第二节　构建黄河金三角经济区区域合作机制中存在的主要障碍

黄河金三角总面积5.8万千米2，总人口约1 700万。该区域位于黄河中游，地处我国中部、西部结合带，是华北、西北、中原的结合部，也是山西、陕西、河南三省的接壤地区，还处在陇海经济带中段。黄河金三角在全国大流通中起到承东启西、沟通南北的作用，既可优先接受东部沿海地区的经济辐射和产业转移，聚集自身的发展能力，又可以此为平台辐射中西部地区广大市场。探索省际边缘区协调发展的机制和对策，对全国推进市场化进程、落实科学发展观和构建和谐社会，具有较为重要的现实意义和实践价值，对我国中西部地区加快发展也具有战略导向上的必要性和经济发展上的迫切性。

黄河金三角经济区自西部大开发总体规划中提出后，一直处于启而未动的状态，并没有实质性的进展。借鉴成熟的区域经济合作组织的成功经验，结合黄河金三角经济区特殊的区情，本节将对这一问题展开分析。

一、行政区划的障碍

“国家将行政领土分级划分为若干区域，以便在各级区域范围内设立相应的一级政权机关，实现对全国统一管理，这便是行政区划。国家设置各级政权机关，实现对全国的管理而划成的区域，则叫行政区域。”由于政绩考核和地方利益驱动，各级政府在政策任何价值取向上，逃脱不了利益本地化趋向。“每个区域分域分别追求利益最大化的结果却是两不得利，本位理性可以导致整体非理性。”黄河金三角经济区所在的三个省级行政区在行政级别、地区情报、中央及地方的政策等方面都存在一定程度的类同，从行政级别上看，陕西、河南、山西都属于省级行政区域，在行政级别上处于平等地位，各省区期望在经济区的合作中享有平等地位的同时，也期望能担任领头羊的地位。因此，任何一方谋求主导地位的欲望都将造成合作的失衡；从地方权益看（此处的权益是指中央的政策倾向），实施西部大开发后，西部各省都从中央得到了相应的优惠政策，但由于各种各样的原因，各省区获得的优惠政策也存在不同程度的差别，可以预见，各省区绝不会为实现区域合作及构建区域合作机制而对既得利益作出让步；从地方利益看，地方政府难以摆脱地方利益，由此而产生的商品无法流动、生产要素流动受阻、争夺资源等问题层出不穷。行政壁垒在跨区域的合作中不可避免，成为省际与省际之间区域合作机制建立的“一道看不见的墙”。

二、体制的制约

区域之间生产要素的自由流动是区域合作的最基本内容。而金三角经济区内的要素流动在相当程度上受到体制的制约。

我们知道，黄河金三角经济区的劳动力市场化程度低于全国平均水平。由于黄河金三角经济区的以传统农业为主的产业结构，传统农业吸纳了大量劳动力，这一部分劳动力只有一小部分在短期外出打工，成为劳动力市场的供给者；从资本要素的配置机制来看，一方面，金三角经济区的公有制金融机构在资金配置方面仍然占绝对优势，按市场规则运作的各种股份制银行、商业银行、企业财务公司、农村信用合作社等在吸收存款、发放贷款、吸纳的就业人员方面所占比例都不高。另一方面，我国的存贷款利率基本上由中央银行决定。导致资本市场化程度较低。在一定程度上影响着经济区内的产品和土地等生产要素市场化程度。因此，黄河金三角经济区在经济市场化的核心领域——生产要素市场化方面的发展步伐低于全国水平，基于要素市场化的总体经济市场化程度也相对滞后。另一方面，我国正处于从计划经济向市场经济转型的后期，而黄河金三角经济区则处于转型中期。这一时期，从全国来看市场经济体制已经初步建立。黄河金三角经济区作为我国西部地区的重要构成部分，无论是在发展市场经济，还是在建立和完善市场经济体制方面都滞后于东部地区。这不仅表现在黄河金三角经济区的市场化进程落后于全国平均水平，更反映在它相对单一的所有者结构上。

