一、公平正义：共享社会经济发展成果

(一)农民工城市融入途径文献回顾

不少学者认为农民工问题和城市化问题密切相关，而且是我国城市化进程中的一个重要问题。蔡窻指出农民工进城是不可逆转的，若继续目前农民工“有来有去”的模式，从经济增长的角度已经没有合理性，而从社会发展方面更可能存在一定的风险^[1]。因此，恰当的政策选择应该是按照农民工市民化的思路推进城市化进程。

近年来国内学术界对农民工的市民化和城市融入已经产生较大兴趣，从社会学视角考察农民工的市民化问题，也先后出现了多种不同的研究路径，主要包括以下几种研究路径：

1.社会适应论

朱力指出：农民工进城不仅仅是农村人口在空间上移居城市，也是现代化意义上的“文化移民”，更是指个人从农村人向城市人的转变过程，它涉及农民的生活方式、价值观念和社会心理等方面的转变过程，即进城农民工从农村来到城市后，置身于不同的生活环境，担当着不同的社会角色，从而促使他们在经济生活、社会交往、价值观念等方面都发生相应的变化，以更好地适应城市社区环境，而这种城市适应性主要体现在三个层面：经济融入、社会融入和心理融入^[2]。蔡志海注重于农民工城市适应过程中现代性的获得，注重农民工从传统向现代、从乡土向城市的转变以及由此所获得的现代性特征，强调通过农民工现代性的培育影响其城市融入历程^[3]。农民工流动过程中，在一定程度上受到了城市生活方式的影响，从价值观念、心理状态和行为模式上逐步地转变为现代性，农民工的现代性在流动中产生；但是另一方面，农民工作为城市生活的“边缘人”，现代性的培育亟须各方面的支持，因而构建一种社会支持系统对于流动农民工的现代化具有很强的现实意义。

田凯认为，农民工要想真正适应城市生活，必须具备三个方面的基本条件：首先，他应能在城市找到相对稳定的职业；其次，这种职业带来的经济收入及社会地位能够形成一种与当地人接近的生活方式；最后，由于这种生活方式的影响和与当地人的接触，使他可能接受并形成新的、与当地人相同的价值观。这三个方面是相互联系、依次递进的^[4]。

2.社会整合论

以唐灿为代表的社会整合论者强调，农民工的城市融入过程不仅仅是农民工单方面的适应过程，实际上也涉及城市居民对农民工的接纳过程^[5]。李培林主张农民工的流动应是其获得新社会地位的过程，他认为“流动民工”概念包含了三种流动：地域上从农村向城市的流动，职业上从农业向工商服务等非农产业的流动，以及阶层上从低收入的农业劳动者向相对较高的收入阶层流动^[6]。王春光指出，作为一个特殊群体的流动，农民进入城市后，与当地社会处于“功能互赖性整合为主，制度性整合薄弱、认同性整合畸形”的状态^[7]。

3.社会排斥论

具有本地城镇户口的就业者对流动人口采取明显的排他策略，来自流动人口的竞争压力越强，排他性也将越强烈。对流动农民的职业歧视及社会歧视可能造成他们和流入地居民的冲突。而这一社会歧视的根源在于他们是地位差别较大、强弱悬殊的社会集团和社会群体。王春光认为，在农民工城市融入过程中出现的结构性排斥，包括制度、市场环境以及有限的个人资源等因素，都限制了农民工的城市融入^[8]。姚洋指出，城市的社会排斥是造成农村流动人口不能认同城市社会的主要原因，社会歧视、制度限制、就业非正规化、居住边缘化等等，都构成了对农村流动人口的社会排斥，使他们难以认可城市社会^[9]。王毅杰更多地注意到农民工进入城市的过程，即主要依赖于以亲缘和地缘为基础的初级社会关系网，而这种流动农民工的初级社会网一般体现为规模小、紧密度高以及趋同性强^[10]。

