第三节　黄河金三角区城市化与发展轴开发之对策

运城、三门峡、渭南三市共同构建“黄河新三角经济区”的步伐已经缓缓迈开，这一构想是否能够最终实现？它又将面临怎样的困境和曙光？在中国区域战略的整体构架中它又将扮演怎样的角色？带着这些疑问我们探究一下三市加强合作开发的必要途径。

运城、三门峡、渭南三市虽然曾经合作不断，但是在根本上存在各自为政、不具合力、长远规划不能实现等问题。很多资源无法有效整合，缺乏更强的竞争力。譬如，三地都有庞大的农业资源，如何联合挖掘它的潜力就值得商榷。运城是典型的能源重化工基地，三门峡却因为资源因素制约经济发展；另外渭南人口基数高，且大部分为农业人口，工业化程度较低。而工业化程度较高的运城、三门峡两地是否能够更大限度地吸收剩余劳动力等问题也缺乏更深层次的互动、整合。因此，黄河三角区当前迫切的任务是解决族群的合作和都市经济圈问题，形成真正意义上的大区域经济。从联合建设五座黄河公路大桥、开展农业合作，到旅游产业优势互补，推行区域内景点门票一票通，再到能源资源利用初步整合和区内治安协作网络的建成，晋陕豫黄河三角经济协作区在区域合作、协调发展方面逐步做出有益探索。随着社会主义市场经济的发展和改革开放的逐步深入，合作领域不断扩大，协调层次要求提高，一些深层次矛盾也日益显现。据统计，在中国“八五”以来，全国范围内共形成了100余个区域合作组织，其中仅有1/3处于活跃状态，大多数区域合作组织的组织制度建设处于松散型、低层次上。从协作组织自己发表的统计来看，跨地区企业联合体虽然发展很快，但实际上，以有机协作和分工为基础开展的跨地区产业组织合作并未真正实施。由于行政区划的局限，协作区在进一步深化区域协调发展中遇到诸多困难和问题，亟须国家重视和解决。“黄河金三角协作区”虽然达成了万余个协作项目，但是区域性产业协作却并未真正达到预期效果，其中区域产业经济一体化方面的进展尤其缓慢，涉及多边联合的大的单项投资项目很少，地区产业结构雷同较严重。

一、大力推动城市化进程

城市是生产力发展和人类文明进步的产物。20世纪中期以来，由于交通运输和信息技术的迅猛发展，城市发展的步伐进一步加快，世界各国和地区城市内部、城市区域、城市之间的联系日益紧密，逐渐形成了大都市圈、城市群以及城市连绵带等。这种城市形态带动了经济区域化和全球化活动的增强，并逐步成为国际上城市化的主体形态和经济发展的主导力量。 目前，国家之间、区域之间的竞争日益呈现出城市群之间竞争的趋势。通过加快城市群发展，带动本国或区域经济发展，提升经济竞争力，不仅是发达国家现代化进程中的一条重要经验，也日益成为一些发展中国家或地区实现经济跨越式发展的必然选择。例如，在美国，以纽约、芝加哥、洛杉矶、西雅图、休斯敦和迈阿密等国际大都市为核心的城镇密集区域已经拥有54%的全国人口。在欧盟，以伦敦、巴黎、米兰、慕尼黑和汉堡为核心的“五角形”区域是最具全球影响力的大都市区域，其土地、人口和国内生产总值分别占欧盟的20%、40%和50%。日本三大都市圈的人口占全国总人口的68.1%，韩国首都圈的人口约占全国人口的50%。推进城市化进程，是促进国民经济良性循环和社会协调发展的重大战略举措。加快城市化，有利于优化资源配置，提高效率，加速工业化进程，增强综合经济实力，推动经济快速健康发展；有利于加快农村富余劳动力转移，增加农民收入，统筹城乡协调发展；有利于拓展第三产业发展空间，创造更多的就业岗位，缓解就业压力；有利于扩大社会有效需求，为经济发展提供广阔的市场和持久的动力；有利于控制人口增长，保护资源和生态环境，促进经济社会可持续发展；有利于提高人民生活质量和人口素质，促进社会全面进步。