改革开放以来，我国的所有制结构由单一公有制为主转变为多种所有制并存。极大地改变了过去由于过多过快发展国家所有制经济造成的所有制结构失衡状况，突破了由此造成的阻碍经济发展的制度“瓶颈”。所有者结构属于生产关系范畴，金三角经济区经济比较落后，存在多层次的生产力，与此相适应，金三角经济区所有制结构也应具有较大的多元性。然而，黄河金三角经济区的所有制结构中公有制经济占比重仍高于全国平均水平，非公有制经济比重较低。从全国平均水平来看，非公有制经济所占比重已经超过公有制经济，而黄河金三角经济区的公有制经济却占到3/4。

实际上，在区域特别是欠发达区域开发中，市场机制作用的大小和市场经济体制的完善程度对区域合作成功与否有关键作用。黄河金三角经济区这种公有制占绝对比重的所有制结构极大地制约着其开发、开放和合作。黄河金三角经济区所有制结构的单一性构成了其合作的制度约束，导致非市场的行政力量和经济力量结合起来，共同阻滞着整个经济区市场经济的发展和创新能力的提高。进而阻碍着生产力发展和社会福利，形成区域合作的体制性障碍。

三、经济发展水平的制约

区域经济的合作的前提是该区域成员之间的经济发展水平，具体表现在各成员地区的工业化水平、城市化程度。黄河金三角经济区工业化水平和城市化程度影响着区域合作的深度和广度。具体表现在：全国经济发展整体上处于工业化中期，黄河金三角经济区经济发展则处于工业化前期，产业结构由以落后农业为主的传统结构向以现代工业为主的工业化结构转变。从城市化水平来看，黄河金三角经济区也明显低于全国平均水平。

从经济增长看，在新中国成立初期，黄河金三角经济区的人均GDP接近全国平均水平，经济增长速度较慢。在整个计划经济时期，黄河金三角经济区的人均GDP虽然低于全国平均水平，但二者差距不大。1978年以后，随着市场化改革的不断推进，黄河金三角经济区的人均GDP在迅速增长的同时，与全国平均水平的差距呈扩大趋势。黄河金三角经济区的发展滞后于全国。黄河金三角经济区不仅与全国差距较大，经济区内部发展也不平衡。随着我国市场化改革的深入，黄河金三角经济区内部发展差距也不断扩大，2007年渭南市、运城市、三门峡市人均GDP分别为7 372元/人、12 407元/人、23 294元/人，2008年渭南市、运城市、三门峡市的人均GDP分别为9 535元/人、13 441元/人、29 515元/人。黄河金三角经济区是全国经济较落后的地区之一，因此，加快黄河金三角经济区的发展，推动其开发开放，缩小黄河金三角经济区与全国其他地区和黄河金三角经济区内部经济发展差距，在现阶段尤为重要和紧迫。

四、产业专业化程度低

区域分工合作的基础是产业专业化程度，只有在产业专业化的基础上才能形成产业集聚，带来区域分工合作效益。一般地，区域产业的专业化直接反映区域条件优势转化为现实优势的程度及该产业在全国市场份额的大小，间接地反映出其竞争优势。区域产业专业化程度直接影响到区域分工合作的产业选择，由于自然和历史的原因，黄河金三角经济区在资源、产业和市场上存在较大的相似性。(www.daowen.com)

根据表9—1，黄河金三角经济区应立足该地区现有的工业结构，坚持以市场为导向、与周边地区错位发展的原则，以园区建设为载体，以煤、有色金属、盐化、电力、机械制造、医药等具有比较优势的工业为主导，加快产业集聚，逐步形成具有地区竞争力的工业体系。

表9—1　黄河金三角经济区比较优势产业分布

黄河金三角经济区作为我国西部开发的重要区域，区域内部各省区之间在地理区位方面紧密相连，在历史上就存在着密切的社会、经济、文化联系，是我国与东南亚国家之间进行经济合作的前缘地区，各省区之间具备区域分工合作的地理区位环境和社会经济条件。地方政府之间也存在着推动区域经济合作的积极性，特别是在推动各省区毗邻区域经济发展方面更是存在着区域分工合作的可能性和必要性。然而，黄河金三角经济区在产业分工合作中的比较优势与竞争优势并没有充分发挥出来，主要存在如下几个方面的问题。

