四、司法公正：新生代农民工市民化的法制保障

(一)司法公正要为弱势群体权益保驾护航

司法公正是一种矫正的公正，它要求公正的法律和公正的裁判；也是对业已发生的不公正的补救^[35]。要健全与农民工权益相关的法律法规，我国宪法明确规定公民平等地享有劳动权这一基本权利，因此应通过法律、行政法规、地方性法规使宪法赋予所有公民的各项权利能在农民工身上得到具体、全面、充分地落实。为此，必须进一步完善立法和政策，为解决农民工问题创造法制环境和制度保障。首先，要制定专门的《农民工权益保护法》，该法应当规定农民工的各项基本权利，确立保护农民工合法权益的各项基本原则与制度，用专门章节对农民工的职业培训、就业指导、劳动条件、居住条件、政治权利、社会地位和待遇、子女入学等各个方面作出具体规定。其次，要根据我国社会发生的深刻变化以及社会主义市场经济体制的需要，借鉴国外有关劳动立法经验，对劳动法进行具有前瞻性的修改，并且完善与之相配套的相关法律制度。例如，扩大劳动法的适用范围，进一步明确劳动法律关系的主体，将农民工纳入其中，使劳动法真正成为保护包括农民工在内的所有劳动者权益的基本法。最后，刑法是社会的最后一道防线，也是最为严厉的法。针对普遍存在的恶意欠薪现象，可以在立法上专门设立“恶意欠薪罪”以作为一种特定时期的应对措施。

近年来政府高度重视民生和民众权益维护，尤其对弱势群体予以高度关注。在此情势下，一些地方的农民工工伤维权审理案件被严重拖延、推诿、扯皮。一些地方明明白白的案子，竟然被有关无良企业在各个环节、各个关口一拖再拖，多达数年。从而使得维护广大人民群众尤其是农民工弱势群体的切身权益成为一句空话。因而，要依法严厉处罚处置那些丧失社会良心、缺乏基本社会责任感和人文关怀的各类企事业单位，尤其是严厉处罚处置部分民营私营企业千方百计的狡辩、拖延推诿扯皮行径，督促其换位思考。法院等各级部门应该加大类似案件的判决和监督执行力度，切断与利益驱动的联系链条，维护法律尊严、实现权利救济，是公正司法的要求与责任。切实以民为本，以人为本，维护广大处境不佳的农民工权益。要切实维护司法的权威。只有尊重和维护司法权威，才能真正有利于公正司法。

(二)切实加强劳动执法监督力度

有人曾用“干柴烈火”来形容当前中国企业劳资关系矛盾情势。辛辛苦苦忙了一年，血汗钱却拿不到手。爬塔吊、跳楼、堵路……为了讨薪，农民工把这样的场景重复了一次又一次。这种无奈的讨薪方式在伤害自己的同时，也浪费了许多社会资源，显露了劳动执法过程中的缺陷。

劳动保障监察，是根据国家劳动保障法律法规，规范劳资行为、维护劳动者权益的体制内途径。但目前其执法监管能力还无法适应劳动关系矛盾“井喷”的速度。中国现有2.3万名专职劳动保障监察员，3000多个劳动保障监察机构，他们是这样一支队伍：他们的人员严重不足，在一些地方一个监察员要面对几千个用人单位、几万名劳动者，现场执法时还要紧急“借人”；他们的经费捉襟见肘，即使是全额拨款的事业单位通常也只有人头费，缺少办案经费，即便是经济发达地区，也没有足够的办案车辆和摄录取证设备，在一些地区，劳动保障监察员出门办案要坐公交车、骑自行车；他们面对着日趋复杂且数量猛增的劳动关系案件，有时每位劳动保障监察员平均一天要处理两个案件，被投诉举报案件压得抬不起头来，很难主动出击巡检，更谈不上为企业提供法律服务以预防违法行为的发生；他们仅有监督处罚权，缺少扣押、封账等强制性的行政执法手段，最多只能让财大气粗的老板们拔掉“九牛一毛”，有时眼看着老板欠薪逃匿也没办法^[36]。这种状态，与国际劳工组织对劳动监察队伍“社会警察”的定位，相差甚远。由于难以满足劳动者的维权需求，一些地方的劳动保障监察部门一年中会收到两三百个“行政不作为”的投诉。在江苏无锡，更有“锦旗哥”给当地劳动保障监察大队送上了“不为人民服务”的大锦旗。

“十二五”规划建议中已明确提出：“要加强劳动执法，完善劳动争议处理机制，改善劳动条件，保障劳动者权益。”期待在未来的5～10年中，劳动保障监察越来越得到各级党政机关的高度重视，使之从被动应付转为主动出击，在制度安排和执行方面能有效地威慑和遏制企业违犯劳动法律法规的行为，成为依法科学地为劳动者维权的中坚力量。

加大劳动执法力度，必须明确监督主体的职责和权限，建立科学的执法监督体制。把劳动执法目标任务分解细化，落实到人，并制定执法工作考核方案，明确劳动执法工作目标和考核活动的组织、协调、验收、奖惩等内容，使考核活动有计划、有检查、有落实，充分调动劳动执法人员的积极性。要建设一支公正执法的劳动执法队伍，将劳动执法活动置于社会公众的监督之下，做到秉公执法，树立劳动执法工作的良好形象。

