第四节　区域整合中的市场与政府

一、整合及其机制

整合一词最初在哲学上的使用是基于部分与整体的关系上趋向于统一性和完整性这一含义。“整”是“合”的前提，“合”是“整”的结果，“整”是开始，“合”是相对的、暂时的均衡，而“整”与“合”所产生的效应即是“发展”，发展是整合的最终目标。国内学者提出“近域城市整合”的概念，认为其是区域整合的一种特殊形式。“近域城市整合”是指地域毗邻的城市间，建立在合作、竞争和控制三维框架下的动态的、调控的可持续发展过程。市场机制下的生产要素流动以及经济发展全球化、区域集化的走向，改变了近域城市间行政协调或者纯粹竞争的传统相互关系，取而代之的是“整合并共同繁荣”的发展模式。由此可见，区域整合是多种功能不同、性质不同的区域系统通过内外的协调机制，在不同纽带的连接下形成的一个整体，实现大区域系统功能优化的协调过程，目标是追求社会—经济—生态系统综合效益，以实现区域的可持续发展。在合理的区域分工条件下，区域获得利益，区域即参与整合。因此认为区域整合的原动力是区域利益。然而，区域整合也是一个过程，是在区域利益的推动下参与区域分工与整合，因此，怎样保证区域利益的持续性即区域整合的运行机制是这里需要回答的问题，一般认为区域整合的运行机制是制度。

制度是指“人与人之间关系的某种契约形式或契约关系”，社会游戏的规则，是人们创造的用以限定人们相互交流的框架，即指各种办事程序和行为规则的集合。制度包括正式和非正式制度，正式制度又包括政治（及司法）规则，经济规则和合约。非正式制度则包括所有在正式制度无定义的场合起着规范人们行为作用的惯例或作为标准的行为，主要包括文化传统、价值观念、伦理规范、道德观念、意识形态等因素。制度对经济活动的影响是通过一系列的规则界定人们的选择空间，约束人们之间的相互关系，从而减少不确定性，减少交易费用，保护产权，促进生产活动，最终导致经济增长。因此，制度是区域经济整合与空间整合的保障，是区域整合的运行机制。市场和政府本身就是制度或与制度有着密切的关系，实质是制度的一种实际体现形式或者制度的规定者。因此，两者是区域整合运行机制最主要的两个方面。从某种角度来讲，市场力和政府力是区域整合的动力，是区域整合运行的根本机制。

二、区域整合与市场治理

区域经济整合中的市场化治理实际上就是通过各区域跨行政区的横向联动发展，形成统一的区域市场，实现各种要素区域的自由流动，建立健全现代市场经济运行机制。因而，企业市场经济主体地位的塑造和现代区域市场体系建设是区域经济整合的必要条件。所谓的现代区域市场经济体系，就是在跨行政区经济区范围内，建立一种以市场配置资源为核心的经济运行机制，形成由企业、市场、政府、中介组织、社会保障等基本要素构成的结构体系。

从金三角区市场发育面临的现实基础来看，改革开放后该区经济总量由小变大，市场总体容量不断增强；区内居民社会购买力增强、消费水平不断提高、消费结构不断优化。随着居民收入水平的提高，居民的消费观念的变化，居民的生活不再仅仅局限于吃饱，而是向着多元化、高层次发展。然而从金三角区市场发育的静态差距来看，二元经济结构的特征十分明显。金三角区域内部，其经济和地理差异较大，既有高原、草原，又有河谷、高山；既有贫困地区，又有相对发达的地区；既有农村落后地区，又有城市中心的发达地区。这种社会经济环境条件的区域差异性，客观上造成了市场发育的不均衡性，从而导致统一市场的客观基础比较薄弱。另外，区域市场体系不完善。首先，市场发育不平衡，主要表现在消费品市场发育比较充分，但生产资料市场发育较慢；商品市场发育较快，要素市场发育滞后，特别是金融市场、劳务市场发展不足，严重影响了市场体系对资源配置的整体协调功能。其次，市场分割较严重，尽管这在经济发展的一定阶段难以避免且只有通过发展经济才能彻底加以解决。然而，来自经济体制弊端所致的省与省、市与市乃至于乡与乡、村与村之间市场割据依然存在。它们各自画地为牢，封关设卡，为了本地的自给自足，盲目建设，自成体系，造成了各个地区的优势无法互补，难以在全区域范围内形成规模经济，最终降低了全社会的资源配置效益。再次，市场监管体系的滞后，政府在打击假冒伪劣行为、偷税漏税行为、侵犯劳动者权益行为、不正当竞争行为和违反契约行为等方面明显缺乏规制或规制不力。这不仅损害了消费者权益，而且影响了投资者的信心，导致了大量的收入分配不公现象和非生产性的投机性活动的急剧膨胀，阻碍区域性市场体系的建立，并最终阻碍了市场的发育和经济增长。

