改革开放30年与依法治国方略的演进

西安文理学院　王　舵

依法治国是一个国家文明进步的标志。新中国成立以来，我国的法治之路崎岖不平，几经坎坷。然而，党的十一届三中全会以来，伴随着改革开放步伐的加快，我国的民主与法制建设驶入了快车道。1996年2月，江泽民同志首次提出依法治国思想。中共十五大报告第一次阐述了依法治国的含义，并将其确定为党领导人民治理国家的基本方略，它标志着中国共产党的执政方式由主要靠政策办事向依法治国的转变。这一转变经历了一个较长的、曲折的历史过程。改革开放30年，回顾党的领导方式和执政方式的演进历程，总结经验教训，对实现依法治国的社会状态，进一步加强和改善党的领导，具有积极的现实意义。

依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。

一、改革开放30年来依法治国方略的发展历程

1.依法治国思想的初步形成

依法治国的一个基本前提是有法可依。在经历了建国初期法制不健全、忽视民主法制建设、特别是十年动乱“无法无天”的沉痛教训之后，党中央把加强社会主义民主和法制建设摆上了重要日程，我国的立法工作也逐渐步入健康发展轨道。

改革开放的伟大实践，开创了有中国特色社会主义现代化建设的新局面，也为党的执政方式转变奠定基础，开始了真正意义上的依法治国。这首先是对自1957年下半年以来到“文化大革命”这一时期民主法制遭到严重破坏，人民的权利失去保障，国家和社会陷入一片混乱的历史灾难深刻反思的结果。邓小平在这方面态度非常明确，他认为：“民主和法制，这两个方面都应该加强，过去我们都不足。要加强民主就要加强法制。没有广泛的民主是不行的，没有健全的法制也是不行的。我们吃够了动乱的苦头。”^[1]有了这一正确认识，邓小平大力倡导制定完备的法律。他指出：“现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。”所以，“应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律，例如工厂法、人民公社法、森林法、草原法、环境保护法、劳动法、外国人投资法等等。”^[2]与此同时，邓小平还提出要做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的法制建设十六字方针。正是由于邓小平的大力倡导和党中央的高度重视，此后一系列必要的法律法规随着社会的发展要求陆续制定了出来。而法制建设十六字方针的提出，实际上是为依法治国，建设法治国家确立了标准。

1979年，全国人大五届二次会议制定了刑法、刑事诉讼法、选举法、地方组织法等七部法律。我国立法工作在沉寂20年后重新又取得重大突破。改革开放30年来，全国人大及其常委会共制定了法律和有关法律问题的决定300多件，国务院制定行政法规700多件，有立法权的地方人大及其常委会制定地方性法规6000多件。仅1993年3月至1998年3月，八届全国人大及其常委会就制定了98部法律和有关法律问题的决定。至此，可以说我国社会主义法律体系框架已初步形成。

一个国家法律制度成熟的基本标志，是有法可依和司法公正。全国人大八届四次会议和五次会议审议通过的刑事诉讼法修正案和新刑法，被海内外视为我国刑事审判制度新的里程碑。这两部法律中所体现的罪刑法定、法律面前人人平等、罪刑相当、无罪推定等原则，既是我国法律、司法实践数十年正反两方面经验、教训的总结，也是博采了人类数千年法律文明的结晶。同时，保障司法公正的原则在行政、经济、民事及其他各类法律中也得到了重视和充分体现。

依法治国思想的初步形成也具体体现在改革开放后党的执政方式的转变上，这可以从中国共产党对法治的态度、决心和实践中积极推进法制建设，依法执政两个方面反映出来。从前者看，改革开放之初，党中央特别是邓小平倡导法制建设已与以往不同，根本点在于党与法的关系上，即不是再把法当做党的政策的补充，以领导人的个人意志为转移，而是强调党的领导人要依法办事，强调法的权威性和稳定性，要改变过去那种往往把领导人说的话当做“法”，不赞成领导人说的话就叫做“违法”，领导人的话改变了“法”也就跟着改变的局面，确立了必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”的新局面。作为中国共产党第二代领导集体的核心人物邓小平的这些阐述实际上已拉开了党执政方式转变的序幕，并为后来的继续转变定下基调。中共十二大通过的《中国共产党章程》规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”，更加明确了党与法的关系。