城市化进程包括三个主要内容：一是社会人口由农村流向和迁往城市，农业人口变为非农人口，城市人口比率日益提高，其实质是农民市民化的发展优化过程。二是城市发展状况的变化和提升，这里面既有城市规模的外延大幅扩张，更有城市发展质量的改进提升，其实质是发展格局创新和稀缺资源重组的过程。三是城市发展模式在非农地区的普及、扩散，农村的农业生产和生活逐渐吸收和借鉴城市地区的模式。加强县城和中心镇建设。以发展条件好，发展潜力大的县城和中心镇为重点，加快小城镇建设步伐，改善城镇基础设施和投资区域性金融合作体系。

城市化的类型主要有：①向心型与离心型。在城市化初期，向心型是主要趋势；但到了城市化后期，城市发展出现离开中心向外拓展的势头，这就是所谓“逆城市化”倾向。②外延型与飞越型。这两种类型实质上都是离心型，只不过表现方式不同。③直接型与间接型。这两种类型又可称之为景观型和功能型，前者直接创造市区，后者在外观上不能直接创造市区，因而称为间接城市化。④积极型与消极型。城市化是多种因素相辅相成、同步发展的结果，如果能做到全面发展，就是积极性；如果片面突出某些方面，严重忽略另一些方面，导致矛盾尖锐、功能抵消、互相制约、弊病丛生，那就是消极型。

城市化布局的规划原则：一是加快新型城市化步伐，必须科学制定发展规划。城镇布局要从省情、市情和县情出发，以县城和有条件的区域中心镇为重点建设功能齐全、具有特色的城镇。要坚持把城市发展和优化人口生产力布局结合起来，逐步形成中小城市和小城镇功能互补，有利于城乡协调发展的城镇体系，抓紧研究培育中心镇的有关政策，着力形成一批经济实力较强，建设用地较少，就业岗位较多，生态环境较好的中心镇，充分发挥其在聚集农民、繁荣农村中的作用。在城镇的建设中，要改变过去普遍存在“千城一面”，城镇结构和功能趋同的通病，充分结合黄河金三角地区悠久的历史文化和建设风格，着力现代城市文化建设，培育独具特色的城市风格，建设具有个性和特色的城市。按照三市联席会议的总体部署，结合各市实际，新型城市建设的思路已基本形成，即坚持以人为本、经营城市、营销城市的理念，实施城市建设中心由外延式空间扩张为主转移为内涵式素质提高为主，突出园林生态和悠久的黄河文化特色，强化城市基础设施建设、支柱产业建设和城市综合管理，进一步提升城市品位、综合竞争力和可持续发展能力，努力构建有特色的中心城市。二是加快新型城市化步伐，必须优化环境。优美的生态环境是城市发展的支撑平台，加快新型城市化步伐，必须用生态的理念指导城市建设，按新型城市化要求，走集约发展、统筹发展、创新发展、和谐发展的道路。新型城市化建设不应再是单纯城市规模的盲目扩大和城市数量的大量增加，而是工业化、城市化、社会现代化三位一体的文明演变过程。比如渭南上下齐心协力创建全国卫生城市，其目的也是为了进一步提高城市档次，以优秀的环境吸引外地投资，加速城市的工业化水平。三是加快新型城市化步伐，必须大力提升城市功能。

