民生问题是构建和谐社会的核心问题

中共陕西省委党史研究室　刘　东

胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会上指出：全心全意为人民服务是党的根本宗旨，党的一切奋斗和工作都是为了造福人民。要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，做到发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享。要加快推进以改善民生为重点的社会建设，必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。要紧紧依靠人民，调动一切积极因素，努力形成社会和谐人人有责、和谐社会人人共享的生动局面。

这一论述深刻体现了我们党重视民生、改善民生、造福人民的鲜明立场。所谓民生问题，即有关国民的生计与生活问题，也就是与百姓生活密切相关的衣食住行、养老就医、子女教育等生活必需等方面的问题，它是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。我们要建设的小康社会，就是要做到经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实，这一切都与民生问题息息相关。随着我国经济的快速发展和社会的急剧变化，民生方面呈现出不少新情况和新特点。着力解决民生问题，是构建和谐社会的核心问题，也是新世纪新阶段对我们党提出的新要求。

一、我国历史上的民生问题

纵观历史，民生问题在人类历史长河当中，始终是关系社会稳定和统治阶级命运的根本问题，在不同历史时期，民生问题的内容和表现形式以及解决的方式也不尽相同。

原始社会没有阶级剥削和压迫，由于生产力发展水平极低，原始社会民生问题的内容也相对简单，具体的表现形式就是大家如何团结起来保证生命安全、共同劳动以获取食物和保证食物共享。在奴隶社会，奴隶毫无人身自由和生产生活资料，是被奴隶主阶级奴役和剥削的工具，此时的民生问题表现为奴隶阶级要求获取一定的人身自由和生产生活资料。封建社会的到来是生产力发展的结果，农民阶级需要依靠租种地主阶级的土地来维持生计，封建社会的民生问题出现了，这就是解决减租和农民吃饭的问题。整个封建时代，或多或少地出现过统治者重视民生、改善民生的现象，诸如汉高祖的“休养生息”，唐太宗的“贞观之治”，王安石变法、明清“一条鞭法”、“地丁银”、“摊丁入亩”等政策的调整等，一定程度上带来了当时社会的相对稳定和和谐，实属难能可贵。但在地主阶级土地所有制下，解决农民“耕者有其田”问题是根本不可能的，实际上减租也是很难做到的，相反是增租和苛捐杂税，结果是把农民逼上梁山，推向了起义的边缘。封建盛世和农民起义都无法改变封建制度的本质，也无法彻底解决封建时代的民生问题。

近代中国是一个半殖民地半封建社会，封建社会的矛盾没有解决，还增加了西方列强、资本主义与广大人民之间的矛盾，中国封建社会以来的民生问题更加严峻，广大人民(特别是下层农民)迫切希望获得土地和改变生活环境。农民阶级的代表洪秀全在领导太平天国的起义中颁布《天朝田亩制度》，提出“耕者有其田”和“无处不均匀，无人不饱暖”的美好愿景，但是由于其落后性而根本无法实施，成为一句空话。以孙中山为代表的资产阶级在革命中提出了“平均地权”的主张，反对贫富不均，力图解决中国几千年来的民生问题，前期由于他们严重脱离人民群众，这个目标没能实现，后来的国共合作时期，在“联俄、联共、扶助农工”的口号下，增加了“节制资本”的内容，但是又因为国民党右派的叛变，革命遭遇失败，理想再次破灭。

中国的民生问题应该是在中国共产党领导的新民主主义革命中初步得到解决的。中国共产党清醒地认识到，只有紧紧依靠占中国人口数量最多的农民的力量，才可能赢得革命的成功。他们先后颁布并实施了1931年的土地革命路线、1941年“地主减租减息、农民交租交息”的土地政策和1947年的《中国土地法大纲》，真正解决了当时民生问题中的最重要的环节——农民的土地问题，由此得到了广大农民的广泛拥护，仅仅用了28年的时间，就推翻了压在中国人民头上的三座大山，赢得了中华民族的独立，建立了新中国，取得了新民主主义革命的伟大胜利。

新中国成立后，中国历史掀开了崭新的一页，人民当家做主，人民生活开始逐渐改善，民生问题得以更加快速解决，社会和谐的目标逐日实现。建国前后，继续实行土地改革，到1952年底，彻底打倒了地主阶级，真正实现了中国农民几千年的梦想——“耕者有其田”。不久又战胜了经济战线上的投机倒把行为，稳定了物价；完成了对资本主义工商业的社会主义改造，城市工人阶级和广大市民摆脱了资本主义剥削。剥削制度的消灭为彻底解决民生问题创造了根本的政治和经济前提。