2.依法治国方略的正式提出和确立

江泽民同志在党的十五大报告中，将“依法治国，建设社会主义法治国家”作为党和国家的一项战略方针和三大奋斗目标之一提出来，并对依法治国的科学内涵和重大意义作了全面分析和概括，确立了我国社会主义法制建设的战略目标。九届人大二次会议通过的宪法修正案又将“依法治国，建设社会主义法治国家”载入宪法。这是对马克思主义法学原理与国家理论的进一步丰富和发展，昭示着我国在党的领导下正在走向法治。依法治国，建设社会主义法治国家是全党和全国人民的共同意愿，也是建设社会主义市场经济体制的客观要求。

江泽民作为中国共产党第三代领导集体的代表，继承和发展了邓小平关于加强社会主义法制建设的思想，积极推进法制建设向纵深发展，促进党的执政方式的转变。1990年3月，刚担任中共中央总书记不久的江泽民在参加全国人大七届三次会议、全国政协七届三次会议的党员负责同志会议上的讲话中就指出：各级党组织，包括人大都要遵守党章关于“党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则，遵守宪法关于“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”的规定。我们党领导人民制定了宪法和法律，也要领导人民遵守宪法和法律。1991年江泽民又讲：党要在宪法和法律的范围内活动。党的路线方针政策是体现人民利益的，应该经过法定程序和法律形式，使党的主张成为国家意志。1996年2月8日，江泽民在中共中央举办的法制讲座上的讲话中首次提出“依法治国”的概念并阐释了其含义。他指出：加强社会主义法制建设，依法治国，是邓小平建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分，是我们党和政府管理国家和社会事务的重要方针。实行依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务；就是逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。基于邓小平、江泽民的大力倡导，中共十五大报告将“依法治国”确定为党领导人民治理国家的基本方略。报告指出：依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。(www.daowen.com)

中共十五大报告要求，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系。在法律体系建设方面的表现，更要突出强调行政法方面的建设，因为中国共产党的执政行为很大程度上要靠行政机关来实现，而且行政机关权力很大，管辖范围很广，最容易出现权力滥用。因而，行政机关是否有法可依，依法办事，非常重要。与此同时，大量行政法规和部门规章也相应出台。在1989年制定《行政诉讼法》、1996年制定《行政处罚法》的基础上，2004年制定了《行政许可法》，现正在大力研究和起草《行政程序法》。可以说，目前我国的行政行为基本上能做到有法可依。从以上分析来看，中国共产党在领导人民建设社会主义法制，依法治国，转变执政方式的过程中努力克服困难，取得了历史性进步。但是必须看到，这是一个较长的历史过程。长期计划经济条件下靠行政命令办事的习惯以及社会主义市场经济发育不成熟等一系列因素的影响，依法治国还有许多不到位的地方。邓小平坚持倡导的有法可依、有法必依、执法必严、违法必究既是法制建设的方针，也是衡量党的执政方式是否真正转变的标准。现在基本实现有法可依，但还不能说完全做到了有法必依、执法必严、违法必究，有法不依、执法不严、违法不究现象还时有发生。要真正做到这几个方面的要求，还需要全党、全国人民共同努力。

3.依法治国方略继续深入发展

2002年11月，党的十六大把依法治国作为社会主义民主政治建设的重要内容和目标，强调发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一起来。胡锦涛同志在十七大报告中再次提出要“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”，这一观点是对中国特色社会主义建设规律和特点认识的深化，表明了中央大力推进法治国家的坚定信念。同时，对于依法治国方略在确立法治理念、坚持依法执政、完善法律体系、推进依法行政、保障司法公正、加强严格执法、建设法治社会等各个方面都提出具体要求。从而为依法治国目标的实现奠定坚实的基础。

