所谓的城市化是指农村人口逐渐向城镇集聚，进而转变为城镇人口的过程。诺贝尔奖得主斯蒂格利茨曾说过：有两件事情深刻地影响着21世纪的进程，一个是美国的高科技，另一个是中国的城市化[1]。我国的城市化进程大概分为六个阶段（如图6-1所示）。第一个是起步发展阶段（1949—1957年）。在该阶段，我国的发展中心从农村转向城市，并采取了重工业优先发展的策略，产生了一大批新兴的资源型城市。据统计，在1949—1957年间，我国的城市数量由69座增长到176座，城镇人口占总人口的比例也由10.64%上升到15.39%[2]。第二个阶段是曲折发展阶段（1958—1965年）。其中，在1958—1960年间，受“大跃进运动”的影响，我国的工业化进程开始提速，与之相伴随的是城市化进程的加速。在此期间，我国的城市数量由176座增加到208座，城镇人口占总人口的比例也由16.25%上升为19.75%[3]。而在1961—1965年间，受严重自然灾害和苏联撤资的影响，我国的城市化进程开始受挫，城市数量由1960年的208座减少到1965年的171座，城镇人口占总人口的比例也由1960年的19.75%下降为17.98%[4]。第三个阶段是停滞阶段（1966—1976年）。在该阶段，政治运动成为社会活动的中心，工农业生产停滞不前，城市化水平也因此受阻。在1966—1976年间，城市数量仅由175座增加到193座，城镇人口占总人口的比例也只从17.86%上升为17.9%[5]。

图6-1　中国城镇人口占总人口的比例变化（%）

资料来源：国家统计局.中国统计年鉴2011[M].北京：中国统计出版社，2011：93.

第四个是恢复发展阶段（1979—1984年）。在该阶段，国家的工作中心从政治运动转向经济发展，并启动了改革开放的伟大进程，尤其是农村经济体制改革的推进使得大量的农民开始进入城市，促进了城市化的发展。如在1979—1984年间，城市数量由203座增加到300座，城镇人口占总人口的比例也由18.96%上升为23.01%[6]。第五个是稳步发展阶段（1985—1991年），受乡镇企业和城市经济体制改革的双重影响，沿海地区出现了一大批新兴的小城镇。在1985—1991年间，城市数量由324座增加到479座，城镇人口占总人口的比例由23.71%上升为26.94%[7]。第六个是快速发展阶段（1992年至今），邓小平南方讲话后，市场经济体制改革开始全面铺开，农村人口转变为城镇人口的门槛也逐渐降低，再加上高等教育的快速发展使得大量的农村孩子可以通过读大学的方式定居城市，使得我国的城市化进程进入到了一个快速发展的阶段。据统计，我国的城市数量已经由1992年的517座上升为2010年的661座，城镇人口占总人口的比例也由1992年的27.46%上升至2010年的49.95%[8]。另一项研究也指出，随着新型工业化的继续推进以及农业科技化的不断提升，我国的城市化在未来的20年内仍将保持快速增长的态势，并于2030年左右达到75%，城镇人口将成为我国的人口主力[9]。

与城市化进程加速相伴随的是城市公共服务[10]供给压力的增大。随着大批的农村人口转变为城市人口，使得城市公共服务产品的需求总量也大大增加。然而，受我国在城市发展策略上长期重经济增长、轻社会服务建设的影响，导致城市整体的公共服务供给能力较弱。据蔡秀云等（2012）[11]的量化研究：在1995—2010年间，我国公共服务的自然增长率呈逐年增加的态势，但其在整体上低于城市化率的增长速度，即存在着公共服务发展对城市化率的缺口，且该缺口在1995—2006年间呈现出逐年拉大的趋势，直到2006年才逐步缩小（如图6-2所示）。除在总量上存在缺口外，我国公共服务产品的质量也不容乐观。据《中国城市公共服务公众满意度蓝皮书》显示：2011年，我国民众对城市公共服务的满意度整体上偏低，在设置的十个满意度等级中，仅有两项公共服务的满意度在7分以上，其余均低于7分，对公共交通的满意度更是在6分以下[12]。

图6-2　中国城市化折算水平与公共服务综合折算水平的比较

资料来源：蔡秀云，李雪，汤寅昊.公共服务与人口城市化发展关系研究[J].中国人口科学，2012（12）：58-65.

