第一节　从外部环境视角分析农村妇女人力资源开发的对策措施

一、加大政府教育培训投资力度，构建农村妇女人力资源开发农业科技教育体系

《中共中央、国务院关于进一步加强农村实用人才队伍建设和农村人力资源开发》（中办发〔2007〕24号）指出：要根据推动农村经济社会发展和城乡协调发展的需要，大力加强农村科技、教育、文化、卫生和经营管理等实用人才队伍建设。从人力资源理论视角来看，农村实用人才是农村人力资源中的人才资源，是农村人力资源中的最优秀成分，是农村人力资源经开发投资的成果。然而，由于城乡教育资源配置的差距，农村妇女人力资源普遍受教育程度不足，文化水平不高；也很少有机会接受继续教育和技能培训，职业技能低。以宁波市为例。目前，宁波市农村劳动力中真正接受过职业技能培训、绿色证书培训和中等职业技术教育，取得相应资格证书的共有73.57万人，占农村实有劳动力的23.19％，而其中农村女性劳动力所占比例不到8％。^[1]这与“荷兰90％的农民受过中等教育；德国35岁以下的农民中70％以上受过农业职业教育，35岁以上的农民受过农业职业教育的也高达50％”^[2]相比，差距甚巨。导致这一差距的原因较多，但最直接的原因是中国政府在农村人力资源开发的教育投资规模上，与世界发达国家甚至发展中国家存有差距。相关数据表明，在20世纪80年代末，澳大利亚政府财政性教育经费支出占GDP的5.5％，加拿大则为5.8％，美国是5.1％，印度是3.4％，突尼斯是5.1％，津巴布韦是8.3％；^[3]而中国在2005年政府财政性教育经费支出仅占GDP的2.82％。^[4]显然，要全面提升农村妇女人力资源素质，培育农村科技、教育、文化、卫生和经营管理等实用女性人才，获得有竞争力的农村妇女人力资本，首先要加大政府对农村妇女人力资源教育培训的投入规模，推进科学有效的教育、培训、科研、推广四位一体的农业科技教育体系建设。

（一）增加基础教育中农业知识教育投入，培养懂农业、爱农业的农村后续人力资源

农村基础教育是农村妇女人力资源开发的基础。发达国家和发展中国家在农村人力资源开发中非常重视农业知识教育的基础性、先导性和全局性作用，在中小学阶段开设农业基础知识课程、职业教育，高等教育阶段则开设农业和农业机械相关专业，深化了各国农村人力资源对农业的认识和对农业技术的掌握，推进了农业现代化，改善了农村人力资源的生活质量和农业后继者的农业知识素养。如日本把农业科技知识的普及推广视作农业振兴的基本国策，通过立法规定日本从初中、高中到大学都进行农业教育；印度更从中小学开始就开设农业课程，逐步形成了涵括基础教育、职业教育和高等教育的完整农业教育体系。显然，农业教育要从基础抓起，这对于提升国民对农业的认知是非常重要的。

反观中国，基础教育阶段农业知识基本没有涉及。从本质上来看，中国的基础教育是一种以全面升学为目的引导农村人力资源“离开农村、走向城市”的教育制度。这使得中国国民对实际农业知识“一片空白”，尤其年轻一代农业后继者大多既不知道农时、节气，也分不清“韭菜、小麦和水稻”，更不用说了解和推广农业科技成果。这一现实与社会主义新农村建设对农村实用人才的需求形成明显“悖论”。此外，沿海发达地区关于农村劳动力流动的调查显示，当前转移到城镇的多为“年纪轻、身体好、文化层次高”的农村男性劳动力，留在农村从事农业生产的则是“老龄化、妇女化、没文化”三化特征突出的劳动人口，农业后继者“乏力”。综上，政府有必要增加基础教育中农业知识的教育投入，使国民了解和掌握普遍化、基础化的农业科技知识，并拥有懂农业、爱农业的农村后续人力资源。政府对基础教育中农业知识的具体投入包括农业科技知识教材的编制、师资的选择和培养、农业教学实践的投入等相关费用。

（二）投资建立农村妇女农业学校，提升农村妇女人力资源职业技能水平

国内外实践证明，农村妇女人力资源的技能水平会影响和制约农业劳动生产率及其就业层次的提高；农村职业技能教育是培养高素质农村妇女人力资源，提高农村妇女人力资源科技素养和技能水平的最有效途径。在沿海发达地区，虽然农村妇女对教育的认识和重视程度有了提高，但是不少人还存在一定认知误区，认为接受教育就是接受高等教育，学成后不从事农业生产，到城市当白领、拿高工资；对职业技能学习则“心有抗拒”，认为社会地位低、社会声望不高，没有认识到技术对生产的重要作用。因此，中国职业教育相比高等教育，发展非常缓慢。基于沿海发达地区职业教育现状和职业教育中农村妇女视角的缺失，农业生产生活中农村妇女人力资源职业技能教育培训资源的匮乏，以及农村妇女人力资源素质对农村经济社会的外部效应和累积效应，政府应在所有农村社区投资建立农村妇女农业学校，对农村妇女现实人力资源进行农业生产技术、非农职业技能技术、农业科研成果学习开发，提升农村妇女人力资源对农业知识的认知、职业技能熟练程度、科技成果转化推广能力、交往协调能力和创业创新素质。

要改变和提升沿海发达地区农村妇女人力资源的职业劳动技能，“要改变一般的本性，使其获得一定劳动部门的技能和技巧，成为发达的和专门的劳动能力，就要有一定的教育和训练”^[5]，而具体的职业技能教育训练由农村妇女农业学校来承担。农村妇女农业学校的职业技能教育培训应包括以下内容：

