改革开放以来党内民主建设研究

解放军西安政治学院　王　将

党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证。因此，党内民主建设一直以来是我党各项建设中备受关注的重大课题。特别是改革开放以来的30年是我党党内民主建设情况最好的时期，突出表现在党内民主的思想认识不断深化，党内民主的制度体系不断健全，党内民主的主体意识不断增强，等等。回顾改革开放以来我党党内民主建设的历程，总结其经验，展望其未来，是在新的历史条件下有效加强党内民主建设，全面推进党的建设新的伟大工程的重要途径。

一、党内民主建设历来是党的建设的重大课题

从党成立的80多年和改革开放的30年来看，党的发展历程反复证明：党内民主的建设情况直接关系到党的事业能否兴旺发达。因此，党内民主建设历来是党的建设的重大课题。

无产阶级政党的先进性决定着党必须坚持并发展党内民主。马克思主义建党理论认为，共产党作为工人阶级的先进政党，其宗旨是全心全意为人民服务，其最终目标是实现共产主义的社会制度，为了这样的宗旨和目标，党员自觉自愿地集合在党的旗帜下共同奋斗。党内不允许有特殊党员和普通党员之分，更不允许存在什么“家长”和“救世主”。虽然党内有上下级关系，但这是建立在平等基础上的分工关系，并非封建色彩的等级象征和标志。鉴于此，党内民主生活中要通过实行民主集中制，以使所有的党员都能平等地享有管理党内事务的权利。如恩格斯指出，无产阶级政党“其组织本身完全是民主的”^[1]。同时，无产阶级政党从历史唯物论出发，坚信人民群众是推动历史前进的根本动力，坚信广大党员的积极性、主动性和创造性是党的事业的力量源泉，为了推动党的事业全面发展，全体党员更应当平等地、直接或者间接地共同决定和管理党的事务。说到底，坚持党的先进性，坚持党的性质、宗旨、目标和世界观，就必须坚持党内民主；反之，就是对党的性质、宗旨和世界观的忽视和背离，党也就丧失了其先进性。

历史经验和教训启迪着党必须坚持并发展党内民主。坚持并发展党内民主，是我们党在长期的革命、建设和改革实践中形成的优良传统和基本原则。党从成立伊始就坚持马克思主义的建党原则，是一个具有民主精神的中国工人阶级政党。并且党在革命、建设和改革的不同历史时期形成了一系列关于党内民主建设的重要思想，培育了党内民主的优良作风，创造了一整套发扬党内民主的方式和方法、制度和机制，从而把党的事业从胜利推向新的胜利。正如江泽民同志所指出：“发展党内民主，充分发挥广大党员和各级党组织的积极性、主动性、创造性，是党的事业兴旺发达的重要保证。”^[2]但是，在发展党内民主的问题上，我们党也曾犯过一些错误，给党和党的事业带来严重影响。第一次国内革命战争时期，陈独秀利用他在党内的地位和威望搞家长制，听不进党内许多同志的正确意见，致使党内右倾机会主义错误得不到有效遏止，致使轰轰烈烈的大革命失败。第二次国内革命战争时期，王明在共产国际的支持下，以“钦差大臣”自居，标榜自己是“百分之百的布尔什维克”，置党中央的集体领导和组织纪律于不顾，大搞独断专行，多次以党中央的名义发表宣言、谈话、文章，鼓吹他的错误主张，强行推行脱离中国实际的路线和方针政策，使苏区根据地和红军力量几乎丧失殆尽。建国以后，党成为执政党，特别是在生产资料所有制的社会主义改造基本完成以后，在党的中心任务发生根本转变的情况下，党对权力过分集中的问题长期没有充分的认识，致使破坏党内民主的现象不断发生，形成了一种与民主制相悖的个人高度集权的人治型体制以及与此相对应的思想观念，加之各种复杂因素的影响，最终导致“文化大革命”的发生，党和国家的民主生活受到严重破坏。历史的经验与教训充分说明，什么时候党内民主坚持和发扬得好，我们的党和党所领导的事业就充满生机，蒸蒸日上；什么时候党内民主受到削弱和破坏，党的事业就会遭受严重挫折。因此，党内民主是党的生命线，直接关系到党和国家政治生活的全局，关系到党和国家事业的兴衰成败。

