第一节　甘肃现代农业经营管理制度建设的前提条件

党的十六大报告指出：“有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权的流转，逐步发展规模经营。”党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，把促进土地承包经营权的流转作为推进农业适度规模经营、发展现代农业的重要抓手。同时，2009年中央一号文件重申了十七届三中全会关于建立健全土地承包经营权流转市场的规定，并指出：“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”这些限定为政府对土地流转市场监管提供了必要依据，也为甘肃新形势下现代农业发展指明了方向。深化农村土地制度改革，是维护农民合法权益的最重要途径，也是甘肃省统筹城乡体制改革的重要内容。为了促进现代农业发展，必须要实施农业规模化经营，就要加速农村土地流转。要通过推进农业规模化经营和产业化发展，促进甘肃现代农业经营管理制度的运转与完善。可见，深化农村土地制度改革是甘肃现代农业经营管理制度建设的前提条件。

一、农村土地流转的必要性

土地是农民最基本、最重要的农业生产要素，农民和土地的关系是农村生产关系的核心，农地制度是我国农村最基本的经济制度，是整个农村经济体制的基础。我国现行的农地制度和农业经营制度脱胎于新中国成立后的农业合作化运动，20世纪70年代末农业家庭联产承包责任制的推行，逐步形成了农村土地归农民集体所有，由农户家庭承包经营的基本格局，实现了公有土地和家庭经营的结合，农民获得了一定的土地经营自主权，满足了其自身利益，大大提高他们的积极性，从而为改革开放30多年来中国农业和农村经济的蓬勃发展注入了强劲的动力。但是，随着社会主义市场经济体制的建立，我国现行的农地制度和农业经营制度却没有引入市场机制适时进行改革创新，暴露出了土地产权关系模糊，土地所有权弱化、主体虚化，土地经营权的分割凝滞等缺陷，这些缺陷使农民所拥有的土地权利在市场中难以得到经济实现，束缚了农户在农业生产经营中的主体能动性、创造性，使农民以“求富”为目的的新发展意愿不能得到有效实现。

在我国农业发展的新阶段，重要的是在稳定家庭承包责任制的前提下，推动农村土地流转制度改革，促进农业发展。深化农村土地制度改革，是维护农民合法权益的最重要途径，是统筹城乡体制改革的核心。当前，组织化程度较低的分散经营方式越来越难以适应生产力的发展，农业的比较效益本来就低，加之随着城镇化的推进，农民向第二、第三产业发展的选择性增大，农村土地撂荒的情况普遍发生，耕地资源的浪费异常严重。通过土地承包权的流转实现规模效应和集约经营，向高投入、高产出的现代农业发展已成为农业发展的必然趋势，而现有的土地家庭承包经营责任制无疑是一大掣肘，它加大了土地整合的谈判成本。在不改变农村土地集体所有性质和农户家庭经营的前提下，将农户家庭经营与农民专业合作社有机嫁接，这在一定程度上激活了土地作为农业资本所应发挥的作用。一方面，减少了土地对进城农民的束缚，增加了农民的财产性收入，另一方面，整合了土地资源，实现了农业集约化生产，提高了生产效益。

随着现代化程度的提升，现代农业对规模经济的要求与现行的分散家庭承包土地制度之间的矛盾将日渐加剧。如何通过对现行土地制度的创新加速甘肃农业现代化进程，是一个具有重要意义的研究课题。目前试行的农村土地合作社，很好地解决了土地分散与农业现代化、分户经营与产业化、小生产与大市场之间的矛盾，很可能成为现行农地经营制度的一项重大创新。农民以土地入股，每年参与分红发展土地合作社能确立农民利益主体，在促进全省农业增效，农民增收，农业和农村经济又好又快发展等方面发挥了积极作用。甘肃土地流转合作社对农业的现代化改造的作用：农民土地流转合作社可以根据农业生产的需要，聘请农业科技人员开展农业生产技术培训和指导，按照标准化、无公害化组织生产，提高了农产品的科技含量和产品的质量，创建了产品优势和品牌；农民土地流转合作社可以充分发挥自身优势，按照“民办、民管、民受益”的原则，把农户分散的家庭经营统一组织起来，根据市场需求，变被动调整为主动调整，分散生产为适度规模经营，农民自销为统一销售，农业效益明显提高；农民土地流转合作社可以提升农业产业化经营水平，增加了农民的收入。长期以来，农户的分散经营，严重制约了农业生产结构的调整，建立农村土地流转合作社，能有效地解决维护农民权益与土地适度规模耕种之间的矛盾，进一步促进农业产业化经营和增加农民的收入，是创新土地流转形式，促进现代农业经营管理制度的重要途径。

二、农村土地流转的弊端及土地合作社的发展背景

自20世纪80年代农民享有相对稳定的土地承包经营权之后，农民就已经开始自发地流转土地承包经营权。同时也始终伴随着另一种形式的土地流转，即基层政府或者村集体拿本来属于农民的土地进行流转，包括实行规模经营。近几年来，这种强制、半强制性流转的形式越来越多，规模也越来越大。包括各地出台的撤村并镇计划、以宅基地换房计划等。从表面上来看，这样的方式能提高土地利用效率，加大了土地使用价值，增加了土地产出。关键的问题是这样的土地流转的主体是地方政府或村集体，它们推出各种各样的土地流转形态，要求农民参与，有的甚至是强制农民参与。不难理解，由此所实现的效率与农民无关，农民没有充分享有效率改进所带来的收益。相反，很大部分收益被那些积极地推动土地流转的地方政府、村集体占有了。为此，必须要借助特定的制度安排，对提高土地利用效率的制度创新，才能达到真正具有改进农民福利的效果。这一制度安排就是让农民享有更为稳定、充分的土地权利，让农民自己来决定怎样利用土地，让农民自发地创新各种流转土地的新制度。

目前，一些地方政府都自己提出了各种各样的土地流转方案，其目的是扩大地方政府进行土地经营的范围，从城市国有土地扩大到乡村集体土地上，借以获得土地财政收益，有些方案把农民从土地的主人变成了无足轻重的角色。鉴于目前土地产权安排和财政安排，在土地问题上，中央政府、地方政府、农民权利、权力与利益是不同的。农民当然希望对土地拥有更充分、更稳定的权利，从而获得稳定收益。中央政府更看重土地的稳定功能，希望保持农村社会稳定，希望土地能够成为农民的定心丸。而一些地方政府却希望实现农业产值快速增长，希望通过圈占土地，获取更多经营土地的财政收入。