（1）农村妇女人力资源的农业专业技能培训。可按照新农村建设“发展高效生态现代农业、培育高素质新型农民”要求，开展系统全面的农业专业技能培训，把新品种、新技术、新经营方式及时传授给农村妇女人力资源。

（2）农村妇女人力资源“两创”实用人才培训。妇女农业学校可根据农村实用人才具体需求，对农村科技、文化、服务、管理领域女性从业人员，以及农村妇女生产能手进行创业创新培训，提高其实用技能，壮大农村妇女人力资源实用人才队伍。创业人才培训对象可涉及农村妇女人力资源中农村专业合作社和农业龙头企业的领办者、行业协会带头人、家庭工业创办人、小企业经营主、农家乐经营业主和农村经纪人等各类农村经营能人，同时带动越来越多农村妇女人力资源就业转移，实现农户家庭增收致富。

（3）打造农村妇女人力资源职业技能培训品牌。妇女农业学校可与所在地的主导农业产业相结合，打造农村妇女人力资源农业专业技能品牌（如农家乐中式烹调、畜禽养殖、虾蟹养殖、蔬菜水果种植、花木经纪人等）和农村妇女人力资源转移就业技能品牌（如服装缝纫、服装设计与制版、幼师、月子保姆、医院护工、会计等）。

（4）提升农村妇女人力资源农业科技推广能力。妇女农业学校可与高校农业科研专业、政府农科研究部门和农产品企业等各类农业科研单位合作，将农村妇女人力资源职业培训与农业科技推广示范项目和社区教育实验项目等载体结合，通过农业教育、培训、科研、推广四位一体方式，提升农村妇女人力资源职业技能和科技推广能力。

（5）提高农村妇女人力资源的综合素质。在开展农村妇女人力资源技能培训的同时，妇女农业学校还可进行文化知识、职业道德、法律法规、循环经济、节能降耗、食品安全和娱乐保健等内容的培训学习，全面提升农村妇女人力资源的综合素质。

（三）健全和完善现代远程教育网络，提高农村妇女人力资源学历水平

现代远程教育是依据现代信息网络技术，以有线电视网为主、互联网为辅，可实现授课者与听课者分离，将课程传送到校园以外，甚至“千里之外”的非传统教育模式，它又被形象地称为“空中课堂”，具有不受时空限制、教学内容广泛的明显教学优势。沿海发达地区的远程教育网络通过多年探索已初步建成。以宁波为例。自2005年7月，宁波市被确定为全国第二批农村党员干部现代远程教育扩大试点单位以来，目前已建成3325个基层远程教育点，实现了远程教育点对农村社区的全面覆盖。除服务党员干部之外，宁波市把远程教育网络打造成面向基层、服务群众的平台。不少地方开发制作了一批农民群众学得懂、用得上的“乡土教材”，通过远程教育网络，农村党员干部群众有了自己学知识、受教育的“空中课堂”。宁波党员干部远程教育网络还提供大量的农用技术知识，推动农民致富。慈溪桥头镇农民郑涌森从远程教育网上看到甜玉米种植技术后，回家试种取得成功。之后，他在转包过来的250多亩地上全部种上了甜玉米，2006年仅玉米一项收入就有近50万元。远程教育网络上还有电影、健康知识讲座等活动，丰富了农民业余生活。宁波市还利用远程教育网络对全市乡镇（街道）党政正职和行政村（社区）的负责人进行新农村建设知识培训。遍布乡村的农村党员干部现代远程教育网络为宁波市农民在新农村建设中铺就了致富“高速路”。^[6]显然，党员干部现代远程教育网络已成为沿海发达地区农村人力资源以及农村管理人才教育培训的“摇篮”，为所在区域农村经济社会发展提供了强劲有力的人才支持。

针对农村妇女人力资源学历低、学习资源缺乏的现实，政府可加大投入，在已建成的党员干部远程教育网络中拓展增加农学类成人学历教育项目，通过健全和完善现代远程教育网络，提升沿海发达地区农村妇女人力资源的学历水平，提高文化素质。完善农村远程学历教育网络，需要和高等院校紧密合作，充分利用高等院校相关教育资源和技术力量，实现农业类成人学历教育网络的农村社区全覆盖；并积极鼓励有学历提升意愿、具备一定条件的农村妇女人力资源参加农学类大中专成人学历教育；学习过程中，还可根据农村妇女人力资源的生产生活实际，适当延长学历总体完成时间、灵活选择学习时间和学习方式、增加文化知识学习内容，确保农村妇女人力资源通过一段时间的学习能获得相应学历，并提高科技素养和文化素质。现代远程教育网络要和农村妇女农业学校的职业技能教育培训结合，实现农村妇女人力资源教育培训资源的整合，形成农村妇女人力资源教育培训的多层次和立体化学习形式。

成人学历教育，属于义务教育之外的范畴，需要农村妇女自己支出一定费用，这一方面会给农村家庭带来负担，另一方面投资回报的滞后性也会一定程度影响农村妇女及其家庭对学历教育的参与度。由此，在现代远程成人学历教育网络中，政府可通过设立农村妇女教育基金、政府补贴、高等院校赞助或企业捐赠等相关减免机制来解决，激发农村妇女人力资源学历教育参与的主动性和积极性。对此，浙江省出台了对浙江户籍的农学类全日制大中专学生实行全面免费教育的制度，这是一个积极的探索和有益的举措，从长远来看将为沿海发达地区社会主义新农村建设培育和提供更多的农村人才资源。

现代远程教育网络，还可与农业部的“金农工程”和科技部的数字农业技术相结合。“十一五”期间，农业部全面启动“金农工程”，科技部启动数字农业技术，通过建立和健全农村信息服务网络，进行农业和农民经济检测与管理，为农民提供农村供求信息、价格信息、科技信息和检测服务。在“十二五”期间，若能顺利实现以上多资源的整合，将提升农村妇女人力资源的信息化认识和信息化能力，改变农村妇女的思维方式和生活习惯。