4.公民权利论

王小章从公民权角度对农民工研究以及农民工在城市的存在状况进行了理论和定性分析，为农民工的市民化提供了另类视角。他认为，对农民工的研究经历了从生存预设下的“生存—经济”叙事模式到公民权视野下的“身份—政治”叙事模式的转变，由于后者包含前者，因此，比前者更具有优越性。接着他对后一个模式进行反思，指出“身份—政治”叙事模式集中从户籍制度上考察农民工问题，把户口问题当做农民工问题的本质与核心，从而遮蔽了农民工问题的其他面相和维度，构建了一个单维视线下的“农民工问题”。他认为，这种做法跟农民工自身的主观认知并不相符。他的调查表明，市场性排斥已经取代制度性排斥，成为影响农民工在城市居住的主要因素。与此同时，他提出的另一个质疑是将户籍制度改革作为解决农民工问题的根本出路，实际上是将城市公民权“标准”化，而城市居民的公民权也在经历着变化。最后他认为，应将农民工放在承认与排斥的关系中进行审视考察，这样就会发现农民工并不是一个本质性的存在，而只是一种暂时的、可变的联系，“所谓‘农民工’的公民权问题，实际上也就转化为在各种不同的承认排斥维度上的那些互不重叠的受排斥者，在各种具体的、互不相同的场域中争取承认的问题了”^[11]。

从制度环境变迁的视角来看，胡鞍钢认为，我国对“农民工”进城的政策大体经历了三个阶段：第一阶段是开红灯阶段，严禁农村人口进城。第二阶段是开黄灯阶段，限制农民进城或有条件地允许农民进城，如1984年国家规定允许农民自带口粮进城务工，为农民进城开了一道口子。第三阶段是开绿灯阶段，如“十五”计划纲要规定，打破城乡分割体制，逐步建立市场经济体制下的新型城乡关系；改革城镇户籍制度，从而形成城乡人口合理、有序流动的机制。2004年中央1号文件强调“农民工”已成为产业工人的重要组成部分。可见，外出务工人员的地位已经逐步提高，从民工到产业工人是一个重大进步。进城务工的农民职业和身份发生了相应的变化，他们的社会地位也将随之发生转变。随着时间的推移，对于“农民工”的认同，经历了一个从不接受到逐步开始接受的过程。

应该说，上述分析范式所体现出学理规范性与实证经验性，对于新生代农民工市民化及城市融入状况的研究提供了较多启迪，但对新生代农民工这种外来务工群体，他们在城市融入过程中的历程与困境，目前学界尚未给予应有的关注。本研究以西安市新生代农民工为考察对象，研究始终贯穿一个历史性的流变历程；以个体进城务工的全景历程为考察脉络，探视其城市融入的发展进程；解读该群体城市化的机缘与困惑；解析其中的关联因素及现实变量，以制度变迁、个体条件、文化熏陶和社会认同为分析向度，透析该群体城市融入的社会机理。

(二)农民工市民化过程社会公正目标的确立

社会制度对公平正义的维护，是通过共享机制来实现的，共享经济社会发展成果既是社会制度自身追求的一个基本目标，也是实现社会制度、社会保障等多重目标的基本手段。例如，社会保障制度追求的共享，不仅需要表现在过程的参与和结果的分享上，还表现在这种共享的公平指向上。过程中的参与和结果的分享，并不能保证一个公平、正义结果的产生，只有确保基本权利平等、实质机会公平的过程参与才是有价值的，只有关注分配结果公平的分享才是有意义的。因此，社会制度追求的不仅仅是分享与普惠，而且追求合理的分享和公平的普惠，这是社会制度的本质要求。

农民工正处于中国城市化进程加速时期，既面临着一种融入城镇的大好机遇，也面临着一种被城镇淘汰的社会风险。由于农民工大多数是非正规就业，工作极不稳定，因此面临着许多社会风险。(www.daowen.com)