从以上利益结构分析中可以看出，中央政府与农民利益是共同的。因此，在过去二十多年实施的农村土地政策中，中央政府反复强调要稳定农村土地承包权。这是实施农村土地制度变革的内容所在和实行农村土地合作社的主要目的。与此形成鲜明对比的是一些地方政府更重视土地流转，并且推出种种土地流转制度。在这种情况下，中央政府发挥作用，密切监督各地政府出台的土地流转制度创新很有必要。中央通过细密的制度设计，更为充分、有效地保障农民对土地的权利，使农民可以抗衡一些地方政府、村集体不合理流转安排。农民有了这种权利，自然会自发地创造出合理的土地流转制度。只要农民有权利，土地自然会合理地流转。否则，地方政府、村集体、城市资本乘虚而入，由此推动的土地流转必然会导致严重经济与社会问题。

2008年9月，胡锦涛总书记在河南省考察工作期间，专程赶到焦作市博爱县海林葡萄专业合作社视察。胡锦涛对大家说,实践证明,在坚持实行家庭联产承包责任制的前提下,通过组织各类农民专业合作社，发展规模经济,是一条切实可行的路子。随后，温家宝总理也要求重庆市政府进行农民专业合作社的项目试验，将原来土地入股组建的公司全部转变为农民专业合作社。此前，中央农村工作领导小组办公室对部分省市“股田改革”进行了调研，形成报告上书国务院，果断予以否定。温家宝总理也做出重要批示，要求先行实施“股田改革”的省市要探索以土地入股发展土地合作社。在这里需要指出的是，现时的合作社与人民公社时代最大的不同就在于，前者是基于农民的现实需要，而后者则是政府强行推进的产物。现行的土地合作社是在农村家庭承包经营基础上，以同类农产品的生产经营者或同类农业生产经营服务提供者、利用者、自愿联合、民主管理的互助性经济组织。这种合作组织在不改变农村土地集体所有性质和农户家庭经营的前提下，将农户家庭经营与农民土地合作社有机嫁接，这在一定程度上将激活土地作为农业资本所应发挥的作用。具体表现在：①农民土地合作社不仅能够提高土地利用率，还能保持农民土地承包权的稳定，解除农民的后顾之忧；②农民土地合作社成为土地经营权流转市场的载体，使土地经营权能够有序、透明、规范地推进，避免出现“暗箱操作”的弊端；③通过农民土地合作社与企业合作经营，存地农民还可分享耕地的增值效益；④农民土地合作社经营可以减少土地对进城农民的束缚，增加了农民的财产性收入；⑤农民土地合作社可以整合土地资源，实现农业集约化生产，提高生产效益。由此看出，土地以入股合作社方式流转与以土地股份制流转相比较，合作社是更有效的形式，且远比人民公社更具时代性。

过去几年全国各地试验的以土地作为股份入股公司的“股田改革”中央已经叫停，这些土地股份公司的土地将被全新的土地流转模式——入股专业合作社代替。之所以要发展以“保留承包权，转让使用权”的土地入股合作社方式，其原因是农民失地的风险无法规避。虽然“股田改革”带给入股农民的收益不小，但在高收益背后潜藏着巨大风险，这些风险并不为更多农民所了解。“股田公司”带来的主要问题在于，土地承包经营权入股后，一旦经过股权转让，则非农村集体成员也可能获得土地承包经营权，而且一旦入股企业破产，土地则可能用于偿还债务，这些都与现行的《农村土地承包法》冲突。同时，实行“股田制”如果把握不好，可能在更大程度上损害农民利益。目前，我国农业生产领域出现了强烈的城市资本“下农村”的冲动，有的地方政府用行政干预的办法促使农民将承包地作为“股份”交给“大户”搞“设施农业”，而股份收益的不稳定性，注定农民的收益不可能有保障。在不少地方已经发生了一些农业资本家经营不善而卷款逃跑的案例，而农民的土地经过所谓“设施农业”的折腾以后，农民再要恢复耕作就很难了。另外，有一些股田制公司在集聚农民的土地以后，由于种粮的低产效益，公司就改变了土地流转的用途，这与保护耕地，确保粮食安全的国家政策不相符合。其实，类似“股田制”这样的做法，中央的态度是慎重的。近几年的“一号文件”没有一个明确提倡这种“改革”。只有2004年的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出，“对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股”。但这个规定是针对农村建设用地的，而不是鼓励在农业生产领域搞“股田制”。目前，在不可能修改土地承包法的情况下，要对以土地承包经营权入股设立的公司，进行合作社化改造，在保持家庭联产承包责任制的同时，以合作社为载体，对农村土地进行集约化经营。今后进行的农民专业合作社建设，其目标仍然是要推动农村土地流转。

三、农村土地合作社的发展模式

深化农村土地制度改革，最重要的是加快农村土地承包权和使用权流转。土地所有和经营制度是农村各项经济制度和乡村社会治理秩序的基础。从20世纪50年代中期到80年代初，乡村土地的基本制度是集体所有、集体经营，农户对土地没有任何权利。80年代以来，农村基本土地制度是村集体所有，农户家庭承包经营，农户对自己承包的土地享有一定的权利，但农户的这种地权是不完整、不稳定的。这样的土地承包经营制注定了是要变化的，在市场化、法治化转型的整体框架下，农村土地制度变化的方向也是确定的，即不断强化农户对土地的权利。这包括，农民的承包期限不断延长、稳定，《物权法》也规定，农户有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。当前，我国农村土地流转的基本形式主要有以下几种。

1.出租模式

在市场利益驱动和政府引导下，农民将其承包土地经营权出租给大户、业主或企业法人等承租方，出租期限和租金支付方式由双方自行约定，承租方获得一定期限的土地经营权，出租方按年度以实物或货币的形式获得土地经营权租金。其中，有大户承租型、公司租赁型、反租倒包型（对一些不愿意放弃土地承包经营权，但又没有精力耕种土地的农户，由集体经济组织以对等的条件将土地从农民手中倒包过来，再发包给其他人）等。出租模式是目前比较规范、也为各方所普遍接受的一种符合市场化规律的农村土地流转形式。

2.土地互换模式

土地互换是农村集体经济组织内部的农户，为方便耕种和各自的需要，对各自土地承包经营权进行简单交换。在上世纪80年代初期，农村实行土地联产承包责任制，农民分到了土地。但由于土地肥瘦不一，大块的土地被分割成条条块块。划分土地时留下的种种弊病，严重制约着生产力发展和产量的提高。为了让土地集中连片，实现规模化、集约化经营，土地互换这种最为原始的交易方式，被一部分农民所采用。互换模式是土地流转初期比较流行的方式，是促进农村规模化、产业化、集约化经营的一个重要途径。

3.入股模式

入股模式又称“股田制”或股份合作经营，是指在坚持承包户自愿的基础上，将承包土地经营权作价入股，建立股份公司。在土地入股过程中，实行农村土地经营的双向选择（农民将土地入股给公司后，既可继续参与土地经营，也可不参与土地经营），农民凭借土地承包权可拥有公司股份，并按股份分红。这种模式的最大优点在于产权清晰、利益直接，以价值形态形式把农户的土地承包经营权长期确定下来，农民既是公司经营的参与者，也是利益的所有者，是当前农村土地流转中比较流行的模式。这种模式在东南沿海地区实行多年，在西部地区尚处于探索和起步阶段。这样建立起来的农业股份公司，反倒会增加农民的风险。有的地方政府用行政干预的办法促使农民将承包地作为“股份”交给“大户”搞“设施农业”，股份收益的不稳定决定了农民收益保障的不稳定。