（四）鼓励社会资金投入，完善农村妇女人力资源开发多主体投资体系

农村妇女人力资源教育培训不仅是农村妇女个体或家庭的事情，也是一项对企业、所在区域和整个社会带来积极影响的事业，属于准公共品。在农村妇女人力资源教育培训中，政府、企业、各类社会组织和培训机构都负有不可推卸的责任。从政府的视角来看，作为农村妇女人力资源开发的最大受益者，政府应逐步加大公共财政的支持力度，纳入财政预算范围，确保农村妇女人力资源教育培训资金的长期稳定增长。同时，在财政支持资金总量增长的前提下，适当提高对农民培训的补贴标准。然而，由于政府利益的多极性和目标的多元化，对农村妇女人力资源教育培训的资金投入增速不大、保障乏力。沿海发达地区的调查显示，农村妇女人力资源教育培训开发投入不足，原因众多：（1）政府对农村人力资源开发工作的一般性对待。以浙江省为例。虽然自2004年以来浙江省全面推开“千万农村劳动力素质提升工程”，地方政府各相关部门，如教育局、农林水利局、人事劳动局、经贸局等部门都成立了相应培训机构，但职责不清、任务不明、作用不大等问题明显，这主要是由于农村人力资源教育培训工作尚未引起各级政府领导的足够重视，没有把农村劳动力素质培训作为解决“三农”问题的重要举措，而仅仅是把它当作一般性工作来应付。

（2）农村人力资源培训经费的来源单一、资金有限。随着农村产业结构调整、城市化进程的加快，沿海发达地区农村富余劳动力数量剧增，培训成本和开支的费用增加，200元/人的专业农民和务工农业培训补贴已难以保障日益增长的农村劳动力培训需求。同时，因为培训资金紧缺，也导致就业前景好的专业技能培训无法开展，农村人力资源转移就业难。

（3）农村人力资源转移经费的不到位。从失土农民视角来看，他们应与城市居民享受同等技能培训待遇，但在实际培训经费的投入上，失土农民并没有享受到与城镇失业人员同等的扶持政策，直接影响农村人力资源教育培训的参与和效果。

（4）农村人力资源教育培训条件有待改善。目前，农村人力资源培训的教育基地严重缺乏，基层成校的教学场地、各类设施、师资待遇等均有待改善和加强。

以上问题的存在，有的是可以通过政府整改加以改变的，可教育培训资金的紧缺和严重不足，在金融危机影响加剧和区域财政有限增长的情形下，短期内单靠政府是较难解决的。由此，政府应拓展和完善农村妇女人力资源教育培训的投资主体，通过宣传农村人力资源开发于家庭、企业和社会的重要意义，引导、鼓励和激发更多的城乡经济能人、企事业单位、各类社会团体和社会组织等社会力量的投资热情，通过自办、联办或捐资办学，投入农村人力资源教育培训事业，改善农村妇女人力资源教育经费短缺、培训经费不足的局面。此外，政府还应对农村妇女人力资源开发投资的所有资金的来源做好统筹规划、激励资助和协调落实，不断优化政府财政和其他投资主体对农村妇女人力资源教育培训的支持方式，加强财政和其他支持资金的使用监管，提高农村妇女人力资源培训的质量和效果，最终形成以政府为主导的农村妇女人力资源开发多主体投资体系。

二、统筹农村妇女人力资源就业转移，实现农村妇女人力资源优化配置

政府作为社会公共利益的代表和委托管理者，天然具有经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等公共职能。在社会主义新农村建设中，政府是农村妇女人力资源就业转移开发的重要主体，它既是市场就业信息的提供者，也是农村妇女人力资源就业转移的引导者；作为新农村建设的推动者，政府各项服务还能推动农村妇女人力资源的有序转移和合理配置。农村妇女人力资源的就业转移是一项综合性工作，政府必须要把城乡统筹发展和农村妇女人力资源转移作为一个整体来考虑，把农村妇女人力资源转移置于区域经济社会发展的规划战略中。

调查显示，沿海发达地区高度重视农村人力资源教育培训工作，各地政府成立农民培训工作领导小组，设立农民创业培训指导中心，抽调各部门业务骨干到工作队伍中，制定培训方案，将任务分解到乡镇、落实到部门，明确要求把农培工作列入岗位工作责任制的目标考核内容。但在实际工作中，由于一些领导和部门对农村人力资源培训重要性认识不够，培训措施不到位、部门各自为政、培训资源过于分散现象凸显。以浙江省H区农村劳动力培训的责任部门划分为例。在该区的农村劳动力培训中“转业农民”的就业技能培训由区人事劳动局牵头、区经贸局参与；“专业农民”农业技能培训由区农林水利局牵头，区科技局（农函大）和农口各部门参与；“务工农民”岗位技能培训由区经贸局牵头，有关企业主管部门参与；预备劳动力培训由区教育局牵头，区科技局和各学校参与。综上，可以看到H区农村劳动力培训分割得过细、过散，这必然会导致部门间资源分散、各自为政。这些现象表明，沿海发达地区农村人力资源教育培训的统筹开发、资源整合和共享机制尚未形成。同时，由于部门间各种培训求快而不求质，以及部分培训项目产生重叠和交叉，也会造成培训资源和资金使用上的浪费，一定程度上会制约农村人力资源培训工作的进一步有效开展。浙江省R县的个案集中反映了这一点。

R县的专业农民培训是将任务直接分解到职能部门，由职能部门去抓招生、培训、考证等各个环节，并实行资金包干，但实际推进中出现了培训质量难以保证、招生困难、非培训开支过大（农民误工补贴等）等问题。事实上，务工农民培训任务的主体应该是用人企业，而不应由政府部门具体来抓这项工作，农培开展务工农民培训与劳动与社会保障局开展的“职工提升培训”以及经贸局、安监局开展的如“企业安全员”等一系列培训行为产生重叠和交叉。

