和弊端已显现出来，政府主导性生产建设难以支持生态建设的可持续发展，因此建议通过产权改革实现民间主导性治理模式。具体地说，就是建立合理的制度安排，包括制度的设计、供给、检验和改进。

在此我们之所以用较大篇幅对既有的文献资料进行大致归类和简要梳理，不仅仅是因为已有的研究涉及退耕还林理论、存在的问题、改进建议和退耕还林与农民收入、西部地区经济发展以及可持续性等诸多方面，应该说这些既有的研究成果为退耕还林政策的有效推行和实施提供了有力的智力支持，更为重要的是透过这样一个归类和梳理，我们发现既有研究成果也显现出了几个明显的不足与缺陷。其一，分析与评价中的话语权大多是掌握在“他者”的手中，他们或是相关政府部门撰写的总结、报告，或是研究者按照自上而下研究线路对其进行分析、评价，这种研究范式就很难保证以广大退耕还林(草)农户自身的实际感受、需求以及期望为取向，将大量微观的、鲜活的、生动的材料纳入研究的视野;其二，缺乏参与式研究，缺乏典型个案支持，退耕还林(草)的实施主体———农户的声音未能充分表达，或没有渠道传达;其三，这些“报告”、“研究”基本上都是沿着自上而下的逻辑线路而展开的，缺乏将自下而上的声音与现行政策之间进行对比，对政策绩效的考量尽管不同的研究者从不同的视角、不同的路径来阐释和论述，但由于农户声音的缺失，还是呈现出明显的一边倒的倾向。正是这些已有研究成果中暴露出的不足与缺陷，为本项研究的展开提供了一个新的视角和切入点。