2002年中共中央2号文件提出：对进城农民要公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务；各地要认真清理对农民进城务工的不合理限制和乱收费，纠正简单粗暴清退农民工的做法。2003年10月《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：要改善农村富余劳动力转移就业的环境，取消对农民进城就业的限制性规定，为农民创造更多就业机会，逐步统一城乡劳动力市场，形成城乡劳动者平等就业的制度；深化户籍制度改革，加快城镇化进程，在城市有稳定职业和住所的农业人口，可按当地规定在就业地或居住地登记户籍，并依法享有当地居民应有的权利，承担应尽的义务。连续两年中央发文件关注农民工，传递出两个信息：一是农民工的问题已经到了非解决不可的时候了，二是解决农民工问题的基本方向是给予农民工“国民待遇”，逐步市民化，实现社会公正。

温家宝总理在2011年“两会”期间的《政府工作报告》中指出，要积极稳妥推进城镇化，坚持走中国特色城镇化道路，因地制宜，分步推进，把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工，逐步转为城镇居民；对暂不具备落户条件的农民工，要解决好他们在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租赁、社会保障等方面的实际问题；要充分尊重农民在进城和留乡问题上的自主选择权，切实保护农民承包地、宅基地等合法权益。城镇化要同农业现代化和新农村建设相互促进，这是必须坚持的正确方向。

由于多种原因以及我国新生代农民工问题的复杂性，新生代农民工市民化主要分两个步骤来完成：第一个步骤就是农民自由地进入城市从事非农产业，实现职业转换，在城市居住并有稳定的生活来源，成为农民工；第二个步骤是农民工转换为市民并获得平等权利，享有市民的生活方式。终极目标是进城务工经商的农民工通过参与城市社会经济建设，逐渐融入城市中成为市民，享有市民待遇，成为城市市民群体的有机组成部分，最终割断与土地的关联^[12]。经过30多年的发展，目前，第一个步骤的转换大部分进行得比较顺利，现在最重要的是进行第二个步骤的各项任务。

从国际经验来看，实现绝大多数的农民市民化是解决农民问题的最终出路，而我国却表现出不同的路径，“农村人口城市化”和“农业剩余劳动力非农化”在绝大多数市场经济国家里，这两个进程是基本同步进行的。20世纪80年代以来中国的市场经济导向改革放松了计划经济时代严格的城乡人口流动的控制政策，但在特殊的制度遗产和渐进性的改革模式下出现的城乡人口转移现象主要不是从农民(村民)到工人(市民)的职业转换和地域转移同步，而是呈现出与多数市场经济国家迥然不同的路径：农村人口的城市化过程被分割成两个子过程：第一阶段是从农民(农村剩余劳动力)到城市农民工的过程，这个过程基本上没有什么障碍或者说障碍较快就克服了；第二阶段是从城市农民工到产业工人和市民的职业和身份变化过程，目前的进展依然进展缓慢，阻力重重。第二阶段的问题是当今中国还须关注和解决的现实问题。我国计划经济时代建立起来的城乡壁垒虽然已被打破，但已经从农民变成农民工的这一新兴群体仍然不能畅通无阻地穿越城乡之间有形和无形的“户籍墙”，未能完成从农民到市民的转变。因此，我国农村人口向城市转移的首要问题是“农民工市民化”问题，是农民工市民化过程的权益实现问题。

(三)共享社会发展成果，促进新生代农民工市民化

立足于公正促进社会经济的协调发展^[13]。在新的时代条件下，必须把公正放到一个至关重要的位置。公正既是社会经济发展的基本理念，也是一个由机会平等、按照贡献分配以及社会调剂等原则组成的社会经济发展的基本规则体系。显然，只有立足于公正的基本理念与规则，才有可能既增强社会经济发展的活力，又提升社会的整合程度；才有可能既建立起市场经济的正常运转秩序，又逐渐实现人人共享、普遍受益的社会发展的基本宗旨。