与全国整体的公共服务需求状况一样，公共体育服务[13]的需求也存在着总量不断增加的趋势。根据第三次全国群众体育现状调查的结果：2007年，我国共有3.7亿城镇居民参加过一次体育锻炼，其中16岁及以上城镇居民中达到“经常锻炼”标准的人数占全国16岁及以上总人口的比例已经达到13.1％[14]。事实上，随着我国城镇居民健康与休闲意识的不断增强，其对公共体育服务的需要也将更加迫切，公共体育服务的供给缺口也将越来越大。而且，从《中国城市基本公共服务力评价（2011—2012）》的调查结果来看：2011—2012年，我国城市居民对文化体育服务的满意度[15]平均得分仅为64.26，刚刚达到及格水平，低于2010—2011年的平均得分[16]。总之，公共体育服务需求总量的不断增加与居民对公共体育服务质量要求的逐渐提高，给原本就滞后于城市化进程的公共体育服务供给体系带来了双重的压力。

正如在第二章中所论述的，改革开放前，我国城市公共体育服务的供给体系是建立在单位制基础上的，由单位负责群众体育的组织工作，社区的职能处于一种相对虚化的状态。改革开放以后，随着单位制的消解，单位的群众体育组织功能逐渐弱化，在单位制基础上建立起来的城市公共体育服务供给体系上也逐渐失效。然而，受政府在整个国家宏观发展上重经济增长、轻社会服务建设，在体育发展上重竞技体育、轻群众体育的影响，致使以社区体育为基点的新型城市公共体育服务供给体系的建设相对缓慢。这种供给制度上的缺位其实是导致我国城市公共体育服务供给困境的根本原因。

公共服务具有高投入、非竞争性、非排他性的特点，历来就被视为政府天经地义的职能。然而，实践却表明：政府提供公共服务的质量与效率却差强人意，存在着财力支撑有限、供给专业化程度较低、缺乏监管等弊端。在这种背景下，新公共管理理论于20世纪80年代在英、美等国兴起，并迅速扩展至西方各国。新公共管理理论的核心在于相信公共组织与私人组织在本质上的相似性，进而主张政府应借鉴企业组织的管理经验、原则与方法来提升其公共服务的供给效率与质量，其倡导社团组织与市场组织介入到公共服务的供给体系中来，进而打破政府在公共服务供给中的垄断地位，最终形成公共服务供给主体的多元化[17]。

在计划经济时期，政府在我国公共服务的供给中占有绝对的垄断地位，甚至通过单位制、社会组织注册登记制度等限制了社团组织与市场组织的发展。改革开放以后，政府开始将工作重心转移到经济建设中来，并逐步向社会与地方分权。然而，在分权的过程中，由于并未很好地厘清公共服务的种类，致使其过多地抛弃了本应该承担的一些公共服务。再加上，政府在鼓励社团组织与市场组织参与公共服务供给的制度建设上较为落后，以及社团组织与市场组织自身发育的不足，导致我国目前公共服务供给的主体单一化现状。然而，随着我国公共服务需要总量的不断增加以及需求种类的不断多元，这种传统的单一化的公共服务供给体系正面临着越来越大的挑战。

这种公共服务供给主体的单一化现象同样也存在于公共体育服务的供给中。目前来看，国家体育管理部门仍是我国城市公共体育服务的供给主体。然而，受我国体育长期坚持“竞技体育优先发展”策略的影响，体育管理部门将大部分的人力与物力资源均投向了竞技体育，进而使其在公共体育服务的供给中存在着一定的“缺位”与“失位”现象。再加上，受国家事业单位的建制、人员编制以及经费控制的制约，体育管理部门的人力与财力资源也较为有限，与广大城镇居民日益增加的公共体育需求形成了较大的差距，迫切需要体育社团组织与市场组织参与到城市公共体育服务的供给中来。然而，受社团组织注册登记制度的影响，我国体育社团组织的发展速度相对较慢，且存在严重的职能虚化现象。而市场组织也因为公共体育服务的市场介入约束和企业社会责任感不强等因素的制约，尚难以发挥出其在公共体育服务供给中的作用。

计划经济时代，我国城市的公共体育服务供给方式是典型的指令型，即政府按照年度计划和区域发展策略，自上而下地分配公共体育服务资源。改革开放以后，虽然政府尝试通过财政拨款、专项资助、授权委托、购买等方式与体育社团组织进行合作，但由于其并没有依法赋予体育社团组织提供公共体育服务的职能，再加上大部分体育社团组织事实上“同构”于政府的权力框架之下，使得这种合作常常流于形式。此外，政府也尝试通过招标采购、合约出租、特许经营等形式将原本应由政府承担的部分公共体育服务职能交由体育市场组织承担，但受体育服务市场体系不健全、投融资政策不完善、准入机制不明确等因素的制约，致使这些合作形式在公共体育服务供给上仍不能较大范围内落实[18]。因此，从总体上将，我国目前的城市公共体育服务供给模式仍以政府主导的指令型供给模式为主，其他供给模式仍处于起步与摸索阶段。这种相对单一的供给模式一方面使得政府的供给压力不断加大，公共体育服务的供给效率也得不到较大的提升；另一方面也限制了体育社团组织与市场组织在城市公共体育服务供给中的作用。