4.转包模式

转包模式有两种：一种是协商转包。该模式是自行协商的基础上进行转包，承包方自行与有经营能力的业主协商，将自己的土地承包经营权部分或全部流转给业主。另一种是委托租赁转包。该模式是业主实施农业产业化经营等项目需大规模集中租赁经营土地时，承包方在自愿基础上，可书面委托村集体经济组织或中介组织将土地承包经营权统一流转给业主。当前，转包是农村土地流转中面积最大、比例最高的一种土地流转形式。

5.“股份＋合作”模式

这种模式是农户以土地经营权为股份共同组建合作社。“股份＋合作”的土地流转分配方式是按照“群众自愿、土地入股、集约经营、收益分红、利益保障”的原则，引导农户以土地承包经营权入股。合作社按照民主原则对土地统一管理，不再由农民分散经营。合作社挂靠龙头企业进行生产经营。合作社实行按土地保底和按效益分红的方式，年度分配时，首先支付社员土地保底收益，留足公积公益金、风险金，然后再按股进行二次分红。这种模式是当前中央提倡的一种土地流转形式，也是今后要我国土地流转的主要方向。

前几年，中央指定重庆市进行农民土地股份专业合作社试点，并要求在发展土地股份合作社过程中，必须遵守《土地承包法》等相关规定，因地制宜，多形式发展，不搞“一刀切”、“单一模式”，要积极稳妥地推进土地股份合作社的良性开展。重庆发展的农民专业合作社，有股权单一、生产要素合作、股份混合、股权转租及股份参与五种模式。

（1）股权单一模式。股权单一模式是针对集体经济组织内部成员，以土地经营权入股后，按生产在家、服务在社、自愿联合、民主管理的方式，组建专业合作社。

（2）生产要素合作模式。生产要素合作模式是指集体经济组织成员，除以土地经营权入股，还可以劳动力、农用设备、设施、技术、资本入股，成立专业合作社，实行要素合作。

（3）股份混合型模式。股份混合模式是指农村土地经营权与社会资本紧密结合。即各类社会经济组织，通过章程规定的程序，成为农民专业合作社的成员，在农业专业合作社内设置专门的股权。

（4）股权转租模式。股权转租模式是在专业合作社内部，代表农民一方的股东，将股权出租给社会资本经营。在专业合作社内部，农民一方要对土地经营权进行评估，然后他们将其承包给社会资本一方的股东经营，同时要明确逐年递增的分红比例。

（5）股份参与模式。股份参与模式是指专业合作社与社会资本方的联合经营。农民单独以土地经营权成立合作社，社会资本是另一方，双方签订合作协议。

以上发展的几种模式，在农民的经营权与社会资本之间划分了清晰的界限。原来组建土地股份公司，带来了一系列问题，最重要的是风险没有办法控制。专业合作社当然也存在一定风险，但农民不会失去承包的土地。

四、甘肃省农村土地流转现状

党的十一届三中全会以来，实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期的土地承包使用权，极大地解放了农村生产力，极大地调动了农民的积极性。近年来，蓬勃兴起的农村土地流转，正在引发甘肃农村生产经营方式发生重大变革。推进旱作农业、特色产业规模化发展，由千家万户分散种植向集约化经营，引导农民走出土地增加非农产业收入，成为引领全省由传统农业向现代农业转变的强大“引擎”。改革开放30年来，甘肃农村土地制度改革大体经历了三个阶段。第一阶段为1979年到1995年。甘肃省委在1979年进行了多种联产承包责任制试验的基础上，于1980年6月下旬，拉开了第一轮土地承包的序幕。1982年7月，中共甘肃省委印发了《关于完善农业生产责任制的意见》，第一轮土地承包在全省范围内展开。第二阶段为1996年到1999年。按照中央把土地承包期再延长30年的要求，全省各地从1996年开始逐步进入了第二轮土地承包。1997年12月，甘肃省委办公厅和省政府办公厅下发了《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，第二轮农村土地承包工作在全省各地展开。第三阶段从2000年开始，进入第二轮土地承包的巩固和完善阶段。早在2003年，甘肃省在临泽、靖远、灵台县开展土地流转试点。2006年，省政府办公厅转发了省农牧厅《关于进一步做好农户土地承包经营权流转工作的意见》。2009年，省委、省政府召开全省农村土地承包经营权流转工作现场观摩座谈会议，会后省政府办公厅下发了《关于积极稳妥推进农村土地承包经营权流转工作的通知》。全省各地按照农村土地承包法律法规和政策，加强了农村土地承包和流转合同管理，制定了一系列保护农户土地承包权益的政策措施，有效地巩固和完善了第二轮土地承包工作。全省通过两轮土地承包，农村基本经营制度已经确立，农村土地政策得到较好落实。由于政策的支持与引导，全省土地流转从悄然兴起到轰轰烈烈。由农户之间零散流转，向种养大户、龙头企业、农民专业合作组织规模化流转。据统计，至2007年底，全省流转家庭承包经营耕地63.5万亩，占承包耕地面积的1.4%，其中转包19.0万亩、转让6.2万亩、互换8.8万亩、出租15.9万亩、入股0.5万亩、其他13.2万亩，签订土地流转合同9万份。到2009年，全省农村家庭承包耕地流转141.18万亩，比2008年增加55.63万亩，增长65.6%。在2010年6月底的半年时间里，全省农村家庭承包经营耕地流转面积171.4万亩，比2009年全年增长了21.41%。土地流转后用于种植粮食作物占较高比重。在2010年上半年全省流转的171.4万亩耕地中，种植的玉米、马铃薯分别达71.2万亩、33.9万亩，占到规模经营总面积的33%、15.7%，这在一定程度上促进了粮食产业化发展。农村土地流转后，不仅有利于农业适度规模经营，而且还促进了农村土地向懂技术、善经营、有资金、会管理的种养大户和龙头企业及合作组织集中，通过聚合技术、机械、良种、资金等要素的合理配置，推动了全省地方特色产品和区域优势产业发展。可见，甘肃省探索和创新的转让、转包、反租倒包、出租、互换等多种土地流转方式，显示出广泛的适应性和旺盛的生命力。