从新中国成立后到1978年十一届三中全会召开前的近30年里，中国共产党在解决民生问题上主流是好的，但也存在一些失误。比如在国民经济支出当中积累与消费比例失衡，积累比重偏大；国内建设全凭财政开支，人民工资水平长期维持在相当低的水平；在“左”倾错误指导下，农轻重比例失衡，用于农业和轻工业的财政支出相对很少，对农业和轻工业的投入严重不足，食品和日用消费品供应严重不足，影响了人民生活的改善和提高。

二、当代中国面临的民生问题及其解决对策

(一)当代中国为什么要特别强调民生问题

经过30年经济社会的快速发展，我国已经进入新的发展阶段。这既是我国加快发展的重要战略机遇期，也是积极化解和应对经济运行中积累的矛盾的重要时期。民生问题是这个时期面临的一大问题。

首先，民生问题的解决程度决定了社会进步程度和政权兴亡。中国自古以来就将“民生”与“国计”相提并论，民生问题一直与国家发展存在着不可分割的关系。“民为邦本，本固邦宁”^[1]、“以人为本，本治则国固，本乱则国危”^[2]、“政之所兴，在顺民心”^[3]、“忧民之忧者，民亦忧其忧”^[4]等观点，亦客观反映了古代先贤对民生问题的重视。新中国成立后，民生问题更加受到关注，但遗憾的是“文革”等政治动乱和计划经济对生产力的束缚，国家并没有像预期的那样获得很大发展，解决民生问题的成效在计划经济时代也并不很大，所以，到上个世纪80年代初期，中国依然是共同贫困的局面。改革开放30年来，民生问题受到普遍关注，30年改革开放的进程，其实就是不断重视民生、改善民生的过程。小平同志对此有很多讲话，其中明确提出要把是否有利于提高人民生活水平作为判断是非得失的重要标准。江泽民同志提出“三个代表”重要思想，强调要“代表最广大人民的根本利益”。以胡锦涛同志为总书记的新一代领导集体更是明确提出“权为民所用，利为民所谋”^[5]的执政理念。我们看到并正在体验着我们国家从官本位到民本位，从民本位到人本位的历史性转变，这种观念的变革和发展理念的革新，正在引领着我们国家迈向现代、文明、进步的全新发展阶段。

其次，民生问题在持续发展，解决了原有的民生问题，又会出现新的民生问题。经济社会越是发展，民生问题的内涵和外延就越是会扩展，其致因就越是复杂，而解决起来也就越来越需要智慧。时代在发展，民生问题的要素也在不断变化。改革开放初期，民生问题主要是城乡居民的衣食之忧，解决当时的民生问题也主要是解决人民的衣食之忧，不要再饿肚子和不要受冻。现在绝大多数城乡居民进入了小康生活，面临的突出问题便是如何更好地解决住、行的问题，以及其他新的生活需求。因此，跟计划经济时代相比，现阶段更加突出地显露出教育作为民生之基、就业作为民生之本、收入分配作为民生之源、社会保障作为民生之安全网的重要性。当然，现时代的民生问题除了上面这些，还有民主与社会和谐，从物质到精神，从精神到政治、文化，民主与法制，体面与尊严，都已经成为必须考虑的重大民生问题。

第三，市场化和全球化正在放大我们国家的各种民生问题。市场化能够带来效率，但它不会自动实现社会公平，市场机制失灵所导致的价值规律和竞争规律可能走向极端，从而使生活中的风险剧增。其中，最显著的风险就是失业风险，这是计划时代没有的，还有收入分配的方式，等等，从而实际上是放大了个人和家庭的风险。全球化在给我们带来可能跻身世界先进国家机遇的同时，也给我们带来了难以完全控制的全球风险，比如金融风暴会影响经济的发展，进而影响到就业与收入及财富的积累，还有政治、军事及外交等多方面的参与，介入程度越深所受影响也越大，这种影响可能是正面的也可能是负面的，可能是机会也可能是危机，它都在影响着一个国家的发展，一个国家的发展受到全球化的影响，直接的效应必然是影响着民生问题的发展与民生问题的解决。目前，我国正处于市场经济走向成熟的时期，这也是我们国家真正走向并融入全球化的时期，如果不重视防止和控制市场化和全球化带来的风险，差距会持续扩大，矛盾会日益尖锐，冲突会更加激烈，民生问题也将更加突出。

(二)改革开放30年来中国民生问题取得的成就和面临的问题

第一，中国的民生问题自改革开放以来得到了极大的改善。

改革开放30年来，全党和全国的工作重心逐步转移到经济建设中来，民生问题解决的步伐大大加快，人民群众的生活水平得到空前提高。中国已经将国人共同贫穷的时代变成了历史，大多数城乡居民迈进了小康乃至富裕的生活，除GDP、财政收入等总量指标大幅增长外，人均GDP、人均收入水平、城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入均有了大幅度的提高；城乡居民储蓄存款余额、城乡居民的人均居住面积、家庭财产结构、文化消费、营养指标等等都有了提高或结构方面的改善。这些都足以表明改革开放的进程就是中国民生问题不断得到改善的过程，改革的成就从根本上讲就是中国民生问题得到解决的程度。可见，改革开放30年来取得了巨大成就，中国的民生得到了极大改善。