公正是现代社会的首要价值和基本取向。公正是由社会成员生存底线确保的规则、机会平等的规则、按贡献进行分配的规则和社会调剂的规则共同组成的一个完整的体系。公正的规则体系直接体现了人人共享、普遍受益的社会发展的基本宗旨。公正是一个现代社会进行制度设计和制度安排的基本依据。社会共识原则提示了规则公认的重要性。由于人们的利益和价值分歧，在财产分配的具体方面常有争议，但他们并非缺乏共识标准——程序的公认性。通过公开竞争、同一规则、公认程序获得的利益和财富差异被接受，比如体育竞争和高考的结果，它们不仅是可以接受的差别，甚至是可以接受的差别分配。但如果通过个人关系得到晋升，或者通过走“后门”得到好处，就被认定为不公正，即：未经公认程序的差别分配，比差别分配本身，更成为不公正感增强的来源。这表明，在强度上，财富分配的规则比后果更与公正感有关。对于社会政策而言，这意味着，即使存在价值分歧的情况，仍然可能通过程序共识整合分化的社会利益，形成可接受的分配秩序^[14]。公正涵盖了包括经济领域在内的社会全部领域，只有完整地遵循公正的基本规则，才能建成一个真正意义上的现代社会，才能实现恩格斯所说的那样一种社会目标——应当“结束牺牲一些人的利益来满足另一些人的需要的状况”，使“所有人共同享受大家创造出来的福利”，使社会全体成员的才能得到全面发展。

中国社会的现实状况已明白无误地说明了忽视社会公正问题的严重性。这些年来，中国社会的基尼系数迅速攀升，城乡之间、地区之间、行业之间的贫富差距在迅速扩大；失业问题、贫困问题已经到了比较严重的地步；同时，社会保障严重欠债，社会无法有效地保障大量的陷入困难当中的社会成员。现在，社会上几乎是各个社会阶层都对公正问题提出了十分迫切的要求。如果忽略了这种正当的要求，社会不公问题将会引起一系列严重的、有害的连锁反应，从而会严重影响中国社会的安全运行和健康发展。综观任何一个成熟的或者是正在走向成熟的现代社会，无不是将公正放到了一个最为重要的地位。

公正、体系化的社会政策发挥实际的作用需要一定的延缓期。从观念的转换到与之相适应的社会政策的出台需要一个过程，而从政策的出台到政策发挥实际的作用又需要一个过程。我们不能指望通过一声令下，决策与执行部门的观念忽然就发生变化而迅速制定出公正的、体系化的社会政策，也不能指望社会政策一旦形成就立竿见影，使得新生代农民工市民化即刻实现。解决中国社会的新生代农民工市民化问题是一个十分艰巨而且要经过一个比较长的过程。这是因为城乡之间的差距问题涉及要改变中国社会半个多世纪以来所形成的城乡二元结构的问题，具体又要涉及城市化问题、户籍制度问题、社会保障制度、土地流转制度问题等等。基于政策的相对滞后性的特点，我们现在必须着手制定公正的、系统的社会政策。

农民工市民化的重要目标是“共同富裕”，“共享社会经济发展的成果”是政府对中国人民所作出的郑重承诺，也是对2.2亿农民工的承诺。要实现这一目标，就必须从现在起着手解决贫富差距过大的问题。否则，这种承诺就会成为一句空话，中国民众实际生活水准的普遍提升将成为泡影，同时，政府的信誉也将严重受损，经济领域的效率也会蒙受十分不利的负面影响。必须看到的是，经济领域内也存在着一个公正的问题。阿瑟·奥肯在《平等与效率》一书中指出：“那些允许经济不平等的社会决策，必须是公正的，是促进经济效率的。”^[15]可见，如果我们忽视了社会公正，或者置于“兼顾”的位置，那么，这就意味着在很多情况之下可以不遵循公正的规则，不遵循机会平等的规则和按照贡献进行分配的规则来谋求经济效率。于是，种种非法的“致富”方式便会不可避免地流行于社会。其结果是，经济形态本身必然会表现出一种病态的情状，从而妨碍完善的市场经济体制的建立，并且，经济效率将会由于陷入一种无序的状态而缺乏可持续性。

