第二节　金融业支持现代农业发展的国际经验

当前，世界各国在推动现代农业发展和促进农业现代化进程中，均不同程度地存在着投入和建设资金缺乏问题，解决农业发展资金匮乏问题是各国政府金融改革的一个重要目标，拓宽投融资政策则是支持现代农业发展的有效工具。美国、日本、法国等国家金融业支持现代农业建设和促进农村经济发展的一些经验，给甘肃现代农业发展提供了一定的借鉴经验。

一、美国金融业支持农业发展的政策

美国不但是世界上发达的工业化国家，也是世界上农业最发达的国家之一，它高度发达的现代农业是与本国完备的农村金融体制密不可分的。美国构建农村金融体制的基本原则是为农业发展提供资金支持，建立健全多层次的政策性金融体系，满足农村和农民的多样化金融需求。经过多年发展，美国农村从整体上形成了政府主导的农村政策性金融体系、农村合作金融体系以及农村商业性金融体系，并通过政府补贴、增加农业贷款和农业生产社会化等渠道，为农业融通资金，满足农业发展的各种资金需要，为农业现代化提供了资金保障。

1．美国政策性农村金融组织发展情况

美国农村政策性金融组织主要由农业信贷系统和农民家计局构成，功能相互补充。这个农业信贷系统是由农村电气化管理局、商品信贷公司和小企业管理局组成，该系统是根据美国《农业信贷法》建立的，与农民家计局一起构成了一个分工合理、相互配合的政策性金融体系。美国政策性农村金融组织是由美国联邦政府主导创建的，专门针对本国农业和农村发展提供融资的机构。其主要功能是为农业生产和与农业生产有关的活动提供信贷资金与服务，并通过信贷活动调节农业生产规模和发展方向，贯彻实施农村金融政策，控制农业发展规模等。这些金融组织资金的主要来源是政府提供的资本金、预算拨款、贷款周转资金和部分借款，资金运用主要是提供一些商业银行和其他贷款机构不愿提供的贷款，在贷款对象上各有侧重。政策性贷款的贴息、周转资金的短缺或损失，均由国会在年度预算中拨款弥补。农民家计局的前身是农业重振管理局，该机构不以盈利为目的，旨在帮助贫困地区和低收入的农民解决资金短缺问题，其借款人主要是那些无法从商业银行和其他农业信贷机构贷到款的农业从业人员。农民家计局的资金运用主要是提供贷款和担保。农民家计局的贷款分为直接贷款计划和紧急贷款计划两种，包括农场所有权贷款、经营支出贷款、农房建设贷款、水利开发和土壤保护贷款等；农民家计局主要是对商业银行和其他金融机构按农民家计局贷款计划向农民借款人发放的贷款提供担保。农村电气化管理局成立于1935年，该部门是美国农业部下属机构，设立的目的是为了改善农村公共设施和环境，其主要职责是对农村电业合作社和农场等借款人发放贷款从而提高农村电气化水平。该局的资金运用也是以贷款和担保为主。商品信贷公司成立于经济危机期间的1933年，设立该机构的目的是为了应对自然灾害和农业危机。其主要功能是管理实施价格和收入支持计划，进行价格支持，控制农业生产，避免农业的生产波动给农业生产者带来的影响，保护广大消费者的利益。其资金运用形式主要是提供贷款和支付补贴，内容包括农产品抵押贷款、仓储干燥和其他处理设备贷款、灾害补贴和差价补贴等。中小企业管理局对小农场的贷款是与农民家计局分工协作的，如果小农场借款人经济状况不好且贷款额度小，则由农民家计局提供资金支持，当小农场借款人经济地位得到改善后，其更多的贷款需求则由小企业管理局提供。