随着我国城市化进程的加速以及社会主义市场经济的推进，社区将取代单位成为我国社会发展的基本“细胞”。所以，在未来的城市公共体育服务供给中，社区将扮演着越来越重要的角色，这就要求我们应以社区体育为基点构建新的城市公共体育服务体系。而要发展社区体育，首先要强化街道办事处的权力。因为，街道办事处是社区体育的基层管理机构，负责指导与组织社区内体育活动[19]。然而，我国目前的城市管理体制的中心偏上，市、区两级政府及其职能部门的权力过于集中，而处于基层直接面对群众的街道办事处的权力则很弱，致使很多公共服务无法落实到实处。在这种背景下，就要求市、区两级政府下放权力给街道办事处，变“市、区两级管理”为“市、区、街道办事处三级管理”[20]。其中，市、区两级政府应主要负责公共体育服务的发展规划与供给监督，而具体的操作性事项应交由街道办事处来承担。除了强化街道办事处的管理权力外，还应加大政府的财政投入，完善社区体育的配套设施建设，如体育场地器材、社会体育辅导员、社区体育活动站等。

公共体育服务供给主体的单一化一方面使得政府的财政负担过重，另一方面也制约着公共体育服务质量与效率的提升。所以，促进供给主体的多元化是破解城市公共体育服务供给困境的关键。在促进供给主体的多元化方面，首先应转变政府职能，明确政府在促进公共体育服务供给主体多元化发展中的主导地位。新制度经济学的理论认为：人类理性的有限性、信息的不完全性使得作为起源于一系列有形或无形契约签订的政府，是一个有限理性人契约的结合[21]。政府的这种有限性决定了政府不是全能的，需要完成从全能的管理型政府向有限的公共服务型政府的转变。所谓的有限的公共服务型政府不是说政府不作为，而是说政府要完成从“划桨”到“掌舵”的角色转变。政府一方面要向城市居民提供基础性的公共体育服务，另一方面要积极地为其他提供公共体育服务的主体创设健全的准入制度与恰当的激励措施，通过合同外包、凭单制等形式与体育社团组织、市场组织建立良好的合作关系。

其次是要发展体育社团组织，充分发挥其在城市公共体育服务供给中的作用。之所以要发展体育社团组织是因为其既可以避免政府在公共体育服务供给中的低效性倾向，又可以避免市场组织在公共体育服务供给中的功利化冲动。在促进体育社团组织发展方面，除了尽快调整我国的社团组织注册登记制度，为社团组织的发展提供相对宽松、自主的制度环境外，政府还应通过财政扶持、税收优惠等措施，鼓励体育社团组织的创建。此外，还应倡导体育社团组织参照现代企业制度的框架模式，在社团组织内部建立志愿性的董事会，完善其治理结构和人员队伍建设，进而提升其公共体育服务的供给质量与效率。

最后是政府应降低准入门槛，为市场组织投资公共体育服务提供平台。政府应着重改革目前的行政审批制度，在简化审批程序、下放审批权力的同时，放宽市场组织进入公共体育服务的条件，并通过财政补贴、税收优惠、土地廉价转让等措施鼓励市场组织进入公共体育服务供给领域。此外，还应允许和鼓励有条件的市场组织以入股的形式参与城市公共体育服务基础设施的建设。当然，政府还要建立有效的监管制度，把好市场准入关，既要防止企业的暴利，又要防止竞争过度导致的公共体育服务变质现象。同时，为防止市场进入的“官商勾结”和“权力寻租”，政府应尽快建立信息公开制度，使市场组织能够公平地获取公共体育服务的招标信息。

要丰富城市公共体育服务的供给方式，首先要根据政府、体育社团组织和市场组织的供给特点，确定哪些公共体育服务应归政府直接生产，哪些可以交由体育社团组织和市场组织生产。在政府的直接生产中，主要有三种选择方式：免费供给、用者付费和内部市场[22]。其中，免费供给主要是指政府无偿地向城市居民提供一些最基本的公共体育服务，如城市广场或公园内免费使用的运动场地与健身器材；用者付费主要是政府或其延伸组织针对运行成本比较高的公共体育场馆或设施收取适量的费用；内部市场是指在由政府提供并负责生产的公共服务领域，通过政府之间的协调生产来建立模拟市场，以提高效率、增强回应性的一种公共体育服务供给形式，其适用于一些结构复杂、组织规模庞大、有特定收益主体的服务，如大型运动会的筹办与举办。