新型城市化要求城市发展从注重规模扩张、形态建设转向注重功能提升、内涵发展，由城市增长的速度外延型向提升城市整体功能的质量内涵型转变。一是完善城市公共服务体系。要坚持以人为本，把满足市民的需要放在第一位，把关注民生作为目标取向，致力于完善城市公共服务体系。坚持旧城改造与新区建设互动，提升中心城区，完善中心城区道路网络和水、电、气等基础设施配套。教育、卫生、医疗等优质资源要向进城的农民工开放，兴建经济适用房、拆迁安置房、廉租房等不同类型的居民住房，初步实现“人人享有适宜住房”的目标。二是完善城镇交通网络。铁路、公路和水路三位一体现代交通网络，三是加大中心镇建设力度。坚持中心城区与中心镇建设互动，按照“重点突破，全面提高”的思路，集中人力、物力和财力，扎实推进特色中心镇建设。充分发挥中心镇的集聚优势，做大做强特色城镇，不断扩大其示范和辐射作用。四是加快新型城市化步伐，必须以强势产业为支撑。城市的兴衰，背后起决定作用的是支撑城市发展的产业的兴衰。没有相应的产业支撑，城市的发展就会是无源之水。加快新型城市化的发展，必须以相应的产业为支撑。要以支柱产业、优势产业和特色产业为依托，坚持把产业做大做强，形成新型城市化发展的经济支撑。

黄河金三角地区城市化发展方向应该是：采取完善现有城镇的功能，提高城镇质量为中心，重点建设市域中心城市和副中心城市，形成带动作用强的极化地区；努力培育各县县城，形成县域中心城镇；积极发展小城镇，有选择、有重点地进行中心镇的建设，形成以城带乡，城乡一体的城镇体系。充分发挥城镇的区域行政、经济、文化中心职能和社会经济发展载体的功能，促进区域生产力布局和资源配置的优化，形成以城市为中心的经济区，全市经济和社会结构转型和社会经济发展水平全面提高。

（1）中心城市——渭南市、运城市、三门峡市。渭南市为陕西关中地区东部的中心城市，也是渭南市域的中心城市。其产业发展应以高新技术产业、制造业和化工工业为主。其中在中心城区应以发展高新技术产业为主，重点建设高新产业区；渭北工业区以建设现代加工制造业基地为主；未来的华州城区以建设化工基地为主。

（2）全面推进副中心城市建设。渭南的副中心城市——韩城、蒲城、华阴。渭南市的副中心城市的确定，不仅要考虑城镇的规模和经济实力，还要考虑其所处的区位条件。《渭南中心城市总体规划》（以下简称《规划》）确定渭南将形成三个副中心城市，即北部区域的副中心城市韩城市、中部地区的副中心城市蒲城市和东部的副中心城市华阴市。

韩城市位于渭南市东北边界，与山西河津市隔黄河相望，区内煤炭资源丰富，又是国家级的历史文化名城，依托边界城市可使商贸业逐步繁荣，增强其中心特性，《规划》作为渭南北部地区的副中心城市，将联合合阳形成渭南北部的煤炭、电力、建材和旅游产业经济区。

蒲城市位于渭南市域中部，交通方便，与周围其他县市联系紧密，且资源丰富，经济发展水平较高。将其作为副中心城市建设，可带动澄城、白水、富平等县市的发展建设，形成以机械、煤炭、电力、建材和唐帝王陵墓为特色的旅游区建设。(www.daowen.com)

华阴位于渭南东部，为三秦第一市，其既有依托西岳华山开发旅游业的优势，又有机械、电力、医药等工业方面的基础，将其作为副中心城市开发建设，能带动潼关，形成以电力、冶金、机械、制药以及华山和黄河三角洲旅游为主的特色经济区。

三门峡市确定的副中心城市包括东部的渑池和义马市、西部的灵宝市、南部的卢氏县城。东部的渑池和义马要进行统一规划和建设，统一整合配置、开发利用各类资源，加快对接融合步伐；西部的灵宝要加快老城区改造步伐，完善新城区功能，抓好北区和东区的开发建设；南部的卢氏要重点加快城南新区建设。东西两翼的副中心城市要逐步发展成为中等城市。同时，努力提升副中心城市产业层次，提高吸引力和竞争力，进一步发挥辐射和带动作用。运城的副中心城市主要是河津。运城经济区为全国重要的盐化工业基地、全省粮棉果生产基地、轻纺食品工业基地、晋陕豫三角地区重要的商贸物流基地和以关公文化、黄河文化为特色的旅游经济区。