第二，中国的民生问题依然面临很多困难和不足。

随着改革开放的深入和社会主义市场经济的不断转型，目前我国民生问题进一步凸显，民生问题面临的困难和不足，在许多方面都可以表现出来，如上学难、看病贵、房价高、就业压力大、收入及分配存在两极分化等等。

从教育看，它已经成为国民立足社会的基础，但在现实中，还存在着财政性教育经费投入不够、义务教育的福利性保障不够、受教育的机会还欠公平等问题。从就业看，现在，每年城镇新增劳动力几百万人。据有关部门和专家学者分析，要实现2020年全面建设小康社会的目标，城市化率至少要达到60％以上。按照60％的城市化率来建设，就意味着农村将有4亿多人口转移出来，如此庞大的人口是在未来10到20年中不断转移出来的。^[6]可见，就业形势不但现在严峻，在未来十多年都将相当严峻。而就业问题解决不好，民生问题也就受到影响。从收入分配看，尽管说绝大多数城乡居民的收入在上涨，但是收入分配体制改革还没有完全到位，国民收入的初次分配是向资本所有者倾斜的，分配格局中还存在着不合理的因素。在再分配环节中，财政转移支付力度不大，最主要的再分配手段即社会保障在国家财政中所占比重还偏低。从社会保障看，我国社会保障制度或体系的建设与完善依然是任重而道远，像基本养老保险、医疗保险、失业保险的覆盖面，城镇居民最低生活保障制度，农村贫困人口的救助，老年人、残疾人的福利享受，等等，都还有许多事要做。

这些问题的存在，一方面是由我国经济发展水平还不高的现状所决定的，另一方面，也和我国制度层面的一些缺陷和不足有关。回顾我国过去近30年的发展，经济、社会和政治这三者之间发展并不平衡：经济发展最快，社会和政治发展相对缓慢。这种发展结构本身的失衡，使得民生问题发展过程中遇到的一些体制、机制方面的问题得不到及时的解决，有可能越积越深，最终以民生问题的形式凸显出来。造成目前民生问题的凸显还与群众缺少利益表达途径有关。我们知道，民生问题与公共政策制定过程中各种社会群体的利益表达能力、机制等都有直接的联系。公共政策制定的时候，如果弱势群体缺乏正常的利益表达机制，就会在公共政策制定中的声音越来越微弱，他们的利益受损以后又找不到正常的表达形式，这样就会引发一系列社会问题。我国目前民生问题之所以成为各方关注的焦点，与民意表达还不够充分，我们的公共政策制定系统中，还缺乏系统的纠错功能，也有直接的联系。(www.daowen.com)

(三)如何更好地解决中国民生问题

首先，必须注意先从政治层面来解决民生问题。因为民生问题不仅是个经济问题、社会问题，更是个政治问题。

第一，政府要进一步向“民生政府”的方向转变。政府应当管经济，可是，只能是从宏观上管，用方针、政策去管，而不是直接插手企业，更不能成为企业的主体。政府直接的职能应该是管社会。市场经济是竞争经济，优胜劣汰，无疑会使富者更富。近些年来，在40多个国家中开展以“瘦身政府”、“重塑政府”为目标的“新公共管理运动”响亮地提出：政府是为弱势群体而设的。改革开放以来，我们党和政府在推动经济发展的同时，不断建立、健全社会政策，保障广大人民的利益，特别是在保护弱势群体的利益方面，颁布了许多相关的社会政策，为弱势群体提供有效的制度性支持。可是，弱势群体支持的制度化依然急需加快、加强和落实。要坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。我国全面建设小康社会和现代化所追求的，不单是经济增长，而是在经济发展的基础上实现社会的全面进步。政府要通过调控，建立有效的分配和保障机制，使全体人民都富裕起来。这就是说，市场拉大贫富差距，政府要致力于缩小贫富差距。市场规范竞争机制，政府强化民生职能。此外，各级政府在财政收入分配时，要坚持民生优先，不断提高民生支出在财政支出中的比重，进一步提高财政公共服务的能力，扩大公共服务的覆盖范围，把更多财政资金投向公共服务领域，把更多公共资源投向公共服务薄弱的农村、基层、欠发达地区和困难群体。

