第四节　黄河金三角区经济开发的政策选择

一、黄河金三角区开发政策制定与实施的主要制约因素

（一）区域经济实力相对弱小

金三角经济区作为我国西部重要的经济区，但在经济实力与资本形成能力方面与其在全国经济发展中的战略地位不相称。从金三角经济区国内生产总值占全国的比例看，金三角经济区生产总值占全国极低，并呈下降趋势。（2006—2008全国GDP分别是209 407亿元、246 619亿元和300 670亿元）

表8—6　2006—2008黄河金三角经济区国内生产总值占全国的比例

资料来源：2006—2008渭南市、运城市、三门峡市国民经济和社会发展统计公报。

另外，以渭南市2009年上半年各项经济指标来反映渭南在陕西的位置。其指标包括：生产总值、工业总产值、城镇固定资产投资、社会消费品零售额、财政收入等。

1.生产总值

从总量来看排位依次是：西安1076.34亿元、榆林424.11亿元、咸阳347.47亿元、宝鸡341.41亿元、延安269.31亿元、渭南236.35亿元居第六。从增速来看依次是宝鸡14.4%、安康14.0%、汉中13.8%、西安和铜川均为13.3%、咸阳13.0%、渭南12.8%居第七，增速高于全省1.0个百分点。

2.工业总产值

从总量来看排位依次是：西安1039.11亿元、榆林546.75亿元、宝鸡451.72亿元、延安407.69亿元、咸阳407.59亿元，渭南299.85亿元居第六。从增速来看依次是安康20.3%、宝鸡16.2%、西安15.9%、铜川14.2%，渭南13.7%居第五，增速高于全省4.6个百分点。

3.城镇固定资产投资

总量排位依次是西安1 086.29亿元、咸阳297.54亿元、宝鸡245.38亿元、榆林243.76亿元、延安227.53亿元，渭南202.33亿元居第六。从增速看渭南99.9%居第一，高于全省56.1个百分点；宝鸡52.0%居第三；咸阳30.7%居第十。

4.社会消费品零售总额

总量排位依次是西安658.05亿元、宝鸡132.68亿元、咸阳125.94亿元，渭南84.68亿元居第四。从增速来看渭南19.2%居第一，高于全省0.5个百分点，咸阳、宝鸡均为18.8%，并列第七。

5.地方财政收入

总量排位依次是西安91.25亿元、榆林47.42亿元、延安45.25亿元、咸阳15.85亿元、宝鸡14.64亿元，渭南14.50亿元居第六。从增速看依次为安康40.8%、榆林26.7%、咸阳26.0%、渭南23.4%居第四且高于全省3.4个百分点。

6.城镇居民可支配收入

总量排位依次是西安9616元、杨凌8479元、宝鸡7553元、咸阳7180元、延安7140元、榆林7001元、渭南6936元居第七。从增速看依次为榆林26.5%、汉中26.1%、铜川24.1%、商洛23.6%、延安23.3%、西安23.3%、安康23.2%、渭南23.1%居第八。

7.农村居民人均现金收入

总量排位依次是西安3476元、杨凌2683元、咸阳2483元、宝鸡2456元、榆林2397元、延安2170元、铜川2140元、渭南2067元居第八。从增速来看依次为榆林27.8%、汉中27.5%、铜川26.2%、商洛26.1%、延安26.0%、安康25.9%、西安20.9%、杨凌18.7%、渭南17.9%居第九。

（二）人均收入水平较低且企业市场竞争力弱

金三角经济区地处陕西省、山西省和河南省三省交界地区，三地市在本省均属于边远好经济落后地区，经济基础薄弱。市场化改革以来虽然经济发展迅速，但从整体上仍然滞后于其他地区，也是本省经济最落后的地区之一。金三角经济区发展滞后可以从其人均GDP和城乡居民人均收入水平与全国平均水平的差距得到反映。具体情况见表8—7。

表8—7　2008年黄河金三角经济区人均收入水平概况

资料来源：2006—2008渭南市、运城市、三门峡市国民经济和社会发展统计公报。

从表8—7可以看出，2008年，除三门峡外，渭南、运城的人均GDP均低于全国平均水平；从城镇居民人均可支配收入来看，更是远远落后于全国平均水平。农民人均纯收入除三门峡市外，渭南和运城也远远落后于全国平均水平。