（3）综合性县（市、区）。潼关、合阳、白水、大荔、富平等县级市均为渭南市具有综合性的县（市、区）。陕县、湖滨区、开发区可以作为三门峡市的综合性县区来发展。盐湖区、临猗县、永济市、芮城县、夏县是运城市的综合性县（市、区）。

二、基于区域系统的交通设施建设

1.交通设施超前建设

其实，早从20世纪80年代开始，在“八五”期间全国区域合作组织开始活跃的背景下，三座省际边缘性城市不约而同地走到了一起，对这个区域的定名是“黄河金三角协作区”，当时主要协作项目就集中在基础设施的建设上。在基础建设方面三地在开发黄河航运上大有作为，联合建设了三门峡和风陵渡两座黄河公路大桥，等等。可以说“黄河金三角协作区”的确立和存在，使运城、三门峡、渭南在扩大对外区域影响、基础设施建设、区域性金融流通水平等方面均取得了显著成果。但是由于“八五”期间中国金融机构设置行政区域化的格局基本未变，信贷资金管理依然实行地区规模控制，严禁跨地区发放贷款，同时，发展跨地区、跨部门的企业债券市场仍受到资金行政管理界限的限制，致使区域性资本市场发展缓慢。另外，除了国家的现行宏观金融调控体制外，地方保护主义倾向下的地区利益冲突也成了重要障碍因素。因此，共同开发力度不够直接导致黄河金三角地区在我国西部大开发中难以发挥承东启西的作用。近几年，虽然渭南、三门峡、运城三市在公路建设方面都投入了大量的人力、物力、财力，大大地改善了过去那种交通不便、流通不畅的局面，但并没有从根本上改变交通网络的空间格局，公路只相当于铁路的副线和延伸，譬如。一些大型区域性基础设施项目的协同建设由于资金来源、利益分配和征地拆迁退赔负担等地区间利益协调较难落实，使许多已达成共识的较大规模的跨地区重要项目实现起来颇有难度。没有彻底解决连接三省的交通不畅的弊端，交通网络的大格局不能满足对外开放、区域发展的基本要求。但初次合作的成功和由此而确立的良好基础让他们在合作机制走入窘境的情况下依然坚持着不懈的探寻和摸索。直至今日有关打造黄河金三角大旅游模式、黄河金三角化肥合作项目等议题和会议仍然时时举办。

由于基础设施建设的滞后造成黄河金三角地区区域内资源配置、生产要素有序流动和产业合理分布受到限制，与东部发达地区经济社会发展的差距仍然呈现扩大趋势。同时由于各市分属不同行政区划，执行政策有明显差异，导致各市的相同产业在不平等的市场条件下竞争，造成重复建设、资源浪费和资源承载能力下降，既不利于我国中西部地区崛起和发展，也使我国稀有、不可再生的宝贵资源廉价流向国际市场，使国家蒙受重大损失，影响国家可持续发展战略的实施。比如，金属镁是世界上镁合金新型材料的基础原料，对我国新型材料研发具有战略意义。区域内金属镁的产能占全国的50%和世界的25%以上，可长期以来，多数企业却是以初级产品的形式出口国外。因此，可以通过各省市行政协调或者通过国家政策倾斜建立联合三市的专门组织，以构建有效的联动机制，扩大基础设施建设共享共建力度，切实推进三市的优势互补、资源流动、人力配置各方面协调发展。

2.电信设施超前建设

电信业重复建设的现象依然严重，国家审计署公布的一项报告显示：2002—2006年，中国移动、中国电信、中国联通、中国网通和中国铁通5家电信运营商累计投入11 235亿元用于电信基础设施建设；由于缺乏统筹规划，重复投资问题突出，网络资源利用率普遍偏低，5家企业的通信光缆利用率仅为1/3。

