第二节　区域合作理论

一、区域合作的内涵

（一）区域合作的内涵

区域合作是与区域的分工相伴而产生的。因为，在区域分工的深化过程中，各区域经济发展的专业化倾向日益突出，伴随着区域之间竞争的加剧也出现了区域之间相互依赖程度的加深。出于各自发展利益的需要，区域之间在分工的基础上就必然开始寻求合作。区域合作有两种形式：一是区域之间存在产品、技术、服务等方面的关联而形成互补关系和相互依赖，因而需要通过相互合作才能满足各自的多方面需求，使经济发展获得一定的稳定性；二是迫于市场竞争的压力，相关区域通过合作，实现优势互补或扩大同种优势，形成竞争力的合力，追求各自经济发展的更加稳定性，使规模更大。

区域合作是现代区域经济发展的普遍现象，它的经济意义在于，区域之间通过优势互补、优势共享或优势叠加，把分散的经济活动有机地组织起来，把潜在的经济活力激发出来，形成一种合作生产力。通过合作所获得的经济综合优势所产生的经济效益是分散条件下难以取得的。合作为分工提供了保障，使区域经济专业化能够存在和发展。通过合作可以冲破要素区际流动的种种障碍，促进要素向最优区位流动，加强区际经济联系，形成区内和区际复杂的经济网络，提高区域经济的整体性和协调能力。

不同的省、市、县，无时无刻不在竞争，也没有停止各种不同形式的合作。本质上，竞争与合作是不同区域实现各自发展目标的低成本化的利益关系在不同条件下的表现形式。区域竞争激烈，主要指向成本之间的竞争；区域合作的形成，也是为了降低两个或两个以上区域单元联合起来的成本。地区间的要素流动与产业转移，以市场机制为基础、以利益引导为核心、以政府协调为辅助。引入产业和外商投资，自然会有劳力、技术和资本进入，促进了后起地区的产业结构调整，改善人力资本结构，提高管理水平和生产效率。从区域竞争与合作的核心——降低发展成本的角度看，这就是把原来区域内部商务成本摊薄的出路，也是区域竞争力提高的必然选择。从竞争到合作，是各个行政主体在追求本地利益最大化目标下的需求转变过程。

（二）区域分工不等于区域合作

现有的区域分工理论的一个基本结论就是区域分工必然带来区域利益的增进。但是，从现实来看，增进利益的分配是一个问题。从经验上来说，许多国家先进地区与落后地区间的分工，往往其利益分配格局有利于发达地区而不利于甚至有损于落后地区，中国东西部地区经济差距的增大而不是缩小就是一个证明。

事实上，各个区域参与区域分工的积极性的大小取决于其获利程度，由于获利的程度不同，各个地区参与区域分工的积极性就产生差异。那些，获利甚少或者低估获利的区域就不会积极地参与区域分工，甚至进行抵制，如进行地方保护，从而不利于区域分工的深化，更谈不上区域合作。

每个区域的行为准则是自身利益的最大化而非社会整体利益的最大化。当一部分区域的利益最大化目标与另一部分区域发生矛盾时，或者当一部分区域的利益最大化目标与大区域的整体利益最大化发生不一致时，区域合作就不是区域的唯一选项，区域冲突在所难免。而部分区域依据自身利益最大化原则进行的决策，往往是与区域整体利益最大化相矛盾的，就这一点，博弈论中的著名例子“囚徒困境”早已给出证明。

二、我国区域合作政策的变迁与局限

在市场经济条件下，社会劳动地域分工与经济主体追求地区比较利益必然导致区域经济的竞争与合作。改革前的几十年，我国实行的是计划经济体制，企业与地方缺乏追求地区比较利益的动力和发展地方经济的热情，尽管20世纪50～60年代中央曾组织过地区经济协作与支援活动，并为此划分了6大经济协作区，但这种类似搞运动的办法既不能持久，又不能从根本上解决问题。

改革开放初期的1979年，国务院提出了区域合作的 16字方针：“扬长避短、发挥优势、坚持自愿、组织联合，”并于1980年作出了《关于推动经济联合的暂行规定》以地区间余缺物资调剂和技术、资金协作为主的区域合作开始兴起。1984年，《中共中央关于经济体制改革的决定》提出在对外开放的同时对内开放的要求，并归纳了新的16字方针：“扬长避短、形式多样、互利互惠、共同发展。”各种以经济技术协作区、协调会、联席会、经济网络等为名的松散型区域经济合作组织发展到100多个。