2．美国农村合作金融组织的发展情况

在联邦政府资助支持下，美国以合作金融为基础，建立了具有政策性的农村信贷支持体系。美国农村合作金融组织是由联邦中期信用银行、合作银行、联邦土地银行及土地银行合作社三大系统组成，这三个农村合作金融机构都是在政府领导和出资扶持的情况下，采用自上而下的方式组建起来的。美国成立这些农村合作金融组织的主要目的是克服过去农业信贷资金几乎都是由私营机构和个人提供，而且这种由私营机构和个人提供的信贷资金往往数量十分有限，贷款期限也相对较短，不能满足现代化农业发展的需要。美国政府为了解决这个问题，于1916年开始制定了一系列农贷法律，由美国政府主导设立农贷专业银行及其基层机构组成信贷系统。其主要作用是通过对农业相关组织、农业发展项目放贷，扩大农业可用资金的来源，改善农民工作条件和福利，增加农民收入，加快农业发展。美国农村合作金融组织对农业的支持主要体现在以下几个方面。

（1）联邦中期信用银行。该银行是美国最重要的农业信用合作组织，成立于1923年，是由美国政府在12个信用区建立的12家联邦中期信用银行组成的，其主要功能解决农民中短期贷款难的问题。每一个信用银行下属许多生产信用合作社，合作社实行股权所有制，借款人必须拥有相当于借款额5%～10%的合作社股金或参与权证。贷款期限一般为1年，最长不超过7年。

（2）联邦土地银行组织。该银行是由12个农业信用区的联邦土地银行及其下属的合作社组成，该组织已经成为农场主长期贷款的主要提供者；联邦土地银行实行股份所有制，每个合作社必须向联邦银行缴纳占本社社员借款总额5%的股金，银行股权归全体合作社所有，也间接地归全体借款人所有；联邦土地银行只办理长期不动产贷款，贷款对象主要是个体农场主，贷款期限为法定的5～40年。

（3）合作银行组织。该银行是美国专门为了给合作社添置设备、补充营运资金、购入商品等提供贷款而设立的，它由13家合作银行组成，12个信用区各设立一家，还包括1988年在华盛顿成立的中央合作银行。此外，政府还推出出口信贷担保，即由“农产品信贷公司”负责实施各类出口信贷担保项目，在进口商未能付款的情况下，按美国出口货值的一定比例予以担保，使美国农业出口商和银行避免出口销售货款未能按期支付的风险。随着美国国家资金的逐步推出，现在的农村合作金融组织已成为由农场主拥有的合作金融机构。

3．美国农业保险组织的发展情况

在农业保险支持方面，由于农作物收获保险风险大、赔付率高、利润低，一般情况下，私人金融机构一般不愿向农户提供这方面的服务，私营保险公司也难以单独承担农业保险的巨大风险。因而美国政府给予了强大的财政支持，以保证农业保险的稳定实施。美国农业保险体系是经过不断探索、发展与完善而形成今天这种保险体制的。早期美国农业保险也是由私营保险公司提供的，但由于农业保险的风险巨大，其经营的农作物保险均以失败而告终。为了帮助农民对付农业生产面临的风险，美国政府积极参与了农作物保险计划。自1938年《联邦农作物保险法》颁布，美国农业保险经过近70年的发展，形成了比较完备的农作物保险业务，保障水平和农民参与率不断提高，对于稳定农业生产、提高国民福利水平起到了重要作用。现行的美国农业保险完全由商业保险公司经营和代理，当然，商业保险公司会得到政府在经营管理费和保险费补贴等方面的有力支持。美国农作物保险的运行主要分三个层次，第一层为联邦农作物保险公司(风险管理局)，主要负责全国性险种条款的制定，风险的控制，向私营保险公司提供再保险支持等；第二层为有经营农险资格的私营保险公司，它们与风险管理局签订协议，并承诺执行风险管理局的各项规定；第三层是农作物保险的代理人和查勘核损人，美国农作物保险主要通过代理人销售，他们负责具体业务的实施。美国的农业保险是以农作物保险为主，2002年全国只有200万户农户，却有近150万户投保了农作物保险。同时，美国发达的期货交易市场对农产品套期保值帮助农民转移了种植风险。另外，美国政府对农作物保险公司进行高额的补贴，农业保险的各项补贴占保险费的2/3左右。