显然，农村人力资源开发各自为政、分而治之的现实不利于农村实用人才的培养和农村人力资源的就业转移，甚至会带来一定的资源浪费和矛盾冲突。因此，必须将农村妇女人力资源就业转移工作置于区域经济社会发展的宏观战略规划中，在统一各级政府和各相关部门对农村妇女人力资源转移培训重要性的认知基础上，统筹规划农村妇女人力资源的就业转移培训，形成资源整合和共享机制，提升农村妇女人力资源培训质量，实现农村妇女人力资源的优化配置。(www.daowen.com)

（一）树立社会性别意识，拓宽农村妇女人力资源转移就业渠道和空间

联合国开发计划署《1995年人类发展报告》指出：人类的发展必须把人的能力建设与人的潜力开发放在核心位置，如果我们不能如实地把妇女首先作为人类中的平等组成成分，并且不把她们看成人力资源中不可替代的对等成分时，男女平等的真谛就有可能被淹没在太多的枝微末节的争论之中。^[7]显然，男女平等被国际社会认为是人类社会发展的重要衡量指标。在经济机会、教育资源的享有和利用、家庭社会政治权利与地位等方面，男女两性应该协调发展和共同进步，唯有如此才可推进社会的全面进步与发展。然而，在中国虽然《宪法》已明确规定男女平等，并将之作为一项基本国策，但现实中传统性别角色还是产生影响，社会两性之间存在巨大反差。社会大众对男女两性无论是在职责定位、角色期待，还是行为模式、就业领域都存有偏见，“男主外、女主内”“男强女弱”观点依旧主宰男女两性的思维，在就业领域更明显地体现为男性优势行业的存在，女性则难以介入。针对这一社会现实，在农村妇女人力资源转移开发中，必须大力推进社会性别平等理念，在农村社会治理和公共服务供给中贯彻社会性别意识，拓宽农村妇女人力资源的空间和就业渠道。平等的社会性别意识，应体现在社会各个领域的各个层面，纳入政治、经济和社会等所有领域的政策和方针的设计、落实、检测和评估，使男女都能平等受益（联合国经社理事会，1997年）。在农村妇女人力资源流动与转移领域也是如此。

社会主义新农村建设是一个与现代化建设同步的过程。在此过程中，从沿海发达地区农村实际来看，既需要大量从事农业生产的“有文化、懂技术、会经营”的新型农村妇女人力资源，也需要继续转移农村富余妇女人力资源。这两者都要求继续加大对农村妇女人力资源开发投资力度，通过各领域不同层次的职业技能培训，获得丰富人才资源。这是加快农业现代化进程、统筹城乡一体化发展的重要途径，也是推进农村经济社会全面进步和构建和谐社会的必然选择。面对世界金融危机和区域经济发展的困境，政府要把农村妇女人力资源就业转移作为社会公共政策的优先目标，加快农村工业化、城镇化进程，提高城镇对农村富余妇女人力资源的就业吸纳能力。具体途径有四：（1）发展第三产业，引导农村妇女人力资源进入到性别差异日渐淡化的服务业领域，并培育社区服务意识，拓展新的就业领域，为农村妇女人力资源实现自身价值和顺利就业转移提供更广阔的发展空间。（2）发展高效农业和农产品精深加工业，培育一批农业产业化龙头企业、科技示范户和农产品加工营销的“领军人物”，实现农村妇女人力资源的就地消化。（3）鼓励农村妇女人力资源创业创新，以创业带动就业，扶持灵活就业、稳定就业，实现就业形式的多样化，为农村妇女人力资源的增收和有序转移创造良好条件。（4）扶持农村妇女专业协会组织，打破传统家庭经营方式，将农村妇女从家庭推向市场，提高农村妇女人力资源的组织化程度，提升农村妇女人力资源整体的市场意识、经营能力和抵御市场风险能力。

（二）完善城乡一体化劳动力市场，实现农村妇女人力资源合理有序流动

农村妇女人力资源的流动是以更高收入预期为基础的。在就业转移的流动过程中，农村妇女人力资源不仅增加了收入，还增加了工作经验，提高了专业技能，获得了市场信息和科技信息。从本质上来看，这是农村妇女人力资源投资和积累的过程，会使农村妇女人力资源质量得到进一步提升，劳动力这一生产要素变得更具活力和效率。而要实现农村妇女人力资源的合理有序流动，有赖于城乡一体化劳动力市场的形成和完善。目前，中国城乡统一的劳动力大市场尚未建立，“仍是一种城乡二元结构的制度性障碍，这使得农村富余劳动力无法进行有序转移”^[8]。完善城乡一体化的劳动力市场，是各级政府的共同职责。城乡一体化的劳动力市场既可实现农村妇女人力资源的有序转移；也可提高农村妇女人力资源的技能和工作经验，改变其价值观念，融入城市生活；还可弱化农村妇女人力资源对土地的依赖，加速农村土地的流转。

完善城乡一体化劳动力市场，实现农村妇女人力资源的有序流动应关注农村人力资源转移就业的五方面服务工作：（1）向农村社区下沉，全面推行农村人力资源登记制度，构建城乡统一的就业、失业和劳动用工登记和管理制度。（2）建立以村为基础、以乡镇为单位、由县汇总的农村人资源调查库，做到人员底数、人员性别、择业意向、个人技能、家庭情况等整体信息具体、明晰，并以此为基础向农村人力资源提供就业、培训和帮扶服务。（3）发展农村就业服务中介组织，实现多渠道多领域为农村妇女人力资源提供就业转移信息。同时，依法清理和整顿非法的劳务中介组织，从严处理各种乱收费和欺诈行为，确保农村劳动力市场的健康运作，形成开放有序、管理规范和竞争有序的劳动力市场。（4）拓宽职业就业转移渠道，与劳动力输出和输入相对集中地区，建立劳务协作伙伴关系。（5）强化对农村转移劳动力的配套服务工作，如在劳动力输出集中重点城市的办事机构增设县级劳动力转移就业联络处，专门配备工作人员，为转移就业的农村人力资源提供就业培训、教育和权益保障等服务。