1986年，国务院颁发《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》，对区域合作的一些具体问题作出了明确规定。1991年制定的“八五计划纲要”又提出了“以省、区、市为基础，以跨省、区、市的横向联合为补充发展经济协作区；提倡经济上较发达的沿海省、市与内地较不发达的省、区开展经济联合”的要求。在这一阶段，区域合作组织内部机构设置、合作手段与内容等不断得到完善。

从1992年以后，随着我国经济发展速度的加快，区域经济领域出现了极为矛盾的现象，一方面，区域经济合作发展较快；另一方面，区域冲突严重加剧。中央不得不不断做出规定和要求，推进区域合作的规范化。应当承认，特别是改革开放20多年来，在中央宏观区域政策的引导下，我国的区域经济合作关系发展很快，成效卓著。

但是，过去的区域合作政策的局限性是显而易见的。一是区域合作政策行政角度的要求多，制度性的安排少；二是区域合作始终未能摆脱道义上的约束，利益机制的激励少；三是区域合作关系的规范化、科学化不够，形式上的规定多，实质性的约束少；四是区域合作的相关配套政策供给不够，使地区间的竞争关系和协作关系出现严重的不对称；五是区域政策未能根据区域经济发展的新情况及时予以调整，应对措施不够；六是区域合作政策的政策目标的重点问题、重点区域、重点领域不够明确。

在西部大开发宏观区域政策实施之后，在全面建设小康社会的进程加快之后，在重要的战略机遇期明确之后，在加入世界贸易组织以后的新条件下，在应对改革开放新形势的情况下，区域合作问题已成为关系到扩大内需、增加就业、保持经济发展速度和质量、缩小地区差距、部门差距、阶层差距等重大问题解决的关键。急需在总结过去多年区域合作政策效应的基础上，实现区域合作机制的完善和创新。

三、当前区域合作困境的理论分析

首先，区域合作中存在着“集体行动”困境。著名经济学家奥尔森在其《集体行动的逻辑》中认为，在集体行动中，尽管成员的行为目标具有一致性，但他们之间的利益冲突也不容忽视。因为，在一个较大集体中，利益冲突带给合作的破坏力往往大于利益一致带给合作的凝聚力。原因有三个方面：其一是在区域合作中，可以预见的收益对于合作者来说是模糊的、笼统的。这种具有不确定性的远期收益，缺乏足够的吸引力使地方政府自愿地支付一定的成本来参与合作。其二是缺乏合理的“选择性激励手段”。无论是“中心—外围”理论，还是“轴心—辐条”理论均表明，市场机制不但不足以改变经济发展的不均衡现象，反而会强化这种不均衡。不均衡的经济发展水平对区域合作构成了较大的威胁。因为经济发展水平的不同，意味着不同的利益诉求，意味着合作利益分配和成本分摊也是不均衡的。在缺乏合理的“选择性激励手段”的情况下，合作利益分配和成本分摊的不均衡会使一部分合作者失去合作的兴趣和动力。其三，缺乏一套完整的具有约束力、自动实施的制度。目前，我国区域合作主要采取非制度化的协调机制，参与合作的地方政府间的协议往往缺乏法律效力和稳定性。这种非正式制度的协调机制一般采取集体协商的形式，没有固定的、正式的谈判机制，一旦涉及实质性的利益时，就会因为分歧太大而无法合作。

其次，区域合作中存在着“囚徒博弈”困境。“本来区域合作应该是有利于避免有限资源的浪费和无序的市场竞争，有利于优势互补而实现更高收益，但是各地区的个体理性地按市场法则所得到的结果却并不是经济的，有时会发生类似‘囚徒困境’的情况”。在区域合作过程中，地方政府具有两种角色—地方管理者和区域合作的参与者，不过，他们所扮演的这两种不同角色是有根本区别的：在其辖区内，地方政府是辖区内公共利益的代表；在参与区域合作的过程中，地方政府又是本辖区内公民利益的代表。也就是说，地方政府具有“经济人”的特质。因此，在信息不对称的情况下，地方政府在区域合作中博弈的原则是“趋利避害”；博弈策略是“先利己而无论利他”。地方政府的这种理性的微观抉择必然会导致非理性的宏观结果。