二、日本金融业支持农业发展的措施

日本农村投融资体制改革最早始于明治维新后，日本佃农与地主的尖锐矛盾，以及一系列政策和法律措施的失败，形成于二战后日本经济重建和实现现代化过程中解决农村经济发展问题的探索。在第二次世界大战后，日本农业获得快速发展，与政府支持农业发展的金融政策是分不开的。日本政府支持农业的金融组织既有政府办的政策性金融机构，又有强大的合作金融机构，还有一部分其他金融机构。这些金融组织对日本二战后的农业生产恢复与发展起到巨大支持作用。日本金融业在支持农业发展方面主要采取的措施有：

1．比较完善的农业金融法律体系

战后日本政府为了促进农村经济的恢复和发展，积极出台新的法律法规，如《土地改革法》、《农业合作法》、《农林渔业金融公库法》、《农业协同组合法》等，以法律规范农村投融资活动。根据立法日本政府先后成立了政策性金融机构即农林渔业金融公库（简称农林中央金库）和合作性金融机构即农协系统。日本建立农林渔业金融公库的目的是在农林渔业者向农林中央金库和其他金融机构筹资发生困难时，给它们提供利率较低、偿还期较长的资金。农林渔业金融公库主要是把资金用于土地改良、造林、建设渔港等基础设施的融资，同时用于农业现代化投资、农业改良资金的融资、对国内大型农产品批发市场及交易市场提供市场设施贷款等。农林渔业金融公库一般不直接办理贷款，而是委托农协组织代办，并付给一定的委托费。农林渔业金融公库根据贷款的种类和工程性质来确定贷款的利率，但与民间金融机构的贷款的利率相比，利率还是比较优惠的，并且贷款偿还期限比较长，一般从10～45年不等。日本农协系统是按照农民自愿、自主的原则登记成立的。农协内设有信联、经济、共济等合作组织，对社员进行金融指导、农业技术指导、经营指导和生活指导，以综合的合作形式充分发挥合作金融的优势，以此提高社员的生产、生活水平。农协主要由三级组成：最基层的一级是农业协同组合，设在市町村。基层农协的主要任务是直接与农户发生信贷关系，不以盈利为目的，它可以为农户办理吸收存款、贷款和结算性贷款。除此之外，农协还兼营保险、供销等其他业务；中间层是信用农业协同组合联合会，简称信农联，为都道府县一级，帮助基层农协进行资金管理，并在全县范围内组织农业资金的结算、调剂和运用。信农联作为农协系统的中层机构，在基层农协和农林中央金库之间起桥梁和纽带作用，以它的会员即基层农协为服务对象，吸收基层农协的剩余资金，并在基层农协需要时提供融资服务。信农联的资金首先应该用于支持辖区内部的基层农协的资金需求，其次才能用于支持其他的贷款、农业企业的发展所需资金等。信农联不能兼营保险、营销等业务；最高层的是农林中央金库，为中央一级，是各级农协内部以及农协组织与其他金融机构融通资金的渠道。农林中央金库是农协系统的高层机构，它在全国范围内对系统内资金进行融通、调剂、清算，并按国家法令营运资金。同时，它还指导信农联的工作，并为它提供咨询。农林中央金库可对会员办理存款、放款、汇兑业务，并且可代理农林渔业金库的委托放款和粮食收购款，后又增加了外汇业务。农林中央金库除了向基层和中间机构提供服务、发行农林债券外，还从事资金划拨周转、部分证券投资业务等。另外，农协还建立了比较完善的民主管理和民主监督机制，为农协系统的健康运营提供了保障。(www.daowen.com)

2．比较健全的农业和农村金融服务体系

早在19世纪中后期日本就出现了以“赖母子会”、“报德社”等自生性农户金融组织，通过200年的发展和壮大，今天以形成能覆盖日本全国，并且让所有农民都能参加的农村金融体系。目前，日本农村已形成了以民间合作性质的“农协金融系统”为主体、以政府主导的“农业制度金融”为保障、以兼营农业金融业务的商业性金融为补充、商业性金融业务和政策性金融相分离的农业金融体系。同时，政府还鼓励商业银行和其他民间金融从事农业和农村金融业务，进一步拓宽农村融资渠道。