形成区域统一大市场就要求区域内所有商品的生产和流通都按照统一的市场规则进行，按照市场供求关系和价值规律进行，所有市场主体都享有平等的市场机会和同样的竞争条件，不允许任何特殊的政策优惠和政策歧视。它必须具备相应的条件：①要有统一性，打破封建割据、画地为牢及其他各种商品流通的行政性限制，清除各种人为障碍因素；②要有经济上的必然联系，在生产专业化协作广泛发展的基础上，形成全国范围的社会再生产的统一性；③要有交易比较利益的竞争性，使商品流通具有内在的动力，顺其自然地向全国范围扩散；④要有发达的流通网络，突破地理条件所造成的限制的自然壁垒。

具体而言：一是促进市场发育。所谓市场发育，是将市场看成有生命的能成长的肌体，即指市场的萌芽、形成、发展、壮大和逐步成熟的过程。市场发育包括市场总体的发育和市场各组成部分的发育和协调发展。市场发育的主要内容：①市场成熟度。即从市场形成、市场功能、市场机制方面显示市场发育水平及层次的高低。②市场丰度。即投入市场的各种要素的总量及其质量与结构，具体表现为商品供给总量、品种、构成和投入市场的资本、劳动力、技术等项目的总量与构成，这是市场发育的实体和中心内容。③市场容量。也叫市场深度，即市场的接纳能力，具体表现为市场各要素的需求与输入，如购买力和需求的总量与构成，这是市场发育的内在动力。④市场广度。即市场发育的空间范围的大小。⑤市场组织形式。即市场发育的组织形式及其网络，如贸易组织、信息和服务网络等。⑥市场物质技术设施，这是市场发育的依托。二是完善区域市场获利机制。区域市场同其他市场一样，其发育的核心动力是经济利益，所以，协调各方面的利益关系，建立获利机制与规则应是区域市场发育的基本着眼点。区域中的各利益主体要在即有的经济关系基础上，本着资源共享、互惠互利，优势互补、风险共担，企业为主，市场推进和发挥优势的原则组建各种类型的、规模不等各具特色的区域市场，实现区域优势互补、资源合理配置以及生产要素的合理流动。通过规范市场主体的经济行为，使企业成为现代企业制度下真正有独立经济利益和经营自主权的经济实体和市场主体。要建立健全市场体系，使各级各类市场充分发育，从而给区域市场中各经济主体以充分的活动空间和舞台。以建立获利机制与规则为中心，不断完善区域市场形成的基础，在充分发挥区域市场基础性调节作用的同时，加强区域经济调控，逐步形成适应市场经济要求的区域经济运行体系。

三、区域协调与政府治理

政府在区域整合中的作用是举足轻重的，主要是从制定各种法律法规或者对政府自身职能的重新定位去制止各种市场分割的因素。“政府既是危机的根源，也是反危机的重要手段”。在经济体制改革过程中，地方政府的行为和作用具有双重性：一方面，发挥了市场组织者、推动者的作用；另一方面，又为市场的进一步发育设置了很多障碍，在很大程度上阻碍区域统一市场的发育和发展。