再次，区域合作中存在着“公地悲剧”困境。美国科学家格雷特·哈丁说：“在信奉公用地自由化的社会中，每一个人都被锁在一个迫使他在有限的范围内无节制地增加牲畜的制度中，毁灭是所有人都奔向的目的地”。对于区域合作来说，许多资源如水资源、大气资源等的使用均不具备排他性，即便某一地区实施对自然资源保护性措施，该地区却无法保证和促使相邻地区也采取同样的保护性措施，更不能阻止别的地区分享实施该措施所带来的收益。另外，如果某地区自觉地限制对特定的自然资源的使用量而受到损失时，不仅无法得到合理的补偿，相反，该地区还会给那些不限制使用资源的地区带来额外的收益。这些都会导致区域合作中“公地悲剧”的发生。

四、区域合作的基本原则

在区域经济发展过程中，相互竞争是主流，合作是为了最终竞争胜利的需要。所以，区域合作就必然要遵循一定的原则，否则，合作就无从产生和继续。通常区域合作需要遵循以下几个原则。

（一）自愿平等与互惠互利原则

由于各个经济体都有自己相对独立的经济权益，合作实际上是为了更好地追求和维护自己的经济权益，所以，区域合作就必须是自愿、平等的。

更重要的是，合作必须给参与的各方都带来比单独发展更多的经济效益。否则，合作就缺乏凝聚力，不可能长期维持。要以区际比较优势作为区域合作的最根本基础，区域合作要尽量发挥各个经济体的经济优势，相互取长补短或优势互补，如没有显著的区际比较优势，就没有互补性效应，也不利于通过区际分工与合作而获取整体大于部分之和的“合成效应”。区域合作的经济成果必须共享，以提升凝聚力，使区域合作得以延续和深化。

（二）科学性与超前性原则

要求对区域合作的目标、原则、机制、具体途径等要在对区域的实际情况进行充分调研的基础上，进行科学分析和严格论证，使区域合作具有坚实的科学依据。对区域经济的未来发展、产业规划要有超前意识，为经济与产业的健康持续发展做出更好的蓝图设计。

（三）组织实施的可操作性与可调控性原则

应该针对区域经济的具体情况，重视合作方案、实施对策、调控措施等方面的可操作性，要便于落实执行。同时，区域合作的组织实施过程应该是一个便于调控的过程，建立起科学的调控机制以避免区域合作的进程偏离预期轨道，达不到原定目标。

（四）整体效益最佳原则

整体效益最佳原则要求把包含各个区域的大区域看成统一的大系统，把其内部的各个区域看成子系统，这些子系统共同组成具有特定结构与功能的有机整体；要求依据系统理论的整体性、联系性、有序性、动态性、调控性、最优化等基本原理来谋划与运作区域合作；认为区域之间的合作会产生的“整体大于部分之和”的协同效应；强调通过区域合作实现区域协调发展，保证整体效应达到最佳。(www.daowen.com)

五、区域合作的功能

区域合作实质上就是资源在区域之间有意识、有目的、有计划的优化配置。因此，区域合作包括了区域之间的资源自由流动、建立共同市场、建立经济联合组织、协调资源开发、合理保护环境、协调经济发展政策、共同维护经济秩序、保持经济的稳定性、对外采取一致的经济政策和行动以增强竞争力，等等。

从理论上说，区域经济体的全面合作是指区域之间在有关政府的推动下，相互之间开展多方面或全面的经济合作。它具有如下的功能。

第一，联合开发资源。对各区域的自然资源、技术、资金、人力等采取联合开发，加工增值，多方受益，提高资源利用效率。第二，建立区域市场，推动内部各区域之间资源、要素的合理流动。通过举办商品交易活动，建立各种大型交易市场，形成多形式、多层次、多渠道的商品流通网络，互通有无，平抑物价，稳定市场。第三，联合改善区域交通条件。共同修建跨区域的交通干线和通讯设施，方便相互间要素流动、信息传递。第四，建立信息网络。通过各区域之间相关行业的横向合作沟通信息，建立综合信息中心来传递信息。第五，开展资金横向融通。各区域的金融机构联合起来形成多渠道、多形式的金融合作网，在区域之间调节资金余缺，加快资金周转。第六，共同协调，解决跨区域的环境保护问题，等等。