3．比较发达的农村金融市场体系

日本金融业在支持农业和农村发展方面采取政府与市场相结合的手段。发达的金融市场作为整个金融体系的一部分，与农村合作金融的关系也越来越密切。信贷资金越来越依赖于金融市场，许多资金都来源于金融市场。日本利用相对发达的金融市场通过对农村合作金融的资金融通，发挥了积极的支农作用。农协还可以从事各种国债性的投资活动，农林中央金库可以发行农林债券作为它的一个资金来源，基层农协还兼营保险、证券买卖、供销、不动产担保贷款、联保贷款等，除生产贷款外，也发放各类生活贷款。这些业务活动必须依靠金融市场来实现，必须以发达的金融市场为背景。农协通过采取部分担保、证券化和间接融资等方式，弥补了民间金融的不足。

4．比较完备的农业保险组织体系

日本现行的农业保险制度建立于1948年，它采用的是“三级”制村民共济制度，形成了政府与农民共济组合相结合的自上而下的农业保险组织体系。市、町、村的农业共济组合为基层组织，该组织直接承办农业保险；都道府县设立农业共济组合联合会，承担共济组合的分保；政府领导的农业机关承担共济组合份额以外的全部再保险。政府对农业保险提供一定比例的保费补贴。保费补贴比例依费率不同而高低有别，费率越高，补贴越高。同时，日本对农业保险采取强制性与自愿性相结合的方式，凡关系国计民生和对农民收入影响较大的农作物和饲养动物实行强制险，凡生产数量超过规定数额的农民和农场必须参加保险。另外，日本于1966年建立了全国性的农业信用保险协会，各都道府县一级的农业信用基金协会是其会员，农业信用基金协会是都道府县一级的债务保证的专门机构。这样就在日本形成了农村信用保险制度、临时性资金调剂的相互援助制度、政府与信用合作组织共同出资的存款保险制度、农业灾害补偿制度和农业信用保证保险制度，这样就保证了合作金融安全、健康的运行。

5．比较优惠的农村金融组织发展政策

在日本，政府对农村合作金融机构提供了强有力的支持。政府不但制定了优惠的政策，如提供利差补贴、税收优惠等，还直接出资支持农村合作金融机构建设和发展，从而保证了农村合作金融机构体系正常运行。“农业协作组合”是日本最大的农业合作性经济组织，农协金融系统是依附于“农协”的一个具有独立融资能力的金融子系统，它实际上是经济弱者的联合，以资金实力薄弱的农民和小生产者为服务对象，承担较大的融资风险。因此，日本政府对农协金融系统的扶持政策不断出台，如：规定基层农协的存款利率高于一般金融组织、对其发放的贷款进行贴息、税收优惠政策等，对合作金融机构安排制度性财政资金入股，15年免分红，以保障农村合作金融业务的顺利开展。日本政府在扶持农村金融组织发展的同时，并不干预该组织的日常经营活动。

三、法国金融业支持农业发展的经验

法国农业经济发展比较发达，这与本国支持农业发展政策有密切关系。法国是西欧农业最发达国家，政府历来十分重视农业发展资金问题，并采取一系列信贷政策支持农业发展。下面主要介绍法国农业发展方面的成功经验。