历史使命和任务要求着党必须坚持和发展党内民主。我们党自诞生之日起就勇敢担当起带领中国人民创造幸福生活、实现中华民族伟大复兴的历史使命。为了完成这个历史使命，一代又一代中国共产党人前赴后继，乃至献出生命。当前，党所面临的任务和使命就是带领全国人民，高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利、谱写人民美好生活新篇章而努力奋斗。党要履行好使命、完成好任务，就需要不断加强自身建设，党内就要有一个生动活泼的良好环境，党内民主是关键。一方面，在当前全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化发展的新阶段，党要肩负起重大使命，就必须适应时代和党的队伍的发展变化，积极发展党内民主。这对于巩固党的执政地位，提高党的领导水平和执政水平，保证党的决策科学化、民主化，推动中国特色社会主义政党政治的发展具有重要作用。另一方面，发展党内民主为构建社会主义和谐社会，加快社会主义现代化建设创造有利的政治环境。民主是和谐社会的本质要求，构建社会主义和谐社会需要进一步发展党内民主。建设和谐社会，就要发展社会主义民主，而党内民主是社会主义民主的重要构成部分，党作为构建和谐社会的领导核心，应当成为民主和谐的实践者和示范者。这就需要通过充分发展党内民主来发挥全社会各方面优秀分子和党员的积极性、主动性、创造性，共同为社会主义现代化建设事业作出贡献。

二、改革开放以来党内民主建设的历史考察

充分发扬党内民主是党在长期革命和建设实践中形成的优良传统和基本原则。中国共产党人对于党内民主的探索经历了一个从中国实际出发，不断实践，不断认识和不断发展的过程。特别是改革开放以来，我们党在深刻总结历史经验和教训的基础上，积极探索和发展党内民主，把党内民主与党所面临的改革开放和现代化建设任务联系起来，从多个方面探索党内民主建设问题，主要经历了以下三个阶段。

从十一届三中全会到十三届四中全会前夕是党内民主继续探索时期。党的十一届三中全会后，我国进入了改革开放和社会主义现代化建设的新时期，以邓小平为核心的党中央领导集体多次强调加强党内民主建设，要把党内民主的进程引向更广的领域和更高的境界。这一时期，我们党主要围绕着党的民主集中制原则的内涵及其在党内民主生活的地位和作用、党内民主的重要地位、党内民主的实质和发展党内民主的努力方向、制度建设对党内民主建设的重要作用等方面展开探索，使党内民主建设的理论逐步完善。

从十三届四中全会到十六大前夕是党内民主开拓创新时期。以江泽民为核心的党中央领导集体针对改革开放不断深入和社会主义市场经济新形势的不断发展，高度重视党内民主建设，在继承和发展了前十年党内民主建设所取得的成果的同时，积极从多方面创新党内民主建设的新思想和新途径。这一时期，党主要围绕着加强和发展民主集中制、以党内民主推动人民民主、党内民主建设要同国家民主建设和法制建设紧密结合、发展党内民主必须在党的领导下有步骤有秩序地逐步推进等方面展开探索。

十六大以来是党内民主深入发展时期。以胡锦涛为核心的党中央领导集体，坚持邓小平理论、“三个代表”重要思想的指导，深入贯彻科学发展观，认真分析和研究了党执政所面临的新情况、新问题，使党内民主建设向制度化方向发展，党根据新世纪国内外和党内外的新形势在十六大提出了“党内民主是党的生命”的论断，并在十七大要求全党“积极推进党内民主建设，着力增强党的团结统一”。这一时期，我们党主要围绕着推进党内民主理论创新、发展党内民主的基本思路，以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，通过建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度，建立党的代表大会代表提案制度，建立党代表提议的处理和回复机制，推行党务公开落实党员群众的知情权、参与权、监督权等方面推进党内民主建设。

三、改革开放以来党内民主建设的经验

我们党是一个善于总结经验、发展理论的党。改革开放以来，党对党内民主建设问题进行了富有成效的探索，积累了丰富经验。认真总结30年来党加强党内民主建设的历史经验，对于今后党内民主建设的实践具有重要指导意义。