金三角经济区经济发展滞后，不仅表现在人均GDP和城乡居民的人均收入方面，还表现在企业等微观经济活动主体的市场竞争力大小方面。竞争力是经济主体的生存和发展能力。从参与竞争的主体出发，可以把竞争力分为企业竞争力、产业竞争力、区域竞争力和国家竞争力。其中，企业竞争力属于微观层面的竞争力，产业竞争力和区域竞争力属于中观层面的竞争力，国家竞争力则是宏观层面的竞争力。相应地，企业竞争力就构成产业、区域和国家竞争力的微观基础。金三角经济区要实现可持续发展和不断增加区域福利的开发目的，需要发挥区域优势，推进区域产业结构优化和区域制度创新。无论是结构优化，还是制度创新，其综合表现则是区域核心竞争力的不断提高。企业作为微观经济活动主体，其经济活动构成区域经济运行的重要微观基础。相应地，企业竞争力也成为产业竞争力和区域竞争力的微观基础。只有企业等微观主体富有活力和竞争力，产业和区域才可能富有竞争力。

（三）地方政府公共财政收入低且支出结构不合理

表 8—8　2006—2008年黄河金三角经济区财政收入比较　（单位：亿元）

资料来源：2006—2008渭南市、运城市、三门峡市国民经济和社会发展统计公报。

金三角经济区经济发展相对滞后，地方政府利用财政手段调控区域经济发展的能力有限，其表现如下。

运城市2008年全市财政总收入完成92.5亿元，比上年增收6.1亿元，增长7.1%。财政总收入占全市生产总值的比重由上年的13.8%下降为13.6%。全年全市一般预算支出93.0亿元，比上年增长28.8%。其中：农林水事务支出增长25.9%，教育支出增长34.2%，科学技术支出增长10.5%，文化体育与传媒支出增长45.8%，社会保障和就业支出增长34.8%，医疗卫生支出增长46.8%，环境保护支出增长62.0%。

三门峡市2008年全市地方财政一般预算收入36.70亿元，比上年增长25.0%，其中：税收收入29.61亿元，增长29.1%，税收占地方财政一般预算收入的比重为80.7%，比上年提高2.6个百分点。地方财政一般预算支出65.35亿元，增长29.1%，其中：教育支出增长27.4%，社会保障与就业支出下降10.9%，医疗卫生支出增长52.1%，一般公共服务支出增长26.0%。

渭南市2008年全市财政总收入完成69.67亿元，财政支出82.97亿元，增长43.3%。

由上可见，不能仅仅依靠本经济区的力量推动金三角经济区开发。金三角经济区各省区地方财政收入相对较低，仅仅依靠本经济区地方政府的财政收入，不能满足本经济区开发的公共投资需求，必须借助中央政府、省政府与其他经济区的帮助。

二、黄河金三角区经济区开发政策概述

金三角经济区开发政策由三个部分构成，一是由中央政府制定和主导实施的金三角经济开发政策；二是所在省级政府制定的有关区域开发政策；三是由金三角经济区各级地方政府在中央政府区域开发政策以及省级政府的领导下制定的针对本地区经济发展的区域开发政策。中央政府和省级政府的区域开发政策是从宏观角度确定金三角经济区开发目标、手段、主体、重点及其相关制度安排，规范区域开发主体行为并协调区域开发中存在的各种利益关系。金三角经济区各级地方政府制定的区域开发政策是金三角经济区各级地方政府在中央政府和省级政府制定的区域开发政策指导下，根据本地区经济发展实际，为了充分发挥地区比较优势而制定的关于本地区经济发展目标、手段、主体、重点及其地方性制度安排。在金三角经济区开发过程中，中央政府和省级政府制定的区域开发政策直接规范和影响到地方政府制定的区域开发政策，地方政府制定的区域开发政策是中央政府和省级政府制定的区域开发政策的具体化和补充，它们相互协调共同构成金三角经济区开发政策体系。要实现区域发展战略目标，必须针对该经济区社会经济发展现状和条件的具体特点，制定确实可行的区域开发政策。要实现金三角经济区开发战略目标，中央政府和省级政府在制定区域开发政策时，必须充分考虑金三角经济区在国家经济发展特别是西部开发中的重要战略地位，还必须根据金三角经济区开发的社会经济条件、资源禀赋及其配置、生产力与城镇布局、产业分布与结构调整、区域分工合作等的具体特点从财政税收、货币金融、产业发展、城镇建设、区域协调、对外开放等角度制定金三角经济区开发政策。