过去，甘肃土地流转处于农民自发、无序状态。由于供求信息不对称，一些农民外出打工，担心耕地撂荒，但不知道租给谁，而想扩大经营规模的大户和企业，又难以租到合适的土地。农户间土地流转私下口头协议多，书面合同不到50%，导致土地流转纠纷时有发生。为此，甘肃省积极构建农村土地纠纷仲裁调解体系，省政府专门下发通知，要求各地建立农村土地纠纷仲裁调解机构，维护广大农民合法权益。2001年—2007年，全省调处农村土地承包纠纷30 309件，占发生纠纷总数30 836件的98.2%，仲裁裁决农村土地承包纠纷3546件。土地承包纠纷仲裁工作有效推进。2007年以来，甘肃省在庆阳市西峰区、宁县、武威市凉州区、庄浪县、榆中县开展了土地承包纠纷仲裁试点。全省建立县、乡农村土地承包纠纷仲裁机构744个，有仲裁人员2 473人，到2009年，全省受理土地承包及流转纠纷5 779件，调处5 139件，其中调解4 773件，仲裁366件，使农村集体经济组织和农户的土地权益得到有效维护，起到了为土地承包经营权有序流转“保驾护航”的作用。

近年来，甘肃省土地承包管理逐步走向规范。通过严格机动地承包程序，明确了发包方和承包方的权利和义务；制定了承包土地经营权流转管理办法，规范了土地承包经营权流转行为；严格了农村土地征占用审批程序和补偿费分配留用制度，有效遏制了违法违规征占用土地问题。到2009年，在全省有县级农村土地流转服务中心13个，乡镇农村土地流转服务中心61个。这些中心开展土地流转的供求登记、信息发布、合同签订、咨询评估等服务，畅通了土地流转渠道，使土地流转由农户私下口头交易，向有合同、有登记、有档案的规范有序市场流转。今后，甘肃省应进一步探索完善农村土地承包纠纷仲裁程序、仲裁方法和仲裁制度，不断提高工作水平和调处流转纠纷能力。没有开展仲裁试点的地方，应积极创造条件，争取通过试点逐步开展这项工作。要尽快建立健全多部门协调解决流转重大问题的工作联动机制，并推动包括协商、调解、信访、仲裁、司法等多渠道调处流转纠纷的调处机制不断健全。

五、国外农村土地流转经验

土地流转是影响甘肃现代农业发展的一个突出问题。发达国家的农业实践证明，没有土地流转和适度集中经营，农业规模化经营就发展不起来；没有农业规模化经营，农业产业化就发展不起来。日、法、英、美等国家的农业都进入到了现代化,研究和分析这些国家土地流转的成功经验与发展趋势,对于我们正确认识土地流转问题,更好地指导甘肃农村土地流转,促进现代农业发展具有重要的借鉴意义，下面侧重介绍日、法、英、美等发达国家推行农地流转和规模经营的做法和经验。

1.日本农地流转的主要方式

日本农业状况是分散经营、规模狭小、人多地少，实行的是小农私有制，农民对土地的重视化程度高，许多农民对现代化发展带来生活不稳定十分忧虑，使得他们不愿意彻底放弃土地和农业。这种紧握土地资源不放的现象也促成了日本土地流转缓慢的局面。二战后的1946年日本农地流转面积约为88.5万亩，到1955年增加到121.5万亩，之后逐渐减少至1961年的最低点79.5万亩，而后又继续增加至1994年的139.5万亩，之后一直处于由高到低（1985年降低到88.2万亩），又由低到高（1998年上升到108.5万亩）的反复变动状态。在日本农地流转制度发展过程中，政府所起到的积极作用是不容忽视的。政府通过行政、立法等手段，培育了良好的农地流转的政策和法制环境，也为农地流转创造了良好的市场氛围。

（1）政府不断完善农地制度，促进农地流转。为促进土地自由转让和扩大经营规模，日本政府采取多种措施推进土地流转和规模经营。1947—1954年期间，日本实施对农地封建土地所有制的改革，中央政府强制收买地主土地，然后按国家统一规定价格再卖给佃农。1952年，日本《农地法》从法律上确立农户对土地所有的永久地位，从而完成农地所有权的第一次集中到分散的流转。日本土地流转主要通过买卖和租赁两种方式。日本制定的《农地法》不允许拥有土地的农户离开村落，凡是那些离村就职的农户必须出售他们所持有的土地；1962年对《农地法》进行了第一次修改，开始允许农地出租和出售；1970年和1982年先后第二、三次修改《农地法》，突破了土地占有和使用方面的限额，以土地使用权和经营权为中心内容，鼓励土地的租借和流转等；1980年日本政府颁布的《农用地利用增进法》对农地的有效流转也发挥了一定的作用。

（2）建立农业中介机构，促进农地流转。日本农民合作组织的产生和发展发挥了其作为农地流转市场中介的作用。日本农协的良好发展是各国农民组织发展中的一个比较典型例子。农业合作组织可以使大面积土地集中连片经营，有利于采用先进技术设备，与大工业、大市场经济体系吻合度高，因而得到政府的大力资助。合作经济组织成为农地租借转让的桥梁，它们接收与租出的农地，再将这部分农地租给欲租入者。通常租借期为10年，10年租金由合作经济组织一次性支付给农地租出者，而租入者则按10年分期向合作经济组织支付租金。作为中介，合作经济组织所需资金则来自于国库补助金。一次性获得10年期的租金，作为奖励土地耕作权租赁转让的制度，它为不愿放弃所有权，但无力保证农地有效利用的农户找到了出路。农业合作组织不仅促进了农民的合作，也成了农地流转过程中最重要的媒介。它加快了土地流转速度，保证了流转的成功率，为农民提供了有效的保障。

（3）认定农业者制度，保证农地流转的方向。日本通过农地保有合理化法人，以及市町村、农业委员会和农协来促进农地流动，但对促进土地流动的方向有一定的限制。1993年制定的《农业经营基强化法》规定，农地流动方向主要是向“认定农业者”集中。“认定农业者”指那些在改善农业经营效率和扩大规模上有积极性的农业经营者，由市町村进行选择和认定，其根本目的在于提高农业经营者的收入水平，培养掌握现代技术的农业经营接班人。想获得认定农业者必须制定农业经营改善计划，如果未达到预定的计划目标，认定农业者资格即被取消。市町村按照经营基盘强化的基本构想对其计划进行评价，被认定即为认定农业者，他可获得农地方面优惠政策的支持。

（4）实行严格的土地市场监管制度。日本在1952年制定以《农地法》为基础、以管制为中心的土地制度。1961年制定的《农业基本法》放宽了对土地流转的管制，但由于人多地少，农地资源极为短缺，政府对农地流转一直严格限制。通过农地流转实行实地调查制度，规定限制区域，实行许可制度，对地价进行管理。其具体措施有：通过农地交易许可制，直接控制地价水平，调节土地利用方向；通过农地交易申报制，目的是控制影响农地市场价格波动的大规模土地交易；通过农地交易监视区制度，作为对农地交易申报制的重要补充，主要用于控制规模较小的土地交易活动；通过空闲地制度，目的是防止投机性囤积土地，提高农地利用程度。在市场监管中，政府实行比较严格的行政手段保障市场运行，同时由于农地交易管理以土地的科学估价为基础，且管理目标明确、管理范围比较宽泛，对于抑制土地价格上涨起到了积极作用。