经验一：始终用中国特色社会主义理论体系指导党内民主建设。用中国特色社会主义理论体系指导中国的实践，是中国共产党党内民主建设不断提高的重要思想理论前提。革命和建设的实践证明，每次理论上的飞跃都会伴随着全党理论水平的提高。改革开放以来，我们党继续用发展着的马克思主义指导中国的实践，并形成了包括邓小平理论、“三个代表”思想以及科学发展观等重大战略思想在内的中国特色社会主义科学理论体系，探索了什么是社会主义、怎样建设社会主义，要建设一个什么样的党、怎样建设党，以及为什么发展和怎样发展的问题，充分揭示了共产党执政的基本规律，阐明了新时期加强和改进党的建设的基本要求，解决了党在执政和改革开放条件下保持先进性、巩固党的阶级基础和扩大党的群众基础、检验党的建设的科学标准，把马克思主义中国化推向了一个新阶段，更为发展党内民主提供了坚实的理论基础和指导。实践证明，只有科学理论指导下的党内民主才会有长足的发展，否则必将失去前进的目标和动力。

经验二：坚持走党内民主建设与人民民主发展有机结合的道路。以党内民主推动人民民主，是中国共产党党内民主建设不断提高的有效途径。在中国政治体系中，“党内民主”和“人民民主”是构成社会主义民主的两个基本方面，党内民主与人民民主相辅相成，有机统一，相互促进。改革开放以来，我们党积极发展党内民主，实现党内生活正常化，并积极推进政治体制改革，不断健全和完善人民民主，实现了党内民主建设和人民民主发展的有机结合。一方面，人民民主是党内民主最直接的来源之一，人民民主的实践探索对党内民主建设有着重要的借鉴意义。没有人民民主的充分发展，党内民主也不会取得今天的成就。30年来，许多政策源于人民群众在实践中的创造，如在发展基层民主方面，基层干部群众进行了许多有益的探索，其中许多探索得到总结升华，成为具有普遍性的经验，有些甚至成为党内民主的具体制度。另一方面，发展党内民主是中国特色社会主义民主政治建设的逻辑起点和内在要求，党内民主建设是推进人民民主发展的政治基础和动力。通过发展党内民主推动中国特色社会主义政治发展，是新中国成立以来特别是改革开放以来党内民主建设的基本经验。作为执政党，只有党内重大问题的决策实现科学化和民主化，国家各项大政方针的制定也才能够实现科学化与民主化。改革开放以来，以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革政治体制机制入手，建立和健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度的工作取得了一定成效。与此相适应，我国人民民主制度的发展也上升到一个新水平，保障公民权利的法律体系框架已经基本形成，公民权利得到进一步的拓展，人民民主制度的发展出现了前所未有的新局面，这些成就充分证明，以党内民主推动人民民主是党内民主建设不断提高的一个基本方略。

经验三：通过加强制度建设实现党内民主建设制度化和法制化。党内民主建设的制度化、法制化，是中国共产党走向成熟的根本标志和主要体现，也是党内民主健康发展的必然要求。有了制度的支撑，才能从根本上保证和促进党内民主建设的健康发展。十一届三中全会后，我们党反思历史、总结经验教训，对党内民主建设的制度化和法制化有了深刻认识。1980年，邓小平在《党和国家领导制度的改革》中指出“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视”^[3]。“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障”^[4]。党的十三大第一次把制度建设作为党的建设一个重要组成部分加以论述，并提出了许多实际措施。十三届四中全会以后，我们党又陆续颁布了一系列发展党内民主的条例、准则和规章，继续建立和完善了比较完备的党内民主法制体系，制度的逐步健全使党内民主建设提高到一个新水平。十六大以后，党更加注重党内民主制度化与法制化建设，先后颁布了《中国共产党党员权利保障条例》、《中国共产党党员纪律处分条例》、《中国共产党党内监督条例(试行)》。并且在十七大报告中就党的代表大会制度、党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制度、党内选举制度等多项制度的完善、推广和试行作了具体要求。经过30年来党内民主发展的实践，以制度确保党内民主已成为全党共识，从制度上建党，是党在建设中逐步形成的重要历史经验，也是目前党内民主建设所坚持的一个基本原则。(www.daowen.com)