毫无疑问，黄河金三角地区也存在着电信业重复建设的现象，要改变这种现状可以从以下几方面着手：①大力推进电信基础设施共建共享的目标，规定电信运营商已有的铁塔、杆路必须开放共享，不具备共享条件的应采取技术改造、扩建等方式进行共享。②拟新建铁塔、杆路的运营商必须告知其他运营商，根据其他运营商的需求，实施共享、共建。③运营商新建其他基站设施（包括基站的铁塔等支撑设施、天面、机房、室内分布系统、基站专用的传输线路、电源等其他配套设施）和传输线路（包括管道、杆路、光缆）具备条件的应联合建设；已有基站设施和传输线路具备条件的应向其他运营商开放共享。④运营商租用第三方站址、机房等各种设施，不得签订排他性协议以阻止其他基础电信企业的进入，已签订的应立即纠正。

目前，中国移动基站数高达35万个，中国联通有15万个，而中国电信的CDMA网络仅有8.5万个。以目前的网络基础来看，移动的优势仍很大，通过共享政策改变无线市场格局。电信基础设施共享给产业带来的最大好处是帮助运营商加速向服务提供商转型的步伐，更为高效的基础设施共享可以让运营商更好地投资向更广的服务覆盖和更多种类的业务，对诸如3G等新技术来说尤其如此。以前，运营商把电信基础设施，尤其像管道、基站、站址等作为自己的竞争性占有性资源，对开放自己的这种优势资源缺乏主观的积极性。如今，3G的大环境要求运营商确立一种新的运营模式，将优势资源集中在业务开发、服务等方面，对于管道建设的投入也必将逐年递减。此时共建共享就成为最好的选择。认真落实工业和信息化部、国资委于2008年10月6日联合发布的《关于推进电信基础设施共建共享的紧急通知》，减少金三角地区电信业重复建设，条块分割的问题可以为该地区的联合开发、共同繁荣起到不可低估的作用。加强邮政通信网、基础传输网、固定电话网、移动电话网、数据及多媒体通信网等信息网络设施建设，积极推进国民经济和社会信息化，组织好政府信息、产业信息、企业信息、市场信息等重点领域的信息资源开发。

3.运输站点建设

应该说，运输站点建设对于黄河金三角地区打破省际行政区划局限，不仅能使该地区实现跨越式发展，而且对于实施国家区域协调发展总体战略也具有重要意义，能为国家空间战略布局形成新的经济集聚区和新的经济增长极。渭南、三门峡、运城这三座城市应充分利用国家政策和资源优势不断完善运输站点建设，使其逐步成为覆盖面广、功能突出的交通枢纽。三市交通运输网络布局进一步改善，逐步形成连接各县（市、区）所在地的快速通道，使各种运输方式都得到长足发展，以铁路干线、国省道公路为主导，航空和水运为辅的综合运输体系进一步形成，集装箱运输和现代物流不断进步，在满足运输需求、缩短运输时间、节约运输成本、提高运输质量等方面取得长远发展。尤其还下大力气，投入更多人力、物力加强重点站点的建设，突出其优势地位。比如，那些接近省际的站点，承担重要交通中转职能的站点以及那些交通四通八达的站点都是需要重点扶持的站点。扶持的措施可以是政策上的倾斜也可以是政府的引导：①加大资金投入，完善运输站点的硬件设施。通过三省共同协商和努力，加大资金投入，或者拓宽融资渠道，把运输站点建设成为现代客运、通畅物流的代名词。让运输站点真正成为联通你我、互通有无的市场经济的润滑剂。②加强管理，提高运输效率。运输效率的低下是制约运输站点建设和发展的一个重要原因，因此，在加强硬件设施的同时也要注重软件因素的建设，加强管理，使信息的透明度增加，进一步提高运输效率，也会直接促使运输站点的进一步繁荣。