第二，大力培育社会组织，最大限度地发挥社会组织的作用。提供公共服务和公共产品是公共财政的主要职能。我国过去公共服务和公共产品的投入比例较小，导致民生问题较多。现在公共服务和公共产品的投入比例增大了，随之而来要做的就是要大力培育社会组织，最大限度地发挥社会组织的作用。社会组织贴近实际、贴近生活、贴近基层、贴近民间，最了解民生的冷暖。政府应当向社会组织购买服务，只要真正发挥社会组织应有的作用，就能把民生工作做得无微不至。

第三，正确处理经济建设与社会建设的关系，强化民生问题的制度安排。在今后一段时期内，还应当继续坚持“以经济建设为中心”，同时应当注意加大对社会事业的投入。社会发展包括经济的发展，经济发展到一定程度后，必须更加注重社会的整体发展。美国克林顿执政时，推行新民主党人的“中间路线”^[7]，坚持政府对市场经济和社会发展负有干预责任，认为“市场确实是了不起的，然而市场并不能给予我们安全的街道、清洁的环境、平等的教育机会、贫穷婴儿的健康养育和健康而可靠的晚年”^[8]。胡锦涛同志在党的第十七次全国代表大会上明确指出：社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。

第四，要真正解决民众的利益诉求和表达问题，提高民众在民生问题上的参与度。有关民生的法规、制度、政策，在制定前、制定中、制定后，都要有民众参与，而且特别要重视弱势群体在公共政策制定过程中的声音。广泛听取群众的意见建议，制定出的法规、制度、政策，也必将更加完善，更加能够得到群众的支持与拥护，也更加有利于牢固树立党和政府在群众中的威信。

第五，正确评价地方政府的政绩。现在一些地方，由于片面追求GDP增长，而忽略了诸如环境的恶化、部分群众合法利益的受损、劳资矛盾尖锐等一系列和民生息息相关的问题，实际上造成了社会的不和谐。在评估一个地方的政绩时，应把这个地方的劳资关系是否协调、社会是否和谐作为重要指标来考虑。

其次，在解决民生问题的过程中，要重点解决好教育、就业、收入分配与社会保障等重大民生问题。

就教育而言，政府应当进一步强化责任，加大财政性教育经费的拨款，继续加大对基础教育的投入力度，同时加大对国有企业下岗失业工人和农民工的培训力度，大力提高劳动者、包括农民工的素质，要让大量不同层次的劳动者通过学习和技能培训真正变成合格的社会主义劳动者。

在就业方面，要在采取积极就业政策的同时，把积极的就业政策从政策主导上升到法制规范层面。创造就业岗位不仅是企业的责任，同时也是政府的责任；不是市场经济不需要政府提供就业岗位，而是政府有责任解决民生之本。如何创造更多的就业岗位？最有效的方法就是有组织地推进，让劳动组织成批开发就业岗位。将劳动者组织起来开发就业岗位，比起完全让劳动者个人寻找机会，能更有利于挖掘就业岗位的潜力。

就收入分配而言，我们应当强调：在初次分配中充分体现追求效率的精神与原则，而在再分配中充分体现公平的精神与原则。现在应当将重点放在理顺初次分配的关系与提高再分配力度上，要提高劳动者的收入在国民财富中所占的份额，同时强化再分配的力度，此后，借助政策引导大家参与慈善公益事业，逐步把第三次分配的水平提到一个新高度。

我们还要加快建设社会保障制度，使社会保障与经济发展水平相适应。我国国民经济持续30年高速增长，而社会保障制度建设仍然相对滞后，因此，应当加快社会保障制度步伐。这个保障体系可以是低水平的社会保障体系，但必须是一个没有漏洞的网络，不能让一部分人因为陷入生活困境而失去希望。

基于我们党的执政理念越来越成熟，我们完全有理由相信：公平的教育机会与政府对教育投入的持续增长，将使民生之基即国民立足社会的基础得到巩固；积极的就业政策及其进一步完善，将使民生之本即国民生存与发展的根本得到扶持；完备的社会保障体系，将构建起民生之安全网并使国民的多种生活风险与后顾之忧真正得以解脱；而合理的收入分配政策将使全体国民共享国民经济发展的成果，真正迈进共同富裕的新时代。在科学发展观指导下，我们有理由相信，民生问题一定会引起进一步的关注与重视，并在以往的基础上得到更为全面的改善。

【注释】

[1]《尚书·五子之歌》。

[2]《管子·霸业》。

[3]《左传·庄公三十三年》。

[4]《孟子·梁惠王下》。

[5]胡锦涛总书记在新进中共中央委员、候补委员学习“三个代表”重要思想和贯彻十六大精神研讨班上的讲话。

[6]中国人口信息网《专家预测中国城市化水平20年内可达百分之六十》。

[7]张兹暑：《美国两党治国政策的重新定位——克林顿的中间路线》，载于《世界历史》2001年第2期。

[8]张兹暑：《美国两党治国政策的重新定位——克林顿的中间路线》，载于《世界历史》2001年第2期。