2.法国农地流转的成功经验

法国是个有传统小农经济结构、土地分散、人地矛盾较为突出的国家。在法国大革命之后，小农占优势的农业经济模式在法国持续了100多年，但由于其农场规模小，土地分散零碎，严重阻碍了农村土地规模化经营。到了20世纪20年代，法国为解决这一问题相继出台了一系列政策，推动农村土地流转。法国政府主要采取的改革措施有以下几个方面。

（1）实施土地集中政策，扩大农业经营规模。法国是现代农业国家中农地流转经验比较成功的国家之一，为了推进小农场合并，促进和支持中等农场发展，根据政府颁布的《农业指导法》，成立了土地整治与农村安置公司等市场中介组织来负责收购小片土地，以优惠的价格卖给大农场，并通过租赁经营（土地使用权流转）的方式加速土地集中，提高了农业生产效率；政府对中等农场在土地购买、贷款和税收上给予优惠；对年老农民发放终生养老金，鼓励他们离开农业，优先安置达到中等规模的青年农民，达到改善农场结构的目的。

（2）以完善的法律政策保障，促进农村土地流转。为了促进农村土地流转，法国通过了一系列法律规定来保护土地，促进农村土地流转。法律规定私有农地一定要用于农业、不准弃耕、劣耕以及利用耕地搞建筑；土地转让不准分割，只准整体继承或出让；设置土地事务所和土地银行等相关机构促进土地有效管理和流转；对于土地市场的管理和规范，法国采用直接干预的方式，控制土地的收购和转卖。这些法律政策规范了农地流转双方的权利和义务，减少了谈判成本和履约成本，降低了农地流转交易费用，促进了农地有效流转。(www.daowen.com)

（3）通过综合的土地市场监管，推动土地合理流转。法国在农地流转方式上有农地使用权流转，也有所有权流转，其原因是法国在农地所有权经营上存在两种不同土地经营制度，一种是土地所有者直接经营自己的土地。另外一种是租佃，这在法国北部农场相当普遍，佃农的权利越来越大。法国土地流转途径主要是通过市场或继承获得。农民可以在市场上通过拍卖进行土地交易。政府对土地市场的监管主要有：通过制定相关法律规定。规定私有土地必须用于农业，不准用于非农用途。国家有权征购弃耕、劣耕者的土地。同时还规定，土地不可分割转让，只能整体继承或出让；国家专门设立土地事务所，对市场进行监管。同时，设立土地银行。土地在市场上交易以后还要经过管理机构批准，否则流转被视为无效；政府作为供给者对土地市场进行调控。政府设立“土地整治与农村安置公司”，其作用就是购买土地，并对土地进行整治，然后转让给农民。此外，政府对中等农场在土地购买贷款和税收方面给予优惠。

3.英国农地流转的先进模式

英国农业发展经历了从轻视农业转为重视农业的过程。18世纪末到19世纪初，英国还是一个农业比较发达的国家，随后在“重工轻农”政策诱导下，英国农业逐步走向衰退。二战前，英国对耕地基本不予保护，所需农产品主要依赖盟国和殖民地进口。二战以后，伴随海外殖民地纷纷独立和国内城市化、现代化建设的发展，英国日益重视本国农业发展。为了扭转了农业衰退的局面，英国花了近15年的时间，通过扩大农场规模，以市场为导向，在农业科技带动下，促进土地有效流转；通过加强农地保护和管理，促进农业经营方式转变，逐步实现了农业现代化。其具体途径是：

（1）政府通过政策与立法，推动农用土地流转。从20世纪初到现在，英国农业发展中变化最大的就是过去由大地主、租地资本家、农业雇佣工人所组成的租佃制农场开始走向衰落，转变为目前的以自营农场为主导的经营形式。促成这种转变，与英国政府所做出的努力是分不开的。通过发挥政府在制定制度中的作用，结合立法和相关政策的出台，加速了农村土地的流转。政府利用立法手段对农业生产和土地关系进行干预和调整，在保护自营农场主利益的前提下限制地主的权利，这样就促进了自营农场的快速发展。继圈地运动之后，英国政府为了扩大农场经营的规模，促进农村土地的流转，从政策的制定上，支持大农场的发展，排挤合并小农场。政府颁布的法律、法规有1906年的《农业持有地法》和1941年的《农业法》等，后来又对《农业法》进行了多次修订。这些立法和相关政策的出台加快了土地流转速度，使土地逐渐地流向有经营能力的自营农场主手中。

（2）发挥了市场在土地流转中的调节作用，形成了良性流动机制。英国为了提高农用土地流转效率，1967年，经过修订的《农业法》规定，对合并小农场，政府提供所需费用的50%。除此之外，政府对农产品差价补贴的数额也基本取决于各个农场的播种面积和销售数量，也就是说，农场规模越大，其所获得的补贴就越多，这就促成了自营农场逐步地走上大型化、规模化和商业化的道路。随着农场规模逐渐地扩大，小农场数量逐步地减少，土地规模化加速了农业科技更新及进步，提高了土地利用效率和生产力，形成了英国今天规模化、现代化、科技化的农业发展现状。

（3）实施古典式的土地市场监管，促进土地有效流转。英国土地名义上为国家所有，在农地市场中,政府以指导性计划、法律、经济政策等间接手段指导和干预农地市场。同时，政府通过中央和地方双层管理体系，在宏观和微观两个层面对市场进行监管。中央政府在宏观上对农地市场进行干预管理，包括制定各种相关的法律、条例和法令，实施无偿或有偿资助政策和减免税收政策，建立国有化开发机构和公共组织机构等。1947年英国颁布实施了《城镇和乡村规划法》，规定私有土地变更农业用途，必须向政府缴税，从此土地私有者失去了擅自变更农业用途的权利。其后，还陆续制定了《新城镇法》、《村庄土地法》等一系列法律，进一步强化用途管制。同时，建立了农地质量评价和规划管制制度。英国农业部从1966年开始进行农地质量评价，建立了农业土地分类系统，后经多次修订，现已成为农用地转为建设用地许可的基础和经济建设的战略指导。在微观层面，地方政府通过编制土地利用规划、审核批准“规划许可”和强制征购土地等方式，对农地市场进行干预管理。英国古典式的市场监管的特点是以经济调节为主，行政手段干预为辅，这种调节方式有利于农地流转朝规范化和有序化方向发展。