在政府间接生产（即交由体育社团组织或市场组织进行生产）的供给方式中，主要有以下几种方式：合同外包、特许经营与凭单制[23]。其中，合同外包是指政府通过签订合同雇用私有部门提供公共体育服务的形式，如政府要建设一个体育主题公园，可以通过合同外包的形式将建设任务转交给市场组织。特许经营是指政府授予体育社团组织或市场组织在一定时间和范围里提供公共体育服务，并准许其收取费用或出销产品以清偿贷款、赚取利润的形式，如一些公共体育设施的建设与运营就可以通过该形式来实现。凭单制是指政府针对特定的公共体育服务向特定群体发放补贴或消费券的形式，如向残疾人或老年人发放健身补贴费等[24]。

总之，随着我国城市化水平的提高，城市公共体育服务的需要日益加大。然而，受我国在整个国家发展上重经济增长、轻社会建设，在体育发展上重竞技体育、轻群众体育的影响，致使城市公共体育服务的供给能力相对较弱，难以满足城镇居民日益增大的公共体育需求。为了提升城市的公共体育服务供给能力，建议：一方面要以社区体育为基点构建新的城市公共体育服务体系，另一方面要在强化政府公共体育服务主导地位的同时，积极扶持体育社团组织和市场组织的发展，使其参与到城市公共体育服务的建设中来，进而形成多元化的城市公共体育服务供给主体与供给方式。

注释

[1] 牛文元.中国新型城市化报告2012[M].北京：科学出版社，2012：3.

[2] 牛文元.中国新型城市化报告2012[M].北京：科学出版社，2012：4.(www.daowen.com)

[3] 范恒山，陶良虎.中国城市化进程[M].北京：人民出版社，2009：6.

[4] 范恒山，陶良虎.中国城市化进程[M].北京：人民出版社，2009：7.

[5] 范恒山，陶良虎.中国城市化进程[M].北京：人民出版社，2009：8.

[6] 牛文元.中国新型城市化报告2012[M].北京：科学出版社，2012：5.

[7] 范恒山，陶良虎.中国城市化进程[M].北京：人民出版社，2009：19.

[8] 牛文元.中国新型城市化报告2012[M].北京：科学出版社，2012：6.

[9] 杨金金.2030年的中国城镇化率将达75%[EB/OL].http：//www.changjiangtimes.com/2013/11/463106.html，2013-11-24.

[10] 公共服务是指以政府为主的公共部门生产的、供全社会共同消费、平等享受的公共产品和服务。

[11] 蔡秀云，李雪，汤寅昊.公共服务与人口城市化发展关系研究[J].中国人口科学，2012（12）：58-65.

[12] 胡伟，吴伟.中国城市公共服务公众满意度蓝皮书[M].上海：上海人民出版社，2013：146.

[13] 公共体育服务是以政府为主体的公共组织为满足公共体育需要而提供的公共物品或混合物品。

[14] 国家体育总局.2007年中国城乡居民参加体育锻炼现状调查公报[EB/OL].http：//www.sport.gov.cn/n16/n33193/n33208/n33418/n33598/1010427.html，2008-12-18.

[15] 文化体育满意度的评价指标主要有：住所离最近的公共体育场馆或设施的距离；周边的健身场所或设施是否能够满足日常的健身需求；住所离最近的文化活动场馆或设施的距离；对所在城市体育文化情况的整体性评价。

[16] 候惠勤，辛向阳，易定宏.中国城市基本公共服务力评价（2011—2012）[M].北京：社会科学文献出版社，2012：119-122.

[17] 郑晓燕.中国公共服务供给主体多元化发展研究[M].上海：上海人民出版社，2012：40.

[18] 肖林鹏，李宗浩，杨晓晨等.论我国公共体育服务的供给困境[J].山东体育学院学报，2008，24（8）：1-4.

[19] 张家玉.现阶段我国城市社区体育管理体系的分析与探索[D].南京：南京师范大学，2008：14.

[20] 翟桂萍.公共空间的历史性建构：社区发展的政治学分析[M].北京：军事科学出版社，2009：72.

[21] 郑晓燕.中国公共服务供给主体多元化发展研究[M].上海：上海人民出版社，2012：139.

[22] 郑晓燕.中国公共服务供给主体多元化发展研究[M].上海：上海人民出版社，2012：157.

[23] 郑晓燕.中国公共服务供给主体多元化发展研究[M].上海：上海人民出版社，2012：158.

[24] 郇昌店.我国公共体育服务供给市场化运作方式研究[D].天津：天津体育学院，2008：75.