政府治理产生于双重失灵，即在社会资源的配置中，既存在市场失灵，又存在政府失灵。市场失灵指的是，仅运用市场的手段，无法达到经济学中的帕雷托最优。市场在限制垄断、提供公共物品、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态等方面，存在着内在的局限性，单纯的市场手段不可能实现社会资源的最佳配置。同样，仅仅依靠政府的层层计划和行政命令等手段，也无法达到资源配置的最优化，最终不能促进和保障公民的政治利益和经济利益。

从20世纪70年代末80年代初开始，伴随着全球化、信息化、市场化的来临，西方社会乃至整个世界发生了根本性的变化。在政府治理方面，公共服务的要求变得越来越多元化，科学技术的发展和经济结构的调整对公共行政提出了更高的要求。人们发现，以信息控制、集权和技术治国为基础的科层体制愈来愈不能适应社会的变化，其赖以建立的两大理论基础：威尔逊和古德诺的政治行政相分离的行政理念以及马克斯·韦伯的官僚理论，都无法回答和解决政府所面对的困境，即政府财政危机、政府管理危机、政府信任危机，等等（周志忍，1999）。在这种情况下，西方国家政府及理论界都试图探讨新的政府治理模式，以应对日益严重的危机。这种治理模式的变迁，不仅仅是在政府管理内容、管理形态或管理手段上的小幅度变化，而且包括政府治理理念、政府职能与角色定位以及政府与公民社会之间关系的系统变革。

在区域经济整合中，政府治理的必然性基于行政区行政下的政府行为偏差。所谓行政区行政，简单地说，就是基于单位行政区域界限的刚性约束，民族国家或国家内部的地方政府对社会公共事务的管理，在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。行政区行政适应农业文明和工业社会的基本诉求，是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础，契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来，基于韦伯的“现代理性”而构建的稳态的“科层制”结构，更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。从本质上讲，行政区行政这种政府治理形态，是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下，基于“父爱主义”的臆设，政府成为万灵和万能的“全能”政府，可以预见和处理所有社会公共问题，制定各种公共政策并监督其执行，从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。

应该说，有效的政府治理机制是以公民社会的日益壮大为基础的。公民社会是国家和市场之间（或之外）的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府性的公民组织或社团，它的突出特征是非官方性、独立性、自愿性。随着公民社会组织的发展壮大，它们在社会管理中的自主治理作用日益重要。虽然公民社会的自主治理既不能代替国家，也不可能代替市场，但作为国家和市场手段的补充，它或是独立承担起社会的某些管理职能，或是与政府机构合作，共同行使某些社会管理职能，特别是在市场失灵和政府失败的某些领域，社会自主治理越来越发挥着自己独特的无以替代的作用。可以说，政府治理既是对福利经济学关于市场失灵论的超越，也是对公共选择理论关于政府失败的超越。公共治理是在各相关学科对政府理论研究发展到一定阶段上互相渗透相互融合、综合发展的产物。

四、复合行政：一个公共管理的视角

“复合行政”这一新理念的提出，来自于对经济全球化背景下政府管理范式从统治转向治理的认识。它在传统行政区划调整的框框之外，着眼于进一步推动政府职能转变、实现政府管理体制创新，为解决“行政区经济”“行政区行政”等问题，实现区域经济一体化，提供了一个新思路。