（三）规范培训基地建设与服务，建立农村妇女人力资源就业培训体系

调查显示，沿海发达地区在农村人力资源培训中，按照“政府主导、社会力量积极参与”原则，以市场为导向，走委托社会力量参与办学之路，探索教育培训模式创新，统一管理，明确任务，实现了教育资源的优势互补，增加了教育培训项目、扩大了培训规模，也培育了一批农村人力资源教育培训基地，建立起农村人力资源运转灵活的转移培训体系。各培训基地针对“农村劳动力素质培训工程”的内容和要求，进行多渠道、多层次和多形式宣传，让沿海发达地区农村人力资源了解了所在区域“政府补助、技能培训”相关政策，一定程度调动了农村人力资源参训积极性。然而，这些培训基地和培训机构在发挥优势作用的同时，也存在许多问题。如培训基地的师资建设、培训内容的设置安排、培训方式和培训时间的安排、培训的考核等与农村人力资源的期望，以及培训之后区域经济发展对劳动者素质的要求之间还存在矛盾，与现代企业管理、推广农业科技、提高农业生产率、建设新农村的人才需求还有一定差距。同时，教育培训机构良莠不齐，有的培训内容缺乏针对性，有的培训“图形式、走过场”，有的培训缺乏对劳动力市场深入的调查和研究，缺乏有效的指导性和操作性，还有一些培训基地存在“偷工减料”现象，而公立学校和实力雄厚的职业学校对农村人力资源培训的积极性通常不高，因此培训出来的初低级技能劳动力偏多。通过培训促进充分就业、转移富余劳动力，增加农村妇女人力资源收入的效果还不是很明显，甚至带来了一些负面效应。访谈显示，有的参训农村妇女认为，即使参加了正规培训，也未必能学到一技之长，到头来还是“竹篮子打水一场空”，解决不了就业问题。这也影响了其他农村妇女人力资源对教育培训的参与态度和后续行为。由此，必须整合农村人力资源现有教育培训资源，规范培训基地建设与服务。

第一，要有效整合各类培训资源，建立健全以高等院校、技工学校、中等职业技术院校、电大、农广校、农函大、科研院所、实训基地等为依托，其他培训资源为补充的农村人力资源就业培训体系。第二，要出台科学的量化考核标准，健全教育培训基地奖惩制度，如“基地末位淘汰”和“培训点首位晋级”制；与培训机构分别签订培训目标合同，严格明确双方的职责、任务和要求。同时，对培训学校和培训机构进行年度考核验收，审核合格的培训基地由农培办进行发文确认和授牌，并在电视、报纸等新闻媒体上向社会公示。第三，制定和公开培训程序，规范运作机制。各部门和培训基地在培训开办前，必须向政府统筹部门，如农培办报审教育培训计划、培训师资、培训场地、培训专业、培训时间、培训人数和学员申报表（附身份证和照片）、培训经费预算等材料，让培训流程和操作方式公开、公正、透明。第四，严格审核把关，规范资金补助。加强和规范农民培训专项资金管理，提高资金使用效益和培训效果，如根据《浙江省“千万农村劳动力素质培训工程”财政补助资金管理办法》（浙财农字〔2007〕245号）规范培训申报、资金补助、培训档案、培训考核等环节；并根据农村人力资源需求和培训现实适度扩大培训范围、提高补助标准，强调对农业实用人才和转移劳动力培训的扶持。同时，杜绝培训过程中出现的重复补助现象。第五，参训结束后，引导农村人力资源参加由劳动保障局鉴定中心组织的考试和技能考核，考试考核合格的颁发证书；财政部门可依据培训合格证书和技术等级证书，按培训工种和等级的不同标准，审核合格后给予资金补助。第六，“因人而异、因地制宜”组织编写农村人力资源教育培训教材，提高培训的针对性和培训效果。结合市场和企业对职业技术工人的用工需求，如企业用工需求量大、就业前景广、工资待遇相对较高、较稳定的工种进行培训招生，并按照不同企业、不同行业的需求，区分不同培训对象，采取不同的培训内容和形式来增强培训的实效性。第七，建立培训基地的长效扶持机制，对设施配套、业绩突出、信誉良好的培训基地加大扶持力度，打造示范性培训基地。制定农村人力资源转移就业培训基地建设的长远规划，确保建设资金持续投入，不断提升培训基地的培训能力。第八，改变分散培训模式，突出以“村”为单位，县、乡（镇）、村三级协作，结合所在村实际，要求培训基地做到“农民需要什么、就开设什么”，围绕各村实际情况及当地特色产业，对农村人力资源最关注、感兴趣、学得会、用得上的实用技术进行全面培训，实现“覆盖到户、整村推进”，全面提高农民群众的整体素质和技能水平，促进农村人力资源培训“从数量型向质量型、普及型向提高型、体力型向智能型”的转变，提高农村人力资源教育培训层次、质量和水平，真正为社会主义新农村建设提供强有力的人才支持与智力支撑。

（四）强化妇联组织功能，拓展农村妇女人力资源开发内容与项目

十七大报告明确提出，要“支持工会、共青团、妇联等人民团体依照法律和各自章程开展工作，参与社会管理和公共服务，维护群众合法权益”；中国妇女第十次代表大会还把“参与社会管理和公共服务”写入《中华全国妇女联合会章程》。这表明妇联虽然在性质上属于群团组织，但它同时具有政府职能部门的功能，是新形势下社会管理和公共服务的重要参与者。

