【边界分析】

边界分析是构建政策问题的方法之一。构建问题的一个重要任务是估计对由个别问题构成的系统（我们称为元问题）的阐述是否相对完善。这个任务类似于克莱因（Klein）所描绘的移民的情形，在关于数学中确定性之谜的文章中，他描述了这种情形。移民在开垦他们的土地时，在意识中老是觉得敌人就在这片土地之外的荒野游荡。于是他们不停地向外开垦土地，但从未完全感到安全。他们必须经常在开垦更多土地和在已经开垦的土地上照料谷物和牲畜之间做出选择。他们尽其所能地向荒野推进，但他们很清楚，在被开垦的土地之外，敌人会突袭并毁灭他们。他们希望在本应该选择开垦更多土地时，不要选择去照料谷物和牲畜。

移民的推理强调了政策分析中构建问题的一个关键之处。政策分析人员很少面对简单的、定义很清楚的问题。与此相反，他们面对多重问题，这些问题分布在政策制定过程之中，由观点和行动都相互依赖的利益相关者以完全不同的方式来定义。在这样的情形之下，分析人员就像那些拓荒的移民，在无法控制的区域内工作，或者像现代的迪吉尼斯（Diogenes）那样，将自己投入一个“和现实永无休止的交谈中，结果发现有更多的活动空间，更多的改进机会”。

因此，进行问题的边界分析很重要。边界分析需借助三个步骤来完成：

1.饱和抽样

可通过一个包含多阶段的过程取得利益相关人的饱和（或扩展）样本，这一过程始于一组对政策持不同意见的人和集团。通过面谈或电话方式与最初选出的这一组人士接洽。要求他们说出另外两位对讨论问题最支持和最不支持的人士的姓名，直到所有的相关人士都加入为止。假设这一组人士不是一个更大的抽样总体的次抽样，那么就不会产生抽样误差。因为在某一具体范围内（如一项保健改革议案或一项环境保护的法院判决），所有利益相关人都被涉及。

2.问题陈述的引出(www.daowen.com)

第二步是要引出对问题的各种不同陈述，赫克洛（Heclo）称为“想法、基本的范例、强势的隐喻、标准的操作程序或任何其他我们选定用来称谓解释系统的东西，通过解释系统，我们赋予事件以意义”。表明陈述问题的基本特征所需要的证据可通过面对面访谈取得。对很多政策分析人员来说，更现实的情况是时间有限，故也可直接进行电话交谈，或者利用饱和抽样中取得的资料。

3.边界分析

第三步是估计元问题的边界。分析人员绘制一个累积的频率分布图，在这个分布图中，利益相关人排列在水平轴上，而新的问题要素的数量——想法、概念、变量、假设、目标、政策等——被绘在垂直轴上（如上页图所示）。随着每位利益相关者提出的新的、不重复的问题（要素）被画在图上，曲线的坡度变化反映出不同的变化比率。先是快速变动，然后是变缓，最后停滞，这时曲线变平。在这一点之后，关于问题本质的进一步信息已不能改进总体的问题陈述，因为无问题的边界已经确定了。

上述估计程序符合一般合理归纳估计的要求：特性、协调、成本—效益，在限定范围内是正确的。在其他更复杂的领域类似程序的应用——如估计科学文献、图书馆藏书、语言、文字著作、消费者偏好的边界等——表明了知识系统增长的模式和范围中的合法规范。

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（原文出自［美］威廉·N.邓恩（William N.Dunn）著：《公共政策导论》（第二版），北京：中国人民大学出版社2002年版，第179～181页。）