另外，要加强监察部门在人力、物力、财力、技术等方面的配备和支持，配齐配强劳动监察执法干部队伍，从“劳动合同签订率、是否参加养老保险、工伤保险、医疗保险”等方面，深入企业调查摸底，对一切违犯劳动法律法规、侵害农民工合法权益的行为，应当加大处罚的力度，通过增加其违法成本促使企业遵守法律。

据西安市劳动监察支队队长陈玉中介绍，据统计，2008年西安市共发生农民工因讨要工资上访、堵路事件37起，涉及农民工2800余人次，共有37家建筑劳务公司涉案。其中，因建筑施工企业与劳务分包公司工程款结算纠纷引起的拖欠农民工工资32起，包工头卷走农民工工资款逃逸1起，劳务公司拖欠农民工工资4起^[37]。

对此，陈玉中在讲话中指出，一是今后西安市所有劳务公司招用农民工都要依法订立劳动合同，对于不依法订立劳动合同的，一经发现，将予以严厉处罚；二是全面在建筑劳务企业实行劳动用工“备案制度”；三是劳动部门将建立企业劳动保障“信用档案”，并将企业工资支付情况记入信用档案，通过媒体公示。按照《劳动合同法》第七条规定：“用人单位自用工之日起给予劳动者建立劳动关系。用人单位应当建立职工名册备查。”(www.daowen.com)

(三)完善劳动争议机制，搭建法律援助平台

司法公正与尊重和保障人权是一致的。只要始终严格执行法律，坚持程序公正，依法充分保护诉讼参与人的诉讼权利，就能在审判活动中做到尊重和保障人权。首先，改变现有的“先仲裁，后诉讼”的制度，建立类似商事仲裁的“或裁或审”制度，以便节约成本，提高解决劳动争议的效率，使农民工能够负担和承受相应的时间和金钱成本；其次，对于农民工的劳动争议，应当实行仲裁或诉讼费用由用人单位预付的制度，同时明确将因仲裁或诉讼而引起的律师费纳入用人单位赔偿的范围之内，从而促进经济实力低下的农民工能够拿起法律的武器来保护自己的合法权益；最后，搭建法律援助通道，扩大法律的范围，各级政府相关职能部门要成立专门的农民工法律援助中心，吸收优秀律师参与法律援助工作，并加大对农民工法律援助的财力支持，保证农民工在合法权益遭受侵犯的时候，能够免费获得法律援助，更好地维护自己的合法权益。

个案3：包括34岁的王师傅在内，从四川等地来西安工地打工的20名外来务工人员，去年经老乡介绍认识了一名包工头。从今年2月起，开始在建章路附近一工地干活。从2月至5月，包工头没支付大部分工资，工人多次讨要，包工头便不肯露面，20名工人17.284万元工资无人支付。“我们找了很多个部门讨说法，后来有人给我们推荐了王调解员……”王师傅说。王顺虎是五一村人民调解员。王顺虎说，经了解，确有20名工人的钱被拖欠，经与包工头上一级劳务方负责人李某联系，证实了被拖欠的工资数额，在王顺虎的调解下，李某答应给这些外来务工人员先行垫付工资。11日下午，未央区法院三桥法庭以“劳务费纠纷”为案由，进行双方调解。前期，经电话联系，那名不肯露面的包工头证实了拖欠工资数额，很快20名外来务工人员拿到了17.284万元工资。^[38]

(四)加强法律宣传，优化依法维权的社会氛围

时任西安市雁塔区委书记的杨殿钟指出：“雁塔区发生的治安案件，有90％以上发生在城中村，有90％以上的案件和外来人口有关。如果不关心他们，构建和谐社会也是一句空话。”^②

对此，要大力拓宽普法宣传教育渠道，扩大宣传教育覆盖面，灵活运用各种宣传教育手段，广泛深入持久地开展相关法制宣传活动，提高用人单

5月13日。

②孙春龙：《西安40万农民工化身“新市民”》，《望东方周刊》2006年9月18日。位执行劳动保障法律法规的自觉性，增强农民工依法维护自身权益的意识。同时，政府劳动主管部门、职业教育机构、劳动人事部门及用人单位岗前培训机构之间要建立合作关系，把法制教育作为农民工岗前培训的重要内容，并重点学习《劳动法》、《劳动合同法》、《工伤保险条例》等与农民工密切相关的法律法规，组织法律服务中介机构深入基层进行普法宣传和义务法律咨询工作，从而使更多的农民工了解法律援助、劳动仲裁和民事诉讼等相关法律知识以及自身所享有的合法权益，并促使和帮助他们通过法律来维护自己的合法权益。民主法制建设人民陪审员制度是我国社会主义民主与法制建设的一项重要措施，人民陪审员参加审判活动能够体现司法民主，促进司法公正与公开，为此，要把推荐优秀的新生代农民工担任人民陪审员作为农民工维权机制建设的有机组成部分。

(五)创新社会管理，保障农民工合法收入

为确保农民工按时足额领到工资，西安市人社、建设、工商等相关部门将联合集中解决拖欠农民工工资问题，并于2011年11月20日起实行“一厅式”办公。2011年以来，西安市通过多项措施保障农民工工资支付，拖欠农民工工资现象得到有效遏制。目前，已有1016个建筑施工项目纳入保证金制度监管，累计预存农民工工资支付保证金3.02亿元。2011年11月初，西安市人社局会同市建委，开展了农民工工资支付情况专项检查，重点对建筑施工、市政工程等招用农民工较多的用人单位工资支付情况进行逐户排查。截至目前，已检查329个建筑施工项目，涉及农民工2万人，共为1737名农民工补发工资600余万元。