事实上，作为党和政府联系妇女群众的纽带和桥梁，妇联在农村妇女人力资源开发中一直起着重要作用。如在全国妇联推动下，中国妇女发展基金会2001年在西部农村启动的“母亲水窖”“母亲健康快车”等项目，积极面向社会筹资，使西部地区农村妇女广为受益。沿海发达地区妇联组织在农村妇女人力资源开发中亦发挥了积极作用。如宁波市妇联联合宁波市教育局，于2007年3月全面启动“母亲素养工程”，分阶段、分重点对子女在18周岁以下未成年人的母亲群体开展继续教育活动，来提升母亲的思想道德素养、科学文化素养、身心健康素养和科学教子素养。宁波市妇联的统计数据表明，到2010年，宁波市共举办专题讲座7328场，参训母亲达415545名，其中接受24学时系统培训的母亲为221866名。在培训体系上，宁波市妇联依托市、县两级女子学院、各级各类成人教育阵地和各级家长学校，形成了市、县（市）区、镇（乡、街道）、村（社区、学校）四级覆盖城乡女性的“母亲素养工程”培训网络。从培训内容上来看，不同阶段有不同重点，如2007—2008年培训的重点是母亲的家庭教育素养，2009—2010年培训的重点是母亲的身心健康素养。宁波市妇联启动的“母亲素养工程”着眼于家庭文明，突出母亲主导作用，推进了宁波文明家庭创建的创新与发展，是一项得到“党政领导肯定、社会认同、母亲欢迎、培训成效明显”的家庭文明建设工程，成为宁波市和谐社会构建的重要举措，也一定程度提升了农村妇女人力资源素质。

妇联作为党委和政府在妇女工作中的参谋和主要实施部门，新形势下社会管理和公共服务的参与者，国家政权的重要支柱，在农村妇女人力资源开发中有独特工作优势。妇联组织熟悉农村妇女人力资源的特点，掌握农村妇女人力资源的工作规律，和农村妇女人力资源有较好的情感基础和沟通前提。因此，应强化妇联组织的工作职能，切实代表广大农村妇女群体利益，宣传性别平等意识，发挥组织优势，有效整合农村妇女的社会资源、教育资源和政治资源，协调社会各相关部门，为农村妇女人力资源开发服务。（1）确保农村妇女人力资源民主政治参与权利。《农村妇代会工作条例》第七条规定：“农村的行政村、乡镇企业、农林牧渔场、专业市场和其他经济组织设立妇女代表会。……农村妇代会每三年换届一次，换届工作与村民委员会换届同步进行。”在具体村委会选举中，县、乡妇联组织可利用组织优势，推荐更多符合条件的农村妇女人力资源进入村两委，优秀农村妇女人力资源则可任妇代会主任，或担任女主任、女支书。（2）妇联组织可有序表达农村妇女人力资源的利益诉求、参与利益协调，为农村妇女人力资源提供急需的公共服务，如进行法律知识宣传、开通妇女维权热线、建立妇女法律服务中心，提升农村妇女人力资源的法律意识，为向妇联求助的农村妇女人力资源提供周到、便捷服务。（3）妇联组织可以“巾帼致富工程”为载体，激励农村妇女人力资源参加创业创新活动，提高农村妇女人力资源创业素质和职业技能，实现农户增收，培育更多带动力强、影响力大的女致富能手。（4）妇联组织可经过工作调研，根据农村妇女人力资源现实意愿，提供和拓展更契合农村妇女现实需求和心理需求的农村妇女人力资源开发项目与内容，为农村妇女人力资源就业转移提供支持。（5）妇联组织还可在参与社会管理中，履行代表、代言、代理农村妇女人力资源的工作职责，推进公共决策中公共资源均衡化，改变或减少因法律、政策、制度设计，以及资源分配不平等造成的性别差异。^[9]总体而言，强化妇联组织的社会管理和公共服务职能，有助于改变其工作模式由行政化向社会化、群众化的转变，可改变妇联原有组织资源不足的状况，运用社会资源更好地为农村妇女人力资源开发服务。

三、健全农村妇女人力资源开发法律法规，完善农村妇女人力资源使用制度

受经济地位与传统性别角色影响，在沿海发达地区新农村建设中忽视、侵犯、损害农村妇女人力资源合法权益的现象依然存在；尤其农村妇女人力资源的教育培训权利、土地承包权利、家庭财产继承权利等合法权益时常受到侵害。农村妇女人力资源的权益受损既不利于农村妇女人力资源开发、农村妇女发展，也必然会影响农村经济发展和社会稳定。因此，要建立起合理、配套的保障农村妇女人力资源权益的政治制度和法律法规，从制度体系层面为农村妇女人力资源开发提供宽松环境。

（一）推动农村妇女人力资源职业教育培训立法

国外农村妇女人力资源开发的经验证明，国家对农村妇女人力资源教育培训进行立法，有利于保障农村妇女人力资源教育培训所需的人力、物力和财力支持，有助于鼓励农村妇女人力资源接受职业教育培训，规范有关部门、涉农单位和农村人力资源自身的责任和义务，确保农业、劳动保障、科技、教育和财政等部门在职责范围内履行好农村妇女人力资源的教育培训工作，切实提升农村妇女人力资源的科技文化素质，推动农业现代化和农村经济增长。在中国，虽然政府一直重视农业、农村、农民“三农”工作，农民教育培训亦取得较大进展，但在法律规范的出台和执行力度上，还停留于由行政执行者的责任心所决定层面上。

