【精英理论】

公共政策被看成是统治精英的偏好和价值体现。⁽¹⁾显然人们经常说公共政策反映“人民”的要求，但这可能只是美国民主的神话，而不是现实。精英理论认为，民众对于公共政策态度冷漠和缺少了解。在公共政策的问题上更加常见的情形是，精英在事实上塑造了大众舆论，而不是大众塑造精英舆论。因此，公共政策的确会变成精英的偏好。公共事务官员和管理者实施由精英制定的政策。政策从精英朝下流向大众，它们不是反映来自于大众的需求（见上图）。

精英理论可以大致总结如下：

（1）社会被分成两个部分，少数人掌握权力，而其他许多人则没有。只有很少的人为社会分配价值；大众不能决定公共政策。

（2）少数行使统治权的人，在被统治的大众中并没有代表性。精英是从社会经济上层体系中不成比例地抽取出来的。

（3）从非精英演变为精英的过程很漫长，同时可以持续不断地维持社会稳定和防止革命。在非精英的大众中，只有那些接受基本的精英共识的人才能被统治圈所容纳。

（4）精英的共识代表了社会系统的基本价值以及如何维护这一系统的理念。在美国，精英的基本共识是私人财产的神圣不可侵犯、有限政府以及个人自由。

（5）公共政策反映的不是大众的要求，而是精英的最主流价值观。公共政策的演变将是渐进而不是革命性的。(www.daowen.com)

（6）冷漠的大众对精英们的直接影响相对较少。精英影响大众要甚于大众影响精英。

那么在政策分析中，精英理论又有什么意义呢？

第一，精英主义认为公共政策不会反映民众的要求，而是反映精英的利益、价值和偏好。因此，公共政策中的变迁和创新只是精英对自己的价值观进行重新定义的结果。由于精英一般都持保守主义的态度，他们关心如何保护这个系统，因而公共政策的变迁是渐进而不是革命性的。公共政策可能会被经常修改，但很少被完全替代。只有当一些事件威胁到体系的安全，那些以自我利益为行动基础的精英开始进行改革来保护体系，或改变在体系中的地位时，政治体系的性质才会发生改变。精英的价值观可能会非常具有“公共关怀”。贵族的义务感可能会渗透到精英价值观中，大众的福利也可能会成为精英决策中的重要因素。公共政策中的精英主义并不意味着对大众福利采取敌对态度，而是认定大众福利必须肩负在精英而不是大众自己身上。

第二，精英主义认为大众在很大程度上是被动、冷漠和缺乏信息的，因此大众情感在更多的时候被精英所操纵；在大多数时候，精英和大众之间的沟通是从上往下的。因此，大众选举和政党竞争并不能使大众进行统治。决策很少由人民通过选举，或者政党对政策选择表达意见来实现。在大多数情况下，“民主”制度——选举和政党——的重要意义仅仅体现在它们的象征性价值之上。通过让大众在选举日（或者他们能够认同的政党）中扮演某种角色，这种制度有助于将大众与政治体系绑缚在一起。精英主义的主张是，大众最多也只是对精英的决策行为实施间接的影响。

精英主义还声称，精英在关于社会体系的根本规范上拥有共识，精英们同意基本的游戏规则以及社会体系自身的延续。系统之所以能够保持稳定，或者继续生存，是因为精英们的共识代表了体系的根本价值；政策的选择只有限制在这个共识之中，才会得到认真的考虑。当然，精英主义并不意味着精英们从来没有不同意见，从来不为追求卓越而相互竞争。不可能存在一个没有精英竞争的社会，但是精英主义意味着竞争将围绕着一些范围狭窄的事务展开。精英们的共识多于分歧。

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（原文出自［美］托马斯·R.戴伊著：《理解公共政策》（第十版），彭勃等译，北京：华夏出版社2004年版，第19～21页。）