三、中央政府的区域开发政策

在金三角经济区开发过程中，中央政府的区域开发政策由如下几个部分构成。一是金三角经济区开发财政税收政策，二是金三角经济区开发货币金融政策，三是金三角经济区开发产业政策，四是金三角经济区开发区域协调政策，五是金三角经济区对外开放政策。中央政府的金三角经济区开发政策的主要目标是促进金三角经济区开发战略目标的实现，为金三角经济区开发创造良好的宏观环境、提供发展援助和优惠的制度安排，协调金三角经济区开发与其他经济开发之间的关系。

第一，提高中央政府对金三角经济区开发的财政支持力度，对该经济区给予财政资助，提高地方公共产品的供给水平并改善供给结构。可以考虑从中央政府财政支出中设立专门的贫困地区发展财政资助资金，用于改善贫困地区基础设施。(www.daowen.com)

第二，设立专门的欠发达地区开发金融机构，为金三角经济区能源基地建设和原材料基地建设提高投融资支持。针对金三角经济区开发资金自我积累能力弱、筹资困难、资本外流频繁等特点，可以建立金融试验区，实行灵活的金融管理政策，甚至可以率先推进金融对外开放步伐，引进境外资本，推动金三角经济区开发。

第三，中央政府对金三角经济区具有比较优势的产业，例如旅游业、生态农业、生物制药业、能源与原材料加工业给予特别的产业扶持，降低这些产业的进入门槛和政府管制，进一步推动金三角经济区的产业化进程。据此，针对金三角经济区开发中的具有区域比较优势的产业如劳动密集型、资源密集型、高耗能产业特别是旅游业、生态农业、低污染的能源与原材料加工业给予特别的产业扶持。一是降低这些产业的进入门槛，二是提高中央政府对这些产业的扶持力度，制定专门的产业发展优惠政策，吸引民间资本和海外资本，增强金三角经济区特色产业的竞争力。

第四，针对金三角经济区城市化水平低，城镇结构不合理，农业发展滞后的特点，中央政府应该在该经济区实现更加灵活的户籍管理政策，鼓励农村剩余劳动力向城市转移，提高该经济区城市化水平。同时，把提高该经济区的城市化水平与解决三农问题协调起来进行考虑。

第五，中央政府应该承担起协调不同区域之间的各种社会经济利益关系，为金三角经济区开发提供良好的外部环境，同时中央政府还必须协调好陕西、山西、河南三省区地方政府之间的社会经济利益关系，消除地方封锁和垄断，促进金三角经济区对内与对外协调与合作。可以考虑在中央政府的推动下，建立金三角经济区开发的地方政府间协调机制，成立政府间与非政府间的社会经济协调组织，促进经济区内部与外部的分工合作，优化本经济区的产业结构和生产力布局结构。

总之，中央政府对金三角经济区开发的经济政策支持包括如下三个方面的内容：一是中央政府的区域财政政策应该在一定时期内向该区域倾斜，补充地方政府财政能力的不足，使得它们能正常行使其行政权力和承担公共管理的义务；二是中央政府在区域税收政策上给予倾斜，为该区域企业提供更多的发展机会，使它们能够尽快担负起带动区域经济发展的作用，促进该地区经济的快速增长；三是中央政府在区域投资政策取向上向金三角经济区倾斜，在一定时期内应放在西、中部地区的重点区域，促进西部地区经济增长中心的形成。