4.美国农村土地流转的管理经验

美国农业是世界上最具代表性的现代农业之一，在世界农业中占有十分重要的地位。家庭农场是美国土地生产经营的基本单位,它构成了美国农村土地经营制度的主要运行基础与发展前提。美国政府采用信贷支持、政策引导、利息调节、价格补贴等经济手段,通过各种优惠政策，鼓励诱导家庭农场规模的适度扩大。首先，通过农地所有权的法律保障，促进农地合理流转。20世纪30年代之前，美国首先通过拍卖公开出售公有土地，继而向拓荒者免费赠送土地，并在20世纪初确定了以家庭农场制为主的土地制度。在土地流转过程中,一般不涉及土地所有权，而大多是土地使用权和经营权的有偿转让。土地转让的主体一般由政府与家庭农场主通过签订经济契约来实现。美国家庭农场按所有权可分为：完全所有权型，这种农场的数量较多，但大多数规模不大；部分所有权型，主要是指部分自有，部分租人的农场。这类农场面积较大，数量最多，规模也是很大；无所有权型，主要是指全部租用他人土地的农场，这种农场目前还是比较少的。美国农用土地流转，包括农用土地所有权流转和农用土地使用权流转。农用土地所有权流转以市场调节为主，主要有买卖和赠送。农用土地利用（租佃）关系通过土地租赁法律制度进行调整，由于农用土地产权非常明晰，农用土地使用权流转也以市场调节为主。根据美国法律的规定，土地租用者享有因租赁而来的土地权益，这种土地权益可以以转租、转让、继承等方式流转。在美国，农用土地使用权流转的基本精神是促进农用土地的规模经营。一方面，法律赋予农用土地所有人或租用人享有稳定而有保障的土地私有权利。另一方面，美国家庭农场的组织形式及其制度也有利于农用土地规模经营，如为保证农场土地的完整性，农场经营者可注册成立公司或合伙组织等。法律规定，家庭成员可拥有或继承农场土地股份，但不能退股或将股份作抵押，只许内部转让，以保证在近代传承中不被细分碎化。再一方面，美国政府采用信贷支持、政策引导、利息调节、价格补贴等经济手段，通过各种优惠性政策，鼓励诱导家庭农场规模适度扩大。特别是生产信贷协会和联邦土地银行给农场提供中、长期抵押贷款。由于美国土地流转制度有法律方面的很好保障，在一定程度上促进了农地合理地进行流动，使农地经营规模能够随着经济的发展而不断扩大。

六、甘肃农村土地合作社的发展原则及应注意的问题

加快农村土地流转，促进规模经营发展是甘肃现代农业的必由之路。如何在不改变家庭承包经营责任制的前提下，跳出现有土地流转模式，满足广大农民对土地收益的更大期待，同时开辟现代农业发展广阔空间，土地股份合作显然提供了一个很好的思路。以“明确所有权、稳定承包权、搞活经营权”为核心的农村土地股份合作制是农业经营模式和农村土地流转机制的创新和完善，是农村土地承包经营权流转的最佳模式。要根据农村土地承包经营权流转的有关法律法规，通过建立土地股份合作社，进一步搞活土地经营使用权，发展农村生产力，增加农民收入，保持农村稳定。要使土地入股组建合作社的道路顺利推进，应根据农村土地承包经营权流转的有关法律法规，必须要把握以下原则。

1.坚持农民自愿的原则

农村土地股份合作应遵循“依法、自愿、有偿”的原则，注重做好宣传发动工作，强化政策引导，调动农民群众参与的积极性，真正做到“入社自愿，退社自由”和“民办、民管、民受益”。坚持的核心是要限制政府用强制的手段迫使农民选择土地入股。虽然土地入股有利于资源整合，但也不能为了多数人的意愿而损害少数不愿入股农民的土地承包权益。

2.坚持“三个不得”的原则

推行农村土地股份合作，不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益，放活农村土地使用权，实现农村土地资本化，并允许其依法流转。

3.坚持维护农民权益的原则

在实施过程中，必须充分考虑到农民的长期利益，让农民获得长期、稳定的土地收益。同时要充分兼顾农民当前的切身利益，一般实行保底分配和浮动红利分配相结合的办法，使入股农民得到实惠，以调动他们的积极性，巩固和发展土地股份合作制改革的成果。

4.坚持依法建社的原则

农民土地承包经营权入股建社，必须按国家《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律法规和规章，民主协商，制定章程，按章办事。为了保护农民对土地的基本权利，要在农民专业合作社章程中规定，合作社解散时，土地承包经营权不得用于清偿债务，不得作为偿还债务后的剩余财产进行分配，以土地承包经营权出资的成员，应当以等额货币将已经出资的土地承包经营权予以置换。

5.坚持科学合理的原则

对农民土地承包经营权股份化，要做到公平公正，科学合理，要结合当地土地流转市场的实际情况，确定土地承包经营权折价入股。对土地股份合作社的经营发展方向、发展项目要经科学合理的论证，不能盲目发展，最大限度地确保农民的权益不受损失。

6.坚持积极稳妥的原则

要按照“明确所有权、稳定承包权、搞活经营权”的要求，搞好试点。在试点过程中要做到积极稳妥，政府只引导，不强求，只指导，不包办，只服务，不越权。只有通过稳步推进和逐步完善的发展原则，才能扩大农村土地合作社的推广数量和提高农村土地股份合作制的效果。

7.坚持依法规范的原则

要按照《农村土地承包法》、《物权法》、《农民专业合作社法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规和政策要求，确定农村土地使用产权，引导农村土地有序交易，规范发展农村土地合作经济组织，切实维护农民合法权益。

8.坚持务实创新的原则

要引导流转出的农村土地实行农业规模经营，推进和培植农村土地合作社和种植大户的形成，通过总结经验，积极创新，探索多形式地实现农业规模经营的途径和办法。同时，要积极创新土地交易的实现形式。通过搭建产权交易有形市场平台，使市场成为优化配置土地资源的手段，活化土地生产要素，最大限度地提高农村土地流转收益和产出效益。

允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营，对于解放农村生产力、解决“三农”问题有着极其重大的意义。但从目前的实际情况来看，农村土地流转必须稳妥进行，不能急躁冒进，要对于农村土地流转应该采取审慎的态度，这是由甘肃省“三农”的现状决定的。

（1）农村土地的社会保障功能使得土地流转不能过快。流转的前提条件是大部分农民已经获得了其他稳定的谋生手段，这些土地真的“闲散”。对土地过于分散、难以发展规模经营的经济相对落后的甘肃来说，推动土地经营权流转应格外警惕一些危险倾向。因为在全省农村人口相对较多，土地对农民兼有生产和社会保障双重功能，当农民非农就业能力低时，种地仍然是农民谋生的首选之计。

（2）农村剩余劳动力就业不稳，使得土地流转不能操之过急。在甘肃由于城镇化水平较低，吸纳农民就业能力不足，农村剩余劳动力向城市转移空间有限，以及农民自身知识技能储备不足，进城就业门路窄，无法在城市获得稳定的职业和收入，因此，土地流转不能操之过急。

（3）农业特色产业带动力不强，使得土地流转规模化经营程度不高。有特色优势的农业主导产业基地对形成适度规模经营有明显的推动作用，但从甘肃一些地区的实践情况来看，许多地方由于缺乏效益明显、可持续性强的特色农业产业的有力支撑，农用地需要相对较少，还不具备土地大规模长期流转的条件。