二、改革开放30年来依法治国方略实施的启示与思考

改革开放30年以来，在依法治国方略发展和确立的过程中，至少有以下经验和启示：全面落实依法治国方略，有利于加强和改善党的领导。作为执政的中国共产党只有坚持依法治国，把党的意志通过法律程序反映出来，才能使自己的决策科学化，充分反映广大人民意愿，并为广大人民所接受。因为一旦经过法律程序，就要集思广益，就包含了广大人民群众和立法机关的意愿，并以法律形式贯彻落实，这样就减少了主观性，增加了权威性。同时，全面落实依法治国方略，实现党的执政方式的转变，也是社会主义事业稳步发展，国家长治久安的重要保证。要真正实现党的执政方式的转变，全面落实依法治国方略，还需要继续进一步做好以下几个方面的工作：

首先，党必须在宪法和法律范围内活动。中国共产党是执政党，直接领导立法、行政、司法等各项工作。宪法和法律正是在党的领导下，由国家最高权力机关制定的，它是人民意志的集中体现，具有最高的权威。遵守宪法和法律就是服从全国人民的意志。因此，党的各级组织和所有共产党员，都不允许有凌驾于宪法和法律之上的特殊地位和特殊权力。因此，党的组织和党员必须在宪法和法律范围内活动，必须从严治党，依法治党，严厉惩治各类腐败现象，维护法制的尊严。

其次，各级政府必须依法行政。依法行政是依法治国的重要组成部分，在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性的作用。各级政府作为国家权力的执行机关，担负着依法管理国家事务、经济和文化事业、社会事务的繁重任务。行政权的运用，最经常、最广泛、最密切地关系着社会公共利益和公民个人利益，体现国家政权的性质，影响国家政权同广大人民群众的关系。在我国，宪法和法律、法规的许多规定主要是靠行政机关来贯彻执行的。所以，依法治国的核心和关键是各级政府部门依法行政，即各级行政机关要正确行使行政权力，依法管理国家和社会、经济、文化事务，必须由法律授权并受到法律的制约。在全面推进依法行政进程中，政府机关工作人员特别是各级领导干部要学法、守法，严格在宪法和法律、法规的范围内活动，真正做到令行禁止，确保政令畅通，做维护宪法和法律尊严的模范；法律面前，人人平等，一切政府机关和政府工作人员都没有超越宪法和法律的特权，都必须依法行政，切实依法保护公民的合法权益，自觉接受人大及其常委会监督，自觉接受人民群众的监督。当前应当切实按照十七大提出的“加强政法队伍建设，做到严格、文明、公正执法”的要求，以执法为民，树立服务意识为核心，全面规范行政执法行为。

再次，加强公民意识和法律意识教育。公民意识是法治国家的基础，是市场经济的保障，是公民在民主政治时代必须具备的一种社会意识。它主要包括公民的主体意识、权利意识和社会责任意识三个层面。其作用在于引导公民依法行使权利，履行义务，积极地进行政治参与，主动监督国家机关及其工作人员行使职权，从而形成广泛而深刻的发展社会主义民主政治的民意基础。人民群众强烈的公民意识是党依法治国、依法执政的基础和巨大推动力。同时，必须加强公民法律意识教育，树立社会主义民主法制、自由平等、公平正义理念，促使民众的民主权利意识的觉醒。尤其要加强公民的法律意识教育，通过深入开展法制宣传教育，弘扬法治精神，形成自觉守法用法的社会氛围。

历史经验表明，法令行则国治国兴，法令弛则国乱国衰。正如江泽民同志所指出的那样，依法治国是社会进步、社会文明的一个重要标志，是我们建设社会主义现代化国家的必然要求。

在进行中国特色社会主义建设的伟大实践过程中，我们还必须进一步大力加强社会主义民主政治建设，不断提高政治生活和社会生活的民主程度，全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家。这是保证人民当家做主的必然要求，是发展中国特色社会主义的必然要求，也是促进社会和谐稳定、实现党和国家长治久安的必然要求。

【注释】

[1]《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年版，第189、146页。

[2]《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年版，第189、146页。