经验四：以执政能力建设促使党的决策民主化与科学化。提高党的执政能力，并将执政能力建设和发展党内民主紧密联系起来是党一贯所关注的重要问题。早年毛泽东和黄炎培关于“历史周期率”的探讨，就是从如何跳出历史周期率的角度论述了发展党内民主的价值取向，即加强党的执政能力建设问题。改革开放以来，邓小平注重通过党内民主的制度化、法律化来确保党的决策的民主化、科学化，进而提高执政能力。江泽民也把发展党内民主、提高党的执政能力与全面推进党的建设新的伟大工程联系起来，坚持用时代发展的要求审视自己，以改革的精神加强和完善自己。在总结党内民主经验及党内政治生活存在问题的基础上，党的十六大提出发展党内民主的基本着力点是提高党的执政能力，保证党和国家的决策建立在民主化与科学化的基础之上。在全面建设小康社会的新的历史阶段，以胡锦涛为代表的新一届中央领导集体创造性地提出了党的建设必须以提高党的执政能力为核心的新思想、新观点。党的十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》中对党的执政能力建设提出了的五个方面的基本要求，而这五个方面也都离不开完善党内民主和健全党内民主制度。党的十七大更是明确指出“必须把提高领导水平和执政能力作为各级领导班子建设的核心内容抓紧抓好”，^[5]从而将党的执政能力建设推向了新的高潮。这样，加强党的执政能力建设也赋予了发展党内民主以新的时代内涵和不竭动力，成为发展党内民主的根本目的与核心。

经验五：尝试借鉴国外党内民主建设的有益方式。发展党内民主是一项复杂的系统工程，也是一项长期的战略任务，需要不断实践、探索和总结。由于在我党党内民主建设的物质基础、经验积累及党员的民主素质等方面存在一定不足，因此党需要尝试着学习和借鉴国外政党党内民主建设的有益经验。如江泽民在十六大报告中指出：“要坚持从我国国情出发，总结自己的实践经验，同时借鉴人类政治文明的有益成果，绝不照搬西方政治制度的模式。”^[6]这就要求党在立足国情，坚持基本政治制度不动摇的同时，要以开放的胸怀对待人类政治文明，借鉴一切对我们有用的文明成果。这些有益经验包括积极扩展普通党员的参与民主，力争把党内民主活动的每一环节都纳入制度规范，加强党内民主运作程序的规范性建设，在完善党内监督机制建设的同时，有效保证党内监督机构的独立性以及通过法律法规保障党员权利等。这些基本经验，对于我们党来说不仅是适用的，而且是可行的，并且也成为了我们党进一步推进党内民主建设的有效资源。

除成功的历史经验外，由于我们党对自身建设的规律性问题缺乏深刻认识和把握，在党内民主建设方面也存在一些亟待解决的难题，如封建主义遗毒还不同程度地存在着，高度集权的政治体制淡化了少数领导者的民主意识，制度建设中重制定、轻实施的现象还比较突出，高度集中的领导体制和对领导干部权力缺乏有效的监督制约等，成为阻碍党内民主发展的重要因素，有待于中国共产党人在新的历史条件下积极地去解决。

四、新的历史条件下要积极推进党内民主，着力增强党的团结统一

党的十七大报告明确要求“积极推进党内民主建设，着力增强党的团结统一”^[7]，为新的历史条件下党内民主建设指明了具体方向。完成以上任务需要从三个方面入手。

将督促党员履行义务与保障党员行使权利统一起来。首先确保党员在党内权利结构中的主体地位。通过党的规章制度的制定，确保党员对党内事务的知情权、参与权，对党的决策的讨论权、表决权，对党的工作的建议权、倡议权，对党的干部的批评权、评议权、监督权和罢免权，以及申诉权、辩护权、意见保留权等各种权利。党的各级委员会要负责本级党组织的保障党员权利工作；党委各部门要结合自身职能和实际工作，抓好职责范围内的党员权利保障工作；各级领导干部要模范遵守和严格执行党员权利保障方面的规定，充分尊重和关心党员权利，重视处理和解决党员权利保障方面的实际问题；各级纪委要加强监督检查，严肃查处侵犯党员权利的行为。其次强化党员参与党内生活的主体意识。通过加强教育、树立典型、学习楷模等活动使党员认识到党内不论职务高低、职业异同、资历深浅，都应自觉地以对党高度负责的精神，积极参加党的工作，主动参与管理党内事务，认真负责地发表不同意见，及时纠正党内出现的各种缺点与错误，树立主人翁意识。再次督促党员在党内民主建设中形成充分发表意见的主体力量。各级党组织要积极健全党员发表合理民主意见的渠道，可开通网络建言献策室，使党员的民主意见信息通过网络更快捷地传递给党的组织；可拟定建议采纳奖励办法，对于提出有效的建议和意见的党员应给予相应的物质及精神奖励；可将党员参与党内民主建设的具体情况与党员的评优创新紧密结合，作为晋升、送学、立功的基本依据，促使每一名党员都能以高度的责任感和使命感积极参与党内民主的建设，对党和人民负责。