早在19世纪，法国政府就颁布《土地银行法》，着手建立农业信贷机构，以融通农业资金，支持农业的发展。1894年，法国通过法令建立了一批农业信贷互助地方银行，帮助支持农民自发成立信用合作社开展活动。由于地方银行在规模、资金上难以满足需要，1899年法国又通过法令建立了农业信贷地区银行，作为基层地方银行的联合组织，协调有关地方银行的业务活动。1920年，依据法令成立专门管理地方银行和地区银行的国家农业信贷管理局，1926年政府将这个行政机构改建为经济组织即国家农业信贷银行。同时，将合作性质的地区农业信贷互助银行、地方农业信贷互助银行分别作为其省级机关和基层信贷组织，形成了全国性的农村信贷体系。在农业的发展过程中，法国农业信贷银行、互助信贷联合银行、大众银行和法国土地信贷银行等农业信贷机构及法国的农业保险等都为支持农业发展做出了自己的贡献，其中贡献最大的是法国农业信贷银行系统。法国农业信贷银行系统是一种典型的半官半民的互助合作银行体制，是法国最大的银行。根据互助主义和权力分散原则，其体系由地方农业信贷互助银行、省农业信贷互助银行和中央农业信贷银行三个层次组成，是在民间信用合作组织的基础上，在政府的支持下，由下而上逐级建立起来的。中央农业信贷银行是会计独立的官方金融机构，是法国农业信贷互助银行的法人总代表，也是全国农业信贷互助银行的最高管理机关，由中央农业部和财政部双重领导。地方农业信贷互助银行和省农业信贷互助银行都是群众性的合作组织。省农业信贷互助银行是全省农业信贷互助银行的法人代表，由若干地方农业信贷互助银行组成，是地方农业信贷互助银行的领导机关，在总行领导下，在人、财、物等方面有较大的自主权；地方农业信贷互助银行是基层组织，也是体现合作性质最集中的环节，由个人成员和集体成员入股组成，下设服务网络营业所。法国农业信贷互助银行实行中央集权与地方分权相结合的管理方式，实行两级核算，总行为一级，省级及下属共同为一级。1945年由省级农业信贷互助银行组成的全国农业信贷联合会，全国农业信贷联合会与总行不存在隶属关系，而是作为省级农业信贷互助银行在国家一级的代表，参与决定农业信贷政策，但不从事任何银行和金融活动。法国农业信贷银行体系的特点是既承担普通的农业贷款业务，又与国家政策紧密结合，优先支持符合国家政策和国家发展规划的项目。具体来说体现在以下几个方面。

（1）法国农业信贷中央银行对省和地方农业信贷互助银行具有较强的控制权。法国农业信贷银行体系是半官半民、上官下民、官办为主的合作经济组织，中央农业信贷银行对省和地方农业信贷互助银行有很强的控制权。中央农业信贷银行作为官方的行政机构，代表政府对整个农业信贷互助银行系统进行宏观管理和协调，包括制定组织原则、经营方向、基本业务政策、信贷计划、财务制度、调剂资金等。具体来说其职能是审查各省行资金账目和批准资产负债表；监督各省行的业务活动；按规定和需要分配国家补贴利息的贷款，分配中长期贷款资金；集中和管理各省行的剩余货币资金；清算各省行之间及农业信贷互助银行与其他银行之间的票据；统一管理对外业务；代理省行开展国外业务；直接办理一些省行无法办理的业务，如对大型企业和农业团体的大项目贷款；考核、任命省行的经理、副经理。省农业信贷互助银行是全省农业信贷互助银行的法人代表，由若干地方农业信贷互助银行组成，是地方农业信贷互助银行的领导机关，在总行领导下，在业务经营、人员选配、机构设置、利率调整等方面有较大的自主权。该行还具体负责协调省辖基层农业信贷互助银行的业务，分配管理资金，并可办理转账、投资等业务。地方农业信贷互助银行的前身是农业信贷合作社，1894年改称农业信贷互助银行，其基本上按照市政单位建立，少量跨区建立。法国农业信贷互助银行体系是最基层组织，也是银行互助合作性质体现得最明显的一个层次。地方农业信贷互助银行的主要特征有：成员有个人成员和集体成员两部分，农民是银行的基本成员，集体成员又分为私法集团和公法成员。初建时，参加的社员需缴纳100法郎的股金，以后改为按借款最高总额的1%～2%缴纳股金。归还借款时，不退还股金，但再借款时，只要不超过过去的最高借款额，就可以不再缴纳股金。成员退出互助银行时，银行即将其股金退还。由于股金与最高借款额相联系，随着贷款业务的发展，银行的股金逐年增加；股金参加分红。另外，该银行还实行民主管理。其成员享有借款权、选举权和被选举权。每个社员不论入股多少，实行一人一票的选举制度。