目前，沿海发达地区新农村建设中农村妇女人力资源开发相关法规和制度，主要有中央政府颁发的相关法律法规和文件决议，如《中华人民共和国妇女权益保障法》（2005）、《妇女联合会农村基层组织工作条例》（2010）、《加强农村实用人才队伍建设和农村人力资源开发的意见》（2007）、《农村实用人才和农业科技人才队伍建设中长期规划》（2011），以及省、市等地方政府颁发的地方性法规和文件决定，如《关于实施“千万农村劳动力素质培训工程”的通知》（2004）、浙江省妇女发展“十二五”规划（2011—2015）和浙江省妇女儿童发展专项资金使用管理办法（2012）等。以上已出台的相关法规和文件决定，并未专门针对农村妇女教育培训进行考量，更多的是城乡妇女的综合视角，描述也过于宏观、宽泛，操作性差；即便有农村妇女教育培训相关条款也只是“一鳞半爪”，缺乏系统性、全面性和体系化。综上，政府有必要制定一部类似于农村妇女人力资源教育培训法之类的法律或文件决定来保障农村妇女人力资源的教育培训权利，切实提升农村妇女人力资源的职业技能素质；并健全与农村妇女人力资源开发相关的法律法规和政策制度，完善农村妇女人力资源使用的一系列规章制度。在农村妇女人力资源教育培训相关法律和政策中，应宣传平等社会性别意识，尊重农村妇女人力资源的主体地位和首创精神，从财政、税收、信贷等各方面加大政府对农村妇女人力资源教育、培训、就业、转移和创业的支持力度，并逐渐放松对农村妇女专业协会和组织的限制和约束，简化农村妇女组织的登记程序，减少行政审批部门，在法律框架下对农村妇女组织进行规范和扶持，为农村妇女人力资源的组织化提供制度空间。为保障农村妇女人力资源权益，各相关部门还应严格执行各项法律法规，建立健全保障农村妇女人力资源权益的组织机构，严厉制止和惩处侵犯农村妇女人力资源权益的行为和案件，为农村妇女人力资源平等享有教育培训权利、平等就业权利，以及农村妇女人力资源的合理有序转移创造良好制度环境。

（二）打破户籍制度的城乡壁垒

中国的户籍制度是计划经济时期为保障公共安全和在资源稀缺形势下，政府运用行政权力通过对社会资源的分配而人为导致的一种“准身份”制度性安排；^[10]在这种制度安排下，社会成员被划分为城市居民和农村人口两大部分，彼此间进行严格区分、泾渭分明，如无特殊情况，社会成员不能跨越其所在身份圈，社会流动基本静止。^[11]如1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》第十条第二款就明确规定：“公民由农村迁往城市，必须持有劳动部门的录用证明，学校的录用证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明。”显然，户籍制度成为农村妇女人力资源向城市流动和迁移的制约与障碍。

此外，户籍制度还和其他社会管理经济制度融合，形成了以户籍为载体的社会福利分配制度。在该分配体系中，户籍是政府资源配置和权益分配的基本标准，农村妇女人力资源由于户籍的差异在受教育权利、就业权利和福利待遇等方面和城市女性存在巨大差异。这种差异导致了农村妇女人力资源和城市女性在科技文化素质上的巨大差距，也制约了农村妇女人力资源向城市的流动及在城市工作和生活的融入，产生强烈的“城市过客”心理。城乡二元户籍制度下，一方面，转移到城市的农村妇女人力资源难以获得和城市女性一样的竞争权利和待遇，被城市“边缘化”；另一方面，农村住房制度改革，宅基地物权化改革滞后，影响了农村妇女人力资源在城镇的稳定就业。因此，政府必须深化户籍制度改革，打破户籍制度所造成的城乡壁垒，“从户籍身份上取消各种特权和利益分化，允许城乡居民自由依法流动，彻底废除城乡户口权益上的界限，使城乡流动人口主体平等化”^[12]。唯有如此，才能完全改变城乡分割的不平等局面，推动农村妇女人力资源向城市的自由流动，加速城市化进程和城乡一体化新格局的形成。

（三）完善新型农村合作医疗制度

农村妇女健康素质是农村妇女人力资源其他素质的基础，农村妇女的健康素质不仅对自身产生影响，也对子女、家庭产生直接影响。医疗卫生保健制度是农村妇女人力资源身体素质开发的重要内容。没有强健的体质，农村妇女人力资源不能将其体力和智力投入到农业的生产生活中，亦无法为农村经济社会发展创造财富。由此，“每个人的健康状况都是资本存量，即健康资本存量，将其贡献看作健康服务”^[13]，良好的身体健康状况会增加农村妇女人力资源的劳动投入，提高其劳动效率。

新型农村合作医疗制度是中国农村人力资源身体素质的基本医疗制度，在提供基本医疗卫生服务、缓解农村人力资源因病致贫和因病返贫等方面发挥了重要作用。新型农村合作医疗制度，简称“新农合”，它由政府组织、引导和支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，是以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，目前已基本实现全国农村居民全覆盖。然而，在新农合的实际运行中，相关问题凸显：（1）社会满意度低。调查显示，未参加新农合的农村妇女人力资源主要是对新农合政策不了解，以为是把自己的保险费拿去补偿给别人了；而参加了新农合的农村妇女人力资源则抱怨保障水平太低或报销医疗费的程序过于繁琐。（2）使用范围小。农村妇女人力资源普遍希望获得更优质的医疗资源，然而新农合的使用范围仅限医疗服务站、卫生院以及乡镇一级医院，对于那些甲、乙两级的医院则无法享受门诊医疗的报销；且涉及大病住院时，新农合医疗报销的比例不高，并对医院有所限制，以及在使用当中，需要先行垫付医药费，回来之后再行报销。种种限制，给农村妇女人力资源就医带来不便。（3）保障水平低。与城镇居民医疗相比，新农合所交保险费相当但报销比例较低。以学生保险为例，城市户籍学生可享受城镇居民医疗保险，缴纳费用100元，而农村户籍的学生只能享受农村合作医疗，需要缴纳费用150元，多出近50％。