所谓“复合行政”，就是在经济全球化背景下，为了促进区域经济一体化，实现跨行政区公共服务，跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间，吸纳非政府组织参与，经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制。“复合行政”这一新理念的核心思想是：多中心、交叠与嵌套和自主治理。所谓多中心，即强调跨行政区公共服务不能仅仅依赖中央政府这个单中心在行政隶属关系的基础上，靠行政命令的方式集中提供。而应该在中央政府的支持下，通过地方政府与地方政府之间、地方政府与非政府组织之间的合作形成的多中心分别提供。这种多中心分别提供的方式，有利于提高跨行政区公共服务的回应性和效率，发挥中央政府、地方政府、非政府组织等不同主体的积极性。所谓交叠与嵌套，是指跨行政区公共服务提供不能仅限于同级政府之间的合作，而是跨行政区不同层级政府之间、政府与非政府之间，通过上下左右交叠与嵌套而形成的多层次合作。而自主治理，是指跨行政区公共服务提供，不能仅仅依靠中央政府，而应该发挥地方政府的自主性，发挥非政府组织自发参与性，采取民主合作的方式形成自主治理网络。

“复合行政”这一新理念的主要特点是：首先，以建立跨行政区、跨行政层级的不同政府并吸纳非政府组织参与的合作机制为目的。这种机制既不是政府之间按照行政命令，采取兼并或合并的方式，建立的集权的一级行政机构，也不是松散的政府间协调机构，而是具有一定行政职能（仅限于跨行政区职能）的政府间合作机制。它既注意满足各行政区政府对跨行政区公共服务的需求，又不完全限制各行政区政府在辖区内行使必要的行政管理权；既保持能统揽全局的部分行政干预力量的存在，又防止行政机构的盲目升级和臃肿。其次，以提供跨行政区公共服务为主要职责。行政区政府之间的合作，主要是打破因行政区划形成的行政壁垒，提供跨行政区公共服务，促进区域经济一体化，如统一规划、统一政策、统一政务服务（如为了促进跨行政区人员交流，实行从业资格证书的互认和衔接），实现跨行政区公共基础设施相互联合与衔接、建立健全区域性社会保障体系等。再次，以自主治理为原则。在这种合作机制中，各个行政区政府的地位是平等的，并鼓励非政府组织的参与。事关跨行政区公共服务的决策，往往通过民主协商的方式作出充分尊重每一个行政区政府的自主权，并听取和采纳非政府组织的意见。

改革开放二十多年来，我国各类区域经济协作组织层出不穷，这些组织在客观上也推动了区域的发展。总结我国近年来出现的区域经济合作组织的类型，主要集中在省区间、毗邻地区间（省内、省区间）和城市间几种类型。但是在多元利益格局的背景下，区域内的地方政府以自身利益最大化为出发点来进行区域合作，对地方利益有利的区域合作有较高的积极性，而对地方利益不利的城市区域合作，则采取不合作或对抗的手段。区域协作组织缺乏法律基础和必要调控手段，在实践中区域协作组织的功能和作用也十分有限，许多组织名存实亡，造成了城市区域协作组织缺陷。区域的协作涉及方方面面，因此，要积极地持续地进行各种形式的协调工作。

区域经济一体化进程滞缓的原因是行政区分割所导致的政府竞争内耗。对此在进行政府治理，转变政府职能的基础上，以政府联合推进为依托，建立跨省区市的多层次统一协调管理机构，由具有区域性权威力量的协调机构制定区域性竞争政策，协调区域经济发展战略及建成区域共同市场是十分重要的。尤其是对于横跨三省的黄河金三角区域来说，在区域经济整合中面临着市场不完善、竞争规则缺失，政府职能未转变的制度环境下，区域性的权威组织的建立又可以在短期内起到协调作用。而国内外大城市地区发展的趋势和成功经验也说明，关键是要积极推动区域统筹管理，兼顾多方利益，谋求种种棘手的区域问题的协商解决。改变行政分割，从发挥区域整体优势出发，统一规划，合理布局，联合投资，共同建设等。黄河金三角地区经济发展的需要和区域经济的整合，迫切需要有一个强有力的组织协调机构，以打破行政分割，消除地方市场封锁和实现区域治理，推动区域经济的一体化进程。以“职能部门管理、区域综合协调、民间联合推动”的新格局，分层分步推进，促进黄河金三角经济区统一管理协调主体的形成。(www.daowen.com)

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