其一，黄河金三角经济区产业同构化特征明显，容易导致产业之间的恶性竞争。在以往的经济发展过程中，渭南、运城、三门峡三市仅从狭隘的地域经济出发，各自为政，自成体系，从而造成重复引进、重复投资、重复生产的现象十分严重，最终导致三市之间产业结构严重趋同，分工协作程度弱化。尽管三市的资源和经济技术环境存在差别，但在工业产品结构中，相似程度却较高，趋同化涉及的产业和产品众多，从初级产品到终端产品，再到支柱产业，目前还有继续增加的趋势。

产业结构趋同化问题给黄河金三角区经济发展带来了突出问题：一是低水平重复建设现象严重，造成低技术生产能力过剩、高技术含量产品的生产能力又十分不足；二是加大了企业生产经营成本，不利于提高产业集中度和整体竞争能力；三是阻碍了地区优势的发挥，加剧了三市之间的恶性竞争，并进一步恶化了生态环境。

其二，黄河金三角经济区的比较优势产业与竞争优势产业“错位”。使得经济区内产业的资源配置效率低，难以形成规模经济效益。黄河金三角经济区内具有相对优势的生产要素，并没有得到充分的开发利用，相关产业的竞争优势也未凸现出来。黄河金三角经济区是我国能源、矿产、特色农业、旅游资源极为丰富的地区，合理的区域产业分工与合作能够提供资源开发的集约化程度，为资源开发提供广阔的市场空间和资本、技术支持。然而，比较优势与竞争优势产业的不对应，使得金三角经济区产业配置效率低，不利于区域产业分工与合作效率的提高。

其三，黄河金三角经济区内产业关联没有形成，衰退产业、比较优势弱化产业、比较劣势产业阻碍了区域产业分工与合作发展。在黄河金三角经济区中一些具有比较优势的资源密集型、劳动密集型产业，例如有色金属采选业，出现亏损与衰退现象，难以培育接续产业；二是某些区域专业化程度高、产品销售收入在产品销售收入总额中所占比例高的产业，例如能源、化工业的市场竞争力弱，难以继续成为推动区域经济发展的主导产业。

其四，地方政府之间的非理性政绩竞争已经成为约束黄河金三角经济区产业分工合作的主要体制障碍，一定程度上导致了区域市场分割与垄断、低水平重复建设、生态环境恶化。随着经济区域内部与经济区域之间分工合作的深化和产业分工网络的发展，区域经济发展的一体化程度会逐渐提高，产业的市场竞争力和资源配置效率会发生变化，区域分工合作的产业选择必须做出相应调整以适应区域开发特别是跨行政区经济开发的新要求，要求地方政府之间进行紧密的分工合作。目前，金三角经济区还缺乏一个统一协调的地方政府间的协调机制，地方政府官员为了向上级充分显示政绩，在区域经济增长速度、地方基础设施建设、项目投资、争取中央优惠政策支持等方面展开竞争，增加了区域产业分工与合作发展的制度障碍。

五、交通基础设施的制约

交通基础设施对区域开发特别是欠发达区域开发与合作有着重要影响。也是区域合作的十分重要的条件。这是因为，交通基础设施不仅可以降低生产要素的流动成本，促进劳动力、资本和信息等要素的流动，还可以通过市场机制的作用密切它与其他地区的经济联系，引导区域经济结构和经济活动地域空间布局不断优化。

实际上，交通运输的发展对黄河金三角经济区合作机制的建立有着关键性影响。金三角经济区地域辽阔，人口众多，资源丰富，开发潜力巨大。通过发展交通运输有利于推进黄河金三角经济区的开放，促进经济区区内区外的合作，实现整个经济区的协调发展。

改革开放以来，黄河金三角经济区交通基础设施、运输装备和客货运输总量规模迅速扩展，虽然一个颇具规模的现代交通运输系统已初步形成，但黄河金三角经济区交通运输在迅速发展的同时也存在不少问题。金三角经济区交通运输的基础脆弱，承受需求波动的弹性较小，尤其是当前没有足够的空间改善运输质量，交通运输仍是区域经济发展薄弱环节。表现在：交通基础设施总量不足，交通基础设施标准低。金三角经济区高速公路里程少、国道不能全面对接，路网连接水平低，密度低，跨区域干线运输通道不足，通达深度不够；交通运输结构性矛盾突出，地区间发展不平衡。缺少主导市场发展的大型公路运输企业，现代物流刚刚起步。极大地制约着区域之间要素的自由流动。