（2）该系统的资金来源主要是存款和发行债券，其业务与国家政策紧密结合。法国农业信贷银行的资金主要来源于设在农村的分支机构吸收的存款和发行债券，还有一部分来自于政府借款以及其他方式募集的资金。该行在其资金运用方面主要提供与农业生产有关的普通贷款或优惠贷款。同时，该行还向农业经营、乡村公路建设、农业组织等与农业有关的项目投资，以改善农村环境，提高农业技术水平。法国农业信贷银行的一个重要特征就是业务与国家政策紧密结合，并为国家政策服务。凡是符合国家政策和国家发展规划的项目，农业信贷互助银行都给予优先支持，甚至贴息。如二战后，国家要实现农业机械化，农业信贷互助银行便发放农业机械贷款；国家要合并小农场，就发放购买土地贷款；国家要阻止农民外流，为稳定农民生产情绪，就对青年农民发放贴息贷款等。

（3）通过贴息贷款扶植农业，农行系统实行财务独立和自负盈亏。法国政府一直对符合政府政策要求及国家发展规划的贷款项目，都实行低息优惠政策。向农业经营者直接发放贴息贷款，鼓励农业经营者积极向农业投资，而优惠贷款利息与金融市场利率差额部分由政府补贴。农业信贷互助银行是法国唯一的一家享受政府贴息的银行。贴息资金，由农业部从政府拨给农业年度预算中一直固定统一支付给农业信贷互助银行。贴息贷款在一定程度上减轻了借款者利息负担，很受农业经营者欢迎。此外，也增强了农业信贷互助银行竞争能力，扩大了信贷业务，提高了收益。贴息贷款，在期限上只限于中、长期贷款，在放款用途上，主要用于生产开支和生产设备投资，在行业上主要是对各种农业合作组织、农村市镇小手工业等放款及住房放款。贴息放款的用途、期限和数量均由农业部按信贷原则确定，具体放款办法则由银行根据农业部制定的基本原则和该行放款章程确定。每年放款指标由总行逐级分配给省行及基层行，至于贷给谁、贷多少、贷款期限长短、贴息期限长短、贴息幅度大小，则由经办行自主确定。贴息贷款并非整个贷款期限内享受贴息，而只是在一定贷款期限内享受贴息。比如，购买土地的贴息放款，对年轻农民贷款期限最长为25年，享受贴息期限10年，对一般农户贷款期限最长为20年，享受贴息期限7年；对扩大经营的农场主贷款期限最长为20年，享受贴息期限只有5年。

（4）该系统业务经营范围划分明确，省农业信贷互助银行控制着法国农业信贷银行公司的股权。法国农业信贷银行系统内部各层次的业务经营范围划分明确。比如，中长期债券、证券、中长期贷款及部分特殊贷款和国际业务由总行经营。法国农业信贷银行系统的结构非常独特，2 573个基层地方农业信贷互助银行构成了总行的基石，这些地方农业信贷互助银行的成员拥有39家省农业信贷互助银行的全部表决权，并持有大部分股权，而省农业信贷互助银行又控制着法国农业信贷银行公司的股权。目前，农业信贷银行的市场份额已占法国农业信贷的85%，银行储蓄的21%，在法国可以说“有教堂的地方就有法国农业信贷银行”，从零售银行收入来看，法国农业信贷银行在欧洲排名第一。

（5）农村合作金融虽然商业化，但政府在农村合作信贷机构发展中没有完全退出。法国农业信贷银行最早产生于1885年的法国汝拉省，是由一个小村庄五个农民自发而成的基层地方信用社，开始时为地方互助性质的银行机构。从法国农村金融制度发展历史来看，法国经历了由政府支持农村合作金融发展的自发阶段、组织协调地方合作金融组织的阶段、国家对其宏观调控和管理阶段以及合作金融逐步商业化的阶段，但政府在农村合作信贷机构发展中始终没有完全退出。也就是说政府始终直接管理着农村合作金融系统，以直接管理和调控代替了外部监管，虽然管理成本很低，外部过多的干涉会影响合作金融机构的资金使用灵活性以及资金使用决策的正确性；同时，法国国家合作金融机构可以为地区合作金融机构提供大量的长期贷款，这种政策性的优势是其他发达国家合作金融无法比拟的。