将弘扬民主作风与健全民主机制统一起来。首先要营造党内不同意见平等讨论的环境。各级党组织要坚持走群众路线，克服家长制、一言堂的现象，防止把上下级关系搞成人身依附关系，防止打击报复行为；党员要讲党性不讲私情，讲原则不讲关系，讲真理不讲面子，向党讲真话、讲心里话，形成不同意见平等讨论、坦诚交流的宽松环境。其次要营造敢于开展批评与自我批评的环境。开展批评与自我批评是党的优良传统和作风。各级党组织和党员要运用批评与自我批评这个有力武器，充分发表自己的意见和看法，使党员有了缺点，敢于当面指出，及时提醒；党员犯了错误，敢于严肃批评，帮其改正；同志间有了矛盾和隔阂，能够通过谈心交心及时消除，在党内形成诚信、和谐的良好氛围。再次要营造民主科学决策的环境。我们党一直以来都非常重视制度建设，并形成了科学的党内法规体系，为党能够民主科学地决策奠定了基础。新的历史条件下营造民主科学决策的环境，仍需要在制度创新上下工夫。要进一步推进党务公开，创新党务公开的形式，扩大其范围，提高其质量；要完善党的代表大会制度和地方委员会制度，实行党的代表大会代表任期制，试行党代表大会常任制，完善党的地方各级全委会、常委会工作机制；要实行中央政治局向中央委员会、地方党委常委会向全委会定期报告工作并接受监督的制度，理顺党内关系，加强党内监督，保证权力正确行使；要推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制；要改革党内选举制度，科学改进候选人提名制度和选举方式；要探索扩大党内基层民主多种实现形式。

将扩大党内民主与维护党的集中统一起来。首先要维护中央权威。各级党组织和党员，要坚持个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从党的全国代表大会和中央委员会，其中全党服从中央是核心；要坚持和维护党的基本理论、基本路线和基本纲领，用坚强的党性保证中央的政令畅通无阻，保证中央的决议、决定得到坚决地贯彻落实；要不计个人利害得失，不凭个人好恶取舍，不搞表面赞同、背后反对，始终坚持党的一系列根本原则和制度，自觉维护党中央的权威，全党在思想上达到新的统一，步调上实现高度一致。其次要严明党的纪律。各级党组织和党员，要把维护铁的纪律作为党内民主建设的重要方面，决不允许把自己管理的地方、部门和单位，搞成不听党指挥，不受组织约束和群众监督的领地；决不允许有令不行、有禁不止，上有政策、下有对策，搞部门和地方保护主义的现象；决不允许制定与中央政策和国家法律法令相抵触的规定；决不允许违背集体决定自行其是、擅自行动。再次要落实组织制度。各级党组织和党员要以服从服务于党的政治路线，以实现党的纲领为目的，以引导、保护、发挥党员积极性为出发点，紧密结合党组织的职能和党员的权利、义务，遵循平等、公开、集体领导的原则，坚决贯彻党的各项组织制度，从而积极维护党的集中统一并广泛开展党内民主建设活动。

【注释】

[1]《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1995年版，第200页。

[2]江泽民：《论党的建设》，中央文献出版社2001年版，第515页。

[3]邓小平《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第333页。

[4]邓小平《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第333页。

[5]胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，人民出版社2007年版，第51页。

[6]江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》，人民出版社2002年版，第42页。

[7]胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，人民出版社2007年版，第51页。