四、地方政府的区域开发政策

地方政府制定的区域开发政策作为区域开发政策的重要构成部分和中央政府、省级政府区域开发政策的落实和补充，其合理与否直接影响到中央政府和省级政府区域开发政策目标与区域开发战略目标能否顺利实现。各级地方政府制定的区域开发政策主要包括地方财政收入政策、地方投融资政策、地方产业政策、地方特殊类型区域开发政策、地方对内对外开放政策等多个方面。根据地方政府层级的不同，可以把地方政府制定的区域开发政策区分为省区级地市级、县区级和乡镇级。根据地方政府权限和行政管辖区域的不同，各级地方政府制定的区域开发政策又各有特点，即使同级地方政府，其制定的区域开发政策也存在差异，同一地方政府在不同的经济发展阶段，其制定的区域开发政策也存在差异。在金三角经济区开发过程中，应该充分考虑如下几个方面。

第一，对于渭南、运城、三门峡三市区级地方政府而言，在制定本区区域开发政策时，应该在贯彻落实中央政府和省级政府区域开发政策的前提下，根据本区经济发展实际并充分发挥区域比较优势的基础上，充分利用本区政府在地方财政、金融、产业方面的调控能力，制定出符合本地区的区域开发战略和相关的地方经济发展政策。渭南市应该充分利用其在金三角经济区中的交通枢纽地位、农业、旅游、资源能源优势和重化工业基础，把渭南市建成金三角经济区的旅游中心、重化工业与能源工业基地。运城市应该充分利用其优越地理区位，充分发挥旅游资源丰富、生物资源多样、矿产能源丰富的特点，把运城建设成为金三角经济区的生态旅游和生物医药工业中心。三门峡市则应该充分发挥交通、地理区位优势、水电资源和旅游资源丰富的比较优势，把三门峡市建设成为金三角经济区的制造基地和能源基地，使之成为东出的大通道。

第二，对于金三角经济区的中心城市渭南市、运城市和三门峡市，必须增强地级市城市的辐射带动功能，提高生产要素的聚集和扩散能力，使之成为区域创新中心、核心增长极和生产要素优化配置中心，以此作为制定本地区开发政策的出发点和目标。渭南应该充分发挥地处毗邻西安的地域优势，发挥其交通区位优势，使之成为大关中经济带东部的以旅游业和能源为特色的增长核心和发展极。三门峡应该充分发挥其区位优势和工业优势，把三门峡建设成金三角经济区东部的以能源与制造业为特色的增长核心与发展极。运城应该充分发挥其旅游资源丰富、生物医药工业优势明显的特点，把运城建成金三角经济区北部连接华北地区，以旅游和生物医药工业为特色的增长核心与发展极。

第三，充分发挥金三角区域内的中小等城市的发展潜力，产生区域经济联动功能，发挥特色优势，成为金三角经济区核心增长地域的轴点，构成金三角经济区开发的核心带动地域。为了改变金三角经济区城市化进程滞后、城镇体系结构不合理的现状，大力发展中等城市，使之成为金三角经济区中渭南、运城、三门峡三大经济增长核心与发展极外向带动极与辐射极，形成核心增长地域，提高金三角经济区城市化与工业化水平，推动整个经济区的发展。

第四，把中小城市作为金三角经济开发的据点，使之成为吸收农村剩余劳动力、推动区域城市化进程的重要支点，也是推动城乡一体化、农业产业化和解决“三农”问题的重要途径。县乡政府作为金三角经济区的基层地方政府，是上级政府区域开发战略与政策的最终实施和落实者，应该充分发挥这两级地方政府的积极性，充分发挥地方比较优势，大力发展地方特色产业，增加中小城镇居民和农民收入，大量转移农村剩余劳动力，发展非公有制经济，形成各具特色的地方经济，促进金三角经济区区域经济一体化发展。

总之，金三角经济区的开发建设不同于长三角、珠三角的区域经济发展，也不同于中国计划经济时代的西进战略，其开发建设面临新的体制约束和市场约束比以往任何时候都大。应在借鉴其他国家欠发达区域开发经验的基础上，发挥区域比较优势，构建区域优势产业，形成具有竞争力的产业和区域性中心城市，是金三角经济区开发的重要内容。应在金三角经济区培植经济增长极地区，以有效地带动其周边更大范围地区的发展，应结合资源富集地区的能源、资源和具有区位优势的地区的重点开发，按照国家生产力布局的总体目标对企业投资的空间指向加以引导。

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