鉴于此，必须完善和健全新型农村合作医疗制度，推行既方便农村妇女人力资源又便于监管的合作医疗审核和报销办法，采用基金使用管理的县、乡、村公示制度，把合作医疗报销情况作为村务公开的重要内容，保证农村人力资源的知情权和监督权；加强对合作医疗基金管理和使用的专项审计，发现问题，及时纠正；建立和完善农村医疗救助制度，做好与新型农村合作医疗制度的衔接，加大各级政府对医疗救助资金的支持，充分发挥民政部门的主导作用，动员红十字会、基金会等社团组织、慈善机构和各类企事业单位等社会力量，多渠道筹集资金；加强对医疗机构服务行为和费用的监管，采取有效措施遏制农村医药费用不合理增长，减轻农村人力资源医药费用负担；继续加强农村药品监督网络建设，促进农村药品供应网络建设，充分利用现有网络和人员，建立适合农村实际的药品供销体系和监督体系，规范药品供销渠道，加强质量监管，严厉打击非法药品经营活动；加强农村医疗卫生基础设施建设，健全县、乡、村三级农村医疗卫生服务体系和网络；加强农村基层卫生技术人员培训，提高农村卫生人员的专业知识和技能；加强农村妇女人力资源妇科疾病防治和定期检查与保健工作；加强新农合政策宣传，调动农村妇女人力资源参加合作医疗的积极性，不断完善相关运行机制，形成适应农村经济发展水平和农村人力资源医疗卫生需求的新型农村合作医疗制度。

（四）健全农村社会保障制度

社会保障制度通常被称为是社会的“稳定器”，它通过确立机会均等、效率优先的稳定机制和调节机制，保障社会安定，使社会成员具有安全感并拥有发展的机会；它是国家依照有关法律规定，通过对国民收入的分配与再分配，对社会成员的基本生存权和发展权予以保障的制度。从公共政策的视角来看，社会保障制度应该体现社会人与人之间的公平与公正，不管是位于城市还是乡村的公民，都应该享有同样的社会基本生存权、发展权和国民待遇。然而，由于城乡二元制度造成的不平等，农村人力资源相比城市居民在社会保障体系中居于弱势群体地位，现实中农村妇女人力资源并没有享受到社会保障制度所带来的好处。这既制约了农村妇女人力资源开发，加大了人力资源素质的城乡差距，也不利于社会主义新农村建设目标的实现，更给和谐社会构建蒙上阴影。因此，完善和健全农村社会保障制度是一件不可忽视的大事。

基于沿海发达地区新农村建设的实际，和农村妇女人力资源开发的现实，建设健全农村社会保障体系应注意以下问题：（1）完善农村最低生活保障制度。农村最低生活保障制度作为一种制度安排，自2007年在全国农村地区得到推广，这一制度给农村贫困妇女人力资源提供基本生活保障，促进了农村社会的稳定与和谐。然而，随着贫富差距的扩大和城乡经济社会统筹发展，农村最低生活保障制度急需加以完善。首先，在情况摸底的基础上，适度扩大保障对象。从现实出发，对自身确实无力改变生活困境需要政府加以保障的农村妇女人力资源情况进行摸底调研，以防“需保的未保”“不需保的使劲申请”；从社会性别视角出发，适度向农村妇女保障对象倾斜，如因人力资源先天禀赋差异导致收入低，并造成生活困难的农村妇女人力资源；因患病或残疾生活困顿的农村妇女人力资源，以及无劳动能力、无生活来源及无法定扶养人的农村老年妇女人力资源进行重点关注。其次，根据区域经济社会发展现实，完善和调整最低生活保障标准。要依据既保障农村贫困妇女人力资源最低生活，又预防“养懒人”的原则，同时考虑农村妇女人力资源的基本物质需要，区域经济发展水平、农村人力资源人均纯收入、地方财政承受度等综合因素，确定较为科学合理的最低保障线标准。（2）完善农村养老保障制度。家庭养老是中国最古老的养老模式，也是目前农村最主流的养老保障方式。由此而衍生的“养儿防老、多子多孙多福气”观念依旧盛行，老人的赡养主要依靠儿子，女孩因此被看轻并受到歧视。现实生活中，农村妇女人力资源不仅教育资源少于男性，在婚姻自主和财产继承等家庭权利及土地分配权利、集体经济分红上也相对弱势。这些都与农村妇女人力资源无继嗣和赡养老人的价值观念息息相关。如此，国家应在依法取消与国家法律相抵触的村规民约，如农村基层政府在土地权益中的性别歧视行为，如收回待嫁女土地、给娶进的媳妇分荒地薄地、减少女孩的土地分红等基础上，完善农村养老保障制度。首先，借鉴城市养老模式，依托农村社区服务网络，走“以家庭养老为主、机构养老为辅，社区养老为补充”的新型农村养老保障之路。其次，加强农村养老保险制度。从2009年起国务院开展了新型农村社会养老保险试点，探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民的老年基本生活。^[14]2011年，浙江省参加新型农村社会养老保险的人数达到1179.5万人^[15]，占农村总人口的约60％。因此，必须加大对农村妇女人力资源的宣传力度，使农村妇女真正了解养老保险的实用性和重要性，鼓励农村妇女人力资源积极参加养老保险。同时，要切实做好农村养老保险基金的管理、保值增值工作，以及建立和完善农村养老基金的财务核算和审计监督制度。第三，加大政府对农村养老金的扶持力度，除政府财政投入外，也鼓励企事业单位、各类社会组织、慈善机构等非政府组织进行养老金的投入，为农村人力资源养老提供充足的物质支持。