（4）农业的弱势产业性质，决定了土地流转的步伐不能太快。由于农业生产投资量大，农作物生长周期长，见效慢，再加上农业规模经营缺乏好项目支撑，这在一定程度上也阻碍了土地承包经营权流转的步伐。因此，甘肃土地流转必须约束政府的政绩冲动，限定其过于膨胀的权力。各地在土地流转过程中必须充分尊重农民的意愿，不能搞行政命令，强迫农民流转土地，不能下指标、限时间、限面积流转土地像全国很多地方一样，甘肃省农村土地股份合作社也逐步成立。这些农村土地股份合作社对全省农业产业结构调整、促进农民增收起到了积极作用。土地股份合作社是个新鲜事物，在逐步走向完善和规范的过程中，需要关注和考虑几个问题：以农用地入股的农民土地股份合作社，不准与工业企业合作搞厂房建设，不能非法变相改变农用土地的用途；农村土地股份合作社的土地必须是从事以农业生产为目的的生产经营，禁止以土地合作社的名义将土地入股从事非农业类生产经营，不得以土地股份合作社的名义对外进行农业生产以外的招商引资和非农业生产建设；要坚决禁止土地股份合作社将农民承包的土地出租或作价入股给非农业生产单位搞非农业生产建设；土地股份合作社内农户承包的责任田不得搞农户住宅建设或借用股份合作社名义搞农庄或农民联户建住房；以土地股份合作社名义签订土地流转合同，将土地作价入股给企业作建设用地的，除将协议视作无效外，并依法追究当事人的责任。为了防止出现非法改变土地用途的现象，全省土地主管部门要加大执法巡查力度，坚持预防在先，争取对违法用地做到早发现、早制止。同时，要处理好土地股份合作如何与产业相结合的问题。发展土地股份合作社，要支持以产业为基础，与农业产业化相结合。要围绕优势特色产业，因地制宜发展农村土地股份合作社。全省要根据当地农业产业发展规划有针对性、有目的性的发展农村土地股份合作社。另外，要研究土地股份合作如何突破经营项目单一的问题。如何解决土地股份合作经营多元化与土地流转不能改变土地的农业用途的矛盾。全省合作社需要做深做足农业经营方向和品种方面的文章，如何把传统的农业用途延伸为广义上的农业用途，如在旅游观光休闲农业、特色品牌农业、农产品加工与销售或涉农产业上下工夫等。此外，探讨土地股份合作如何规范管理的问题。土地股份合作社的建立，使生产经营方式发生了深刻的变化。如何建立民主管理制度、如何规范经营生产、如何预防和减少风险、如何平衡利益分配等问题，都需要树立先进的管理理念，建立科学的现代管理制度来加强规范管理，以保证其健康有序发展。最后是如何看待土地股份合作发展方向问题。从长远看来，纯粹的土地股份合作是一种低层次的合作，它最后必然会向两个方向发展：一个是向多元化的股份合作发展，作为多元化的股份合作，它必将面临诸如无形资产和集体股份确定等许多复杂的问题；另一个是向规范的企业组织发展。如何正确把握发展方向，这需要政府有关部门突破陈旧的观念，提前做好思想准备。

七、甘肃农村土地流转的战略对策

农村土地制度作为一项基本的经济制度，是农村生产关系的基础，它对于农民增收、农村发展有着重要的意义。为了促进甘肃农村土地流转，必须要健全严格规范的农村土地管理制度，加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。只有这样，才能不断提高全省农业经济效益，提升农业产业化经营水平，推动现代农业快速发展。

1.发挥政府在促进农村土地流转中的作用，积极完善其法律法规

从发达国家农地流转特点来看，他们在农地流转中，无论从政策制定，农业法规出台和修改，还是在实际流转过程中对中介组织的支持及对农民的保护，政府都担任了非常重要的角色。为此，甘肃在农村土地流转中可以得出以下启示。首先，在国家层面政府可以通过行政、立法等手段，在稳定家庭承包制的前提下，对现有政策法规进行调整，培育农地流转的法制环境。虽然我国《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《物权法》等法律法规对土地流转做出了规定，但从法律体系角度看，一是《宪法》中的土地财产权概念不成熟，集体土地所有权主体及权限不明与农户承包经营权不完整等问题仍未得到根本解决。这样就使集体土地使用权流转缺乏权威的法律依据。同时，对流转形式、土地使用权人与集体的利益分配及权利人的利益保护和土地使用权流转的市场准入等都必须制定明确且具体的法律法规，以适应不断变化的形势和经济发展对土地承包经营权流转的要求。其次，在地方政府层面要为农地流转培育良好的市场环境。甘肃政府部门在农地转移中，要明确自己的位置，做到“不缺位”、“不越位”，既要严格执法，又不能干预过多。第三，政府要通过提供适当财政补助促进土地流转。农地流转过程中，农民不同程度的会承担一定风险，为了降低对农民的风险，政府应该给予适当补助，以促进农地的顺利流转。

2.发挥土地合作社的中介作用，促进农地流转速度与效率

发达国家农业合作组织在农地流转过程中不仅促进了农地流转的速度、效率，而且保证了农地流转的成功率，为农民提供了保障。甘肃应借鉴其经验，通过发展土地合作社来维护农民的利益。长期以来，农户分散经营，严重制约了全省农业生产结构调整，建立农村土地流转合作社，能有效地解决维护农民权益与土地适度规模耕种之间的矛盾，进一步促进农业产业化发展。为此，甘肃要加大政府推动和引导的力度，通过培养和扶植中介组织,完善中介服务体系，保证土地承包经营权流转的规范和高效运行。同时，应发展土地交易市场,为土地流转提供良好的环境和配套制度。现在甘肃土地流转还处于初级阶段,土地流转的各种配套制度还没有建立或者还很不完善,严重影响着全省土地流转的进行和发展。当前最重要的是建立土地流转市场,为全省土地流转搭建一个自由的平台。另外,还要根据实际情况,适时建立一些不以盈利为目的的土地流转中介组织,结束农村那种分散的、小规模的、民间的土地流转形式,实现土地流转的正规化、制度化,要通过这些中介组织对进行土地流转农民进行政策性扶住,确保他们不会因为土地流转而降低生活水平和生活质量。