六、区域合作的长效机制

（一）建立跨行政区的协调机构

在我国当前管理体制下，行政区是经济布局与经济活动组织实施的基本地域单元。在世界经济一体化和区域经济联系日益紧密的背景下，要求各个行政区之间进行更为紧密有效的合作，而为了达到这一目的，建立跨区域的协调机构就成为一种需要。

区域合作是通过区域经济合作组织进行的。从一般意义上来看，任何为了降低交易费用，充分发挥各个区域的优势从而实现区域整体利益的最大化。

在市场经济条件下，市场机制当然十分重要，但是，市场机制在有些情况下是“失灵”的，如公共产品的供给。所以，政府的宏观调控与组织协调的作用也不可忽视。例如，美国总统直管的特别行政机构中的阿巴拉契亚地区事务委员会与田纳西河流域管理局就是政府主导型区域合作组织的典范。特别是在区域合作的初期，在条块分割的管理体制和地方利益保护依然存在的背景下，更是需要建立强有力的跨区域的协调机构。

协调机构主要负责区际经济合作在研究筹划、统筹规划、联系沟通、指导实施、信息服务、政策法规咨询等方面的工作，直到区域经济进行全方位、多层次、高效率的全面合作。可以看出，这一机构的任务是十分繁重的。为了确保这一机构的顺利运行，应该赋予该机构一定的权力。借鉴欧盟的做法，各行政区域主体基于对跨行政区域整体共同利益的追求，自动让渡一部分区域权力给跨区域协调机构，确保该机构能够拥有适度的决策权力。对内，协调各区域进行资源的优化配置，实现区域间的优势互补、共同发展、利益共享；对外，提高区域的整体竞争力，保护与发展区域整体利益。

由于区内各个行政单元在行政地位上是平等的，都有追求本区域利益的潜在动机，这就要求跨行政区的协调机构在权力分配上一定要注重各个行政主体的利益共享。如果，合作区域的重大决策的制定与实施不能充分尊重各个区域的经济利益，无法实现利益共享，那么，区域合作的基础就会受到破坏，区域合作就难以持续。

（二）构建行业与企业的自组织协调机制

1.行业的自组织协调机制：建立行业协会

从国外经验来看，行业协会作为行业自律性组织，具有政府和企业无法代替的独特作用。跨行政区组建行业协会，可以行政地域限制，并发挥一系列重要职能。一是通过行业制度的制定，规范企业经营行为，发挥行业自我管理的功能；二是发挥服务功能，提供科技推广、市场信息收集与共享、人才交流等服务；三是推进专业化分工协作，引导区域产业协调发展，实现规模经营；四是充当企业与政府之间的桥梁，为企业创造良好的社会发展环境，增强宏观经济运行的协调性，成为企业与社会、政府连接的纽带。因此，要引导和加强行业协会的建设，通过行业协会上述自组织协调机制的功能，推动区域经济、产业的有效合作。

2.企业内部化机制：建立区域大型企业集团

企业的运作符合市场经济发展规律，是最佳的资源优化配置方式。符合现代企业制度要求的企业集团可以通过合理安排其内部组织与运作，充当打破行政界线和行政干预的重要力量。 目前，跨国公司已经成为推动经济全球化和区域经济一体化的主体力量。跨国公司通过企业内部化，有效地实现了跨区域的甚至是全球的要素整合，提高了资源配置的效率，从而使跨国公司客观上发挥了跨区域协调的作用，相信区域大型企业集团也可以发挥同样的作用，成为一种客观存在的协调机制。

企业内部化就是指将原来的市场买卖关系转变为企业内部的行政调拨关系，从而降低市场交易费用。通过建立跨区域的大型企业集团和推动企业内部化能够降低市场交易费用，绕过某些阻碍区域合作发展的因素，优化资源配置，起到推动区域合作的良好效果。因此，建立跨区域的大型企业集团是推动区域合作的重要措施。

但是，为了保证企业集团应有作用的正常发挥，我们应当界定政府的角色，认清政府在其中应该做什么，不应该做什么。笔者认为，政府应该在大型企业集团的形成中发挥积极作用，但是，这种作用的发挥是建立在企业自愿的基础之上的，要坚决避免的“拉郎配”的方式；在大型企业集团的经营中，政府可以适当地给予倾斜与支持，但不宜过度，同时，要坚决避免政府直接干预企业的经营活动，以免发生政企不分、滋生腐败等弊端；