当前在我国，关于公正问题谈论最多的是收入分配问题，这主要是从经济公平的角度出发。和谐社会的建设，应包括经济增长质量和社会福利增量两个基本方面。从社会发展的角度出发，政府应更多致力于社会权利的保障和社会公共资源的二次分配。

(四)实现从传统的社会管理到公共治理的转变

新生代农民工市民化的顺利进行，需要对社会管理进行适度创新。现代社会管理是一个以政府协调干预、监督、控制为条件，以基层社区自治为基础，以非营利社会组织为中介，动员公众广泛参与的互动过程^[16]；是以维护社会秩序为目的的规范和协调社会关系的活动。在计划经济时期，“单位制”是中国城镇社会基本的组织制度，社会管理是一种行政化的管理模式。随着改革深入，传统的行政化单位体制逐步瓦解，但社会管理体制却明显滞后，许多情况下我们仍然习惯于以行政化手段、行政命令进行社会管理。要实现并建立健全政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，就要不断提高整个社会的社会管理能力和功效，同时大力发展社会自治和自我管理。

传统社会管理的特征之一是简单地强调社会控制和政府单一地分配社会资源。现代社会管理中，政府是公共管理的核心主体，非政府公共组织与更大范围的社会公众一起构成公共管理中的不可或缺的社会管理主体。改革开放以来，农民工市民化的社会管理发生了如下重大变化：

第一，从消极被动的社会管理到积极的社会管理。以往人们把社会管理片面地理解为一种消极的、防范性的手段，误解为加强权力对社会的全面控制^[17]。积极的社会管理则以主动的建设和变革为手段，以更加积极的就业政策促进农民工的城市融入，以建设一个充满幸福感的、更好的社会为目标。公平正义是积极社会管理的实现途径，健全社会机制是积极社会管理的关键。从改革初期的对待农民工采取的各种防范、限制措施到21世纪开始的政府主动引导，社会管理经历了一次重大的变革。

第二，从政府主导的社会管理到多主体的社会管理。一般来说，社会管理包括两类：一是政府对有关社会事务进行规范和制约，即政府社会管理；二是社会自我管理和社会自治管理。而现代社会管理是以政府干预与协调、非政府组织为中介、基层自治为基础以及公众广泛参与的互动过程。妥善处理好政府与社会之间的关系，需要从国家主导包办向社会、企业、个人多元参与转变。倡导政社合作，实现多元共治，协调利益关系，应对社会风险，重建社会秩序，促进社会和谐，是我国社会管理在体制、机制和目标方面的创新之举。

第三，从管制型社会管理到服务型社会管理。计划经济靠以强制、限制和控制为特征的政府管制来完成农民工市民化，其结果是牺牲了个体的自由、组织的自主性和社会的创造活力。与之相适应的农民工城市化实行的是计划分配模式。市场经济的正常运转要靠个体的自由、组织的自主和社会的创造活力来维系。在农民工市民化领域我们开始逐步放开，实行了从“严格控制”到“逐步放开”、从“消极应对”到“积极引导”模式的转变。因为如果继续沿用计划经济时期管制取向的方式来从事农民工市民化的社会管理，必将限制农民工个体自由，势必窒息经济和社会发展的活力。社会管理需要回归服从和服务于促进全体社会成员的自由而全面发展这一根本目的。管制不是目的，为人的自由而全面的发展提供服务才是目的^[18]。应当以此为标准来衡量政府管制的方式手段和规章制度的适宜性，凡是背离以人为本的服务宗旨的方式手段和规章制度都应当加以摈弃。寓管理于服务之中，在服务社会过程中实现农民工市民化的科学管理，促进社会发展，应当成为社会管理创新的方向。西安在社会创新管理方面着力解决农民工子女的入学、就业、住房、社会保障等实际问题，逐步实现基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展。