3.根据农村经济发展状况，建立和完善农村土地流转方式

目前，我国《农村土地承包法》第32条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”第49条还规定：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或其他方式流转。”由此可见，我国农村土地承包经营权流转方式有转包、转让、出租、互换、入股、抵押和继承七种。近年来，代耕、委托代种、土地托管、股份合作或联营等流转方式发展较快，成为农民在土地承包经营权流转时选择较多的形式。从日本推进农地规模经营的实践看，农地规模经营的发展是与非农产业的发展水平、农户数量的减少和农村人口的非农化程度密切相关的。从小规模经营发展到有一定程度的规模经营，是一个长期的自然过程。在明确土地所有权的前提下，搞活土地经营权的流转，是提高农地经营规模的关键，但受人们的顾虑及地价上涨等因素的影响，农地流转的难度是很大的。在推进农地规模经营的过程中，日本政府没有采取急于求成的做法，而是在充分尊重农户意愿的基础之上，不断根据经济和社会发展的需要，结合农业和农户发展的实际情况，制定相应的政策，为农户之间土地的流转和集中创造良好的条件，逐步引导农业走上规模经营之路。目前，甘肃农村经济发展总体水平还比较低，许多地区非农产业发展还不快，农户非农化缓慢，再加上人多地少，各地区农村经济发展水平不尽相同，其农地规模经营的内在要求不同。目前在天水、平凉、庆阳和陇南地区，通过农村土地流转，大力发展林果业；在定西等地区发展马铃薯和中药材等产业；在城市郊区、乡镇企业相对发达地区、个体工商业比较发达地区和劳务输出较多的地区，应采取转包、出租、互换、转让和股份合作制等形式推动土地规模经营；在经济相对落后的地区，仍要以稳定家庭承包经营制为基础，通过发展劳务输出、城镇化建设、制定优惠政策等，积极扶持农业产业化龙头企业和种养大户来逐步推进农业规模化经营，并坚持农民自愿、政府适当引导的原则，为农地流转和规模经营创造条件。

4.建立土地流转市场，培育土地流转主体

为了积极稳妥推进甘肃农村土地承包经营权流转工作，各地要建立健全农村土地流转市场体系，培育土地流转主体，加强农村土地流转的管理和服务。省、市州、县区市农业行政主管部门所属的农村经营管理机构，要建立和完善农村土地流转服务机构，形成县市区有服务中心、乡镇有服务站、村有服务点的土地流转市场服务体系，为土地流转提供周到服务和规范管理。为加快全省农业特色优势产业发展，促进农民增收，各地要注重培育和健全权利平等、共同参与的土地供需市场主体，鼓励引导专业大户、农民专业合作社、农业龙头企业等主体发展多种形式的适度规模经营，防止土地撂荒和粗放经营；要规范农村土地流转合同，各级农村经营管理机构要指导土地流转双方签订合同，使用省农牧厅统一规范的农村土地流转合同文本；要完善土地流转合同鉴证制度，及时办理土地流转当事人提出的鉴证申请，及时纠正土地流转双方违反法律、法规和政策的约定。同时，加强流转土地用途监管，确保流转土地的农业用途不改变。建立健全土地登记备案制度，依法开展土地流转纠纷调解和仲裁。另外，对土地流转规模较大、期限较长的规模经营主体，按不同类别在农业产业化、农业基础设施建设以及农业技术推广等项目给予优先安排；对参与土地流转的农户通过项目扶持和科技、劳务培训等予以支持。

5.要发挥政府在土地流转中的推动作用，不断完善农村社会保障体系

土地制度是农村的基础制度。它不仅对土地资源配置及其效率具有重大影响，而且对农村社会稳定和社会公平正义具有重大影响。在我国现行的土地制度下，土地承载着农民收入、满足就业、家庭养老、社会保障等多种功能。为了推动土地流转，促进农业规模化经营，要发挥政府的推动和引导的作用，通过不断完善农村社会保障体系，保证土地承包经营权流转的规范和高效运行。为此，全省要稳步推进农村社会保障制度建设，继续推进农村合作医疗制度改革，逐步建立个人与社会相结合的“低收入农民生活保障”、“农民失业保险”、“农民养老保障”等保障机制，解决土地流转后从事农业和非农业农民的后顾之忧；要积极推进城镇化建设，增加农民的非农收入，吸引和拉动农业人口从农村分离，转移农村劳动力，进而为土地使用权流转创造条件；要完善农村社会化服务体系，鼓励金融机构积极为农村种养大户、农业产业化企业发放贷款，确保流转土地所需资金到位；要大力推广粮食与经济作物的先进实用技术，帮助流转地经营者解决技术难题，提高流转地经营效益。

6.土地流转要保障农民的切身利益,补偿标准一定要体现公平合理原则

土地的集中和规模经营是现代农业的主要特征,也是农业发展的必然趋势。在促进土地流转实施规模化经营的同时，不可避免地使一部分农民失去了土地的经营权。能否对这些人进行合理补偿和妥善安置成为土地流转能否顺利进行的关键。发达国家在这一方面都有明确细致的规定,如英国对小农场主的补助金、终身年金,对丧失土地开发权的土地所有者的补助金和补偿标准也有明确的规定。甘肃农村土地在相当程度上还存在社会保障的功能,土地流转后,一定要保障失地农民的生活。除健全和完善农村社会保障体系外,更重要的是要加大对失地农民的补偿,土地补偿标准应与市场挂钩,按市场土地价格计算标准计算,补偿一定要到位,真正落到农民手中。同时，要把农地所有权制度改革创新和社会主义市场经济基本原则有效结合起来，强化农村土地所有权，推进农地所有权主体的独立化、市场化、实体化，建立现代农村土地产权制度，是进行农地所有权制度创新的根本性内容。首先，要强化农民土地集体所有权。要明确农民手中的土地集体所有权是土地诸项产权中最基本的权利，是和农户的土地承包权同等重要的土地权利。国家和其他社会经济组织要充分尊重农民集体在市场经济中对这项重要权利的法定处置权和收益分配权，这是整个农村土地产权制度改革的根本保障。其次，要建立新型农地所有权主体。要彻底改变现行农地制度中所有权主体缺位、产权残缺不全的局面，就必须建立符合市场经济要求的农地所有权主体。农民有权根据集体意愿，把农地所有权的经营管理权从村委会手中分离出来，按照市场经济原则，集体决定，建立独立的、能完全代表自己利益的新型农地所有权主体，自主决定农地所有权主体的组织形式和决策、经营管理体制。同时，要充分保证新型农地所有权主体独立拥有土地所有权的市场主体身份，农地所有权主体根据国家法律规定拥有完整的农村土地占有、使用、收益和处分等各项权能，任何组织和个人都不得侵犯它在市场经济下合法的各项土地权利。第三，要实现农地所有权市场化。为了实现农地所有权市场化，必须使土地产权实行市场化分离。土地所有权具有可分性，土地所有权主体为了增加所有者权益，可以根据国家法律和主体内农民意愿对土地所有权进行产权分离，分离出多项特定产权，落实在不同产权主体手中，为增加土地资产收益服务；要实行土地产权的市场化流动。土地各项产权可以在不同产权主体之间，进行符合法律规定形式的流转，以实现土地资产的合理配置，消除农村内部各市场主体之间经济合作的所有制壁垒，促进城乡之间生产要素的合理流动，逐步引导全省农业走上规模经营之路。