在遵循市场规律的大前提下，发展黄河金三角经济区就应实施双主体运作原则，即政府主体和企业主体协调运作。

从政府主体来说，其功能首先就是根据市场的要求，站在全局的高度进行规划，而这只有政府才能完成。其次就是协调、监督、服务和营造优良的发展环境。再次就是政府也要发挥投资开发主体的功能，而且是第一主体的功能。特别是一些基础设施和重大公共项目，政府应承担起投资发展的责任。

从企业主体来说，企业是市场经济的细胞，自然也是区域发展中的投资主体。企业的发展过程客观上就是区域资源开发利用的过程。

但由于企业行为目标的局限性，其追逐的不是区域整体利益，而是企业自身利益的最大化，因此，应正确处理政府主体和企业主体之间的关系，实行双主体运作，并保持两者的有效协调，从而使黄河金三角经济区获得最大的经济和社会的进步。

（三）区域经济合作的评价激励机制

中央政府要强化对区域合作关系的支持力度。区域经济问题是宏观经济问题，没有中央宏观区域政策的规范，区域合作是不可能持续、有效地推进的。区域经济的主体发展区域经济的积极性无可非议，也不可挫伤，问题在于区域合作的积极性除了区域利益相关领域之外，应该主要来自宏观经济调控者及中央政府。在市场经济条件下的区域经济问题的解决既要靠市场机制，又要靠宏观干预。

中央政府是区域合作关系的倡导者、区域合作政策的制定者、区域经济利益的协调者。为了从根本上打破地区封锁的格局，中央政府首先要用政策手段对区域合作给予鼓励和支持，比如，对区域合作项目的投资给予工具性政策的倾斜，对跨区域的产业给予目标性政策的扶持，对跨区域的企业给予工具性政策的优惠，对跨区域的合作开发给予制度性政策的肯定。这一切将成为区域合作的原动力。同时，对于积极推进区域合作的部门和领导的政绩评价也应通过量化指标予以认可，以鼓励区域合作，保护区域合作，推动区域合作。

（四）区域经济合作的信息交互机制

区域经济合作关系的形成和巩固，首先需要各不同区域之间在经济信息上的互动关系，其中最主要的是政策或决策信息。其内容包括各个行政区域在协商的基础上形成一系列相互支持的政策；各个地区的经济政策避开对合作方不利的内容；各个地区经济政策内容及其变化的透明度的提高。信息经济学认为，达到帕累托效率最优状态的条件是完全信息。区域经济主体的行为决策是否有利于双方合作的展开，同样依赖于区域之间信息的对称性。为了使区域间的资源配置达到最优状态，首先要克服区域间信息不对称的缺陷。

各区域之间经济政策和相关措施的尽可能公开，可使任何一个地区增加经济合作中的可预测性，最大限度地减少由于相互信息封锁而导致的合作风险。因此，区域紧急合作机制的建立，首先要做的是建立各个经济区域之间经济政策及其变化的政策信息交互机制。通过网络、传媒和各种信息渠道定期地、规范地、无保留地、详尽地将本区域的经济政策信息发布出来，接受公众监督、查询、了解、分析和评价。这样，既可以监督具有地方保护主义色彩的劣质“土政策”，又可以鼓励促进区域合作的优质政策的创新。信息互动，特别是地方性局部区域政策信息的公开是建立区域经济合作机制的基础性措施。

黄河金三角区域各地区也许都有了自己的信息平台，但这些信息平台只能实现对本辖区信息的组织和管理。随着黄河金三角区域合作的加深，这些分散的共用信息平台则无法实现整个区域的信息综合管理和有效交流。因而需要建立黄河金三角区域的公共信息平台，真正实现资源共享。建立跨区域的信息平台，形成快捷、便利的信息通道，不仅可以高效率地共享区域资源，优化资源配置，更具有战略意义。

金三角在经济上的互补性很强，但经济协作水平不高，这是制约金三角区域经济发展的最大因素之一。进行相互之间的市场合作，应该成为加强黄河金三角区域经济合作的中心点。