三、社会公正视阈中的新生代农民工问题

(一)考察新生代农民工问题的视角

从何种角度研究新生代农民工问题，我国学者进行了各种尝试。“新生代农民工”所蕴含的第一个概念是“代”的概念。“代”在社会学中与阶层、职业、种族、性别一样，也是一个重要的社会人群划分方法和社会分析概念。“代”一般有三种不同的含义：一种是年龄差别产生的代际关系，如青年和老年；二是血缘关系产生的代际关系，如父辈和子辈；三是以共同的观念和行为特征产生的“代”，如“第五代导演”、“80后”等。研究社会重大事件对一代人的生活历程、行为方式，价值观念等的影响，是社会学的一个重要议题^[28]。美国生命历程社会学家埃尔德曾出版《大萧条的孩子们》一书，他利用经验调查资料，力图解释1929年至1933年全球性的经济大萧条对儿童成长的影响。他的研究表明，萧条、战争和极端的社会骚乱这些重大社会事件和危机时期，会重新建构个人的生命历程。有的人因此遭受重重挫折，也有的人获得意外的机会。周雪光和侯立仁把这个议题引入对当代中国的研究，他们研究了“文革”中的“上山下乡”运动对一代人的影响，发现这种改变生活命运的影响是持续的，而且对不同社会阶层的孩子产生了不同的影响^[29]。田丰则分析了改革开放后出生的“80后”新一代青年，发现他们的工作特征、生活方式、公平感和民主意识都与老一代有显著的差异^[30]。有学者认为，要深入了解新生代农民工的状况，就必须要从农民工的代际关系出发^[31]。有学者对农民工的代际差异进行比较分析，凸显了不同代际农民工在年龄、初次流动年代、婚姻状况和文化程度等方面的差异，这些研究为进行新老生代农民工的比较分析提供了分析的视角与思路^[32]。

从已有的研究文献来看，政治学、社会学、经济学等学科都从各自不同的学科视角提出了自己的观点，但总体看来，现有的研究成果与现实的社会需求还存在一定的距离。主要表现在：从选题的角度看，研究农民工问题的选题重复或相似的较多，把农民工置于平等的国民待遇研究视角的较少；从提出解决的办法来看，揭示问题的较多，提出切实可行措施的较少。因而我们需要把农民工市民化过程与社会公正问题结合起来，揭示农民工市民化问题产生的深层次原因，从而提出解决问题的切实可行的思路和措施，对日益加剧的农民工市民化问题作出积极主动的理论回应，迎接时代提出的挑战。

(二)考察新生代农民工问题的社会公正视角

社会公正是一个古老恒久的话题，自人类社会有文字记载以来，人们便开始思考如何让社会变得更加公正；社会公正又是一个常谈常新的话题，随着社会变迁，人们对社会公正总会不断提出新的要求。作为衡量社会文明与进步的一个重要尺度，社会公正始终与人类社会发展相伴相随，不同时代的人类群体都在孜孜不倦地追求着那个时代人们所共同认同的公正观和社会制度安排，以实现社会的和谐发展。正如罗尔斯所说：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”^[33]当前，我国社会发展进入新成长阶段，战略机遇期和矛盾凸显期重叠交织，面临的冲突和问题较之以往更加复杂、更加突出，统筹兼顾各方面利益的难度不断加大，这也使得社会公正问题更加现实地摆在了我们面前。近年来，在每年两会前夕，一些网站开展的“你最关心的话题”调查中，社会公正问题总是位居前列；在一些引起广泛关注的“炫富”与“仇富”、“炫权”与“仇官”事件中，背后的症结往往也被归结到社会公正问题上。可以说，当前社会上的许多热点、难点、焦点问题都不同程度地与社会公正问题联系在一起。妥善解决社会公正问题，已成为我国在发展中不得不面对的重大课题。妥善解决社会公正问题，首先需要理性看待社会公正问题。

景天魁从发展的视角理解社会公正，他认为：作为公正的发展，就是承认和实现合理的适当的差别符合并满足绝大多数人的利益、有利于促进绝大多数人(原则上是全体社会成员)的生活改善和能力提高，这三条既是我们所理解的“公正”，也是我们所理解的发展^[34]。

从本质上讲，社会公正规则就是指导如何合理地进行社会资源的分配或者说利益分配的原则。吴忠民认为：“公正是一个规则体系，是一个由对人的基本尊严和基本权利予以保证的规则、机会平等的规则、按贡献进行分配规则以及社会调剂规则共同组成的规则体系。”^[35]

姚洋认为，可以将公正理论定义为公民的一个政治契约，分成四个层次：第一个层次是基本权利的平等分配、在这里所定义的基本权利即那些人人都可以享受，但又不减少他人享受的权利；第二个层次是基本物品的平均分配，基本物品是那些对人的发展起基本决定作用的物品和服务，如免除极度贫困和饥荒的物品、教育、医疗和社会保障；第三个层次是在上述两个层次之上对其他物品的功利主义分配，在这个层次上，效率原则是主宰。但是，以上三个层次可能无法穷尽所有的可能，因此设置了第四个层次，即善意的国家。善意的国家之所以可能存在，是因为公民是善意的，而民主过程保证公民的善意能够表达为国家的善意——第一和第二层次没有优先顺序，对它们的区别是分类问题而非顺序问题^[36]。

在现当代西方思想家对公正问题的研究领域中，当属罗尔斯、诺齐克的学说最具有代表性。

罗尔斯提出将所有的人都置于一种“原初地位”制定他们要受其约束的分配机制，主张正义原则要提出社会基本制度中权利和义务的确认方式，规定社会合作中利益和负担的恰当分配，并进而提出了他的著名的两大正义原则：第一个原则是每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利；第二个原则是社会的和经济的不平等应这样安排，使它们(1)被合理地期望适合于每一个人的利益；并且(2)依系于地位和职务向所有人开放^[37]。第一个原则称为平等的自由原则，第二个原则包括差别原则和机会公平原则。应该说，罗尔斯的正义原则不仅具有形式平等的意义，同时因其第二个原则中体现了对弱势群体(最少受惠者)的关注，一定程度上体现了实质正义。

罗尔斯对公正理论的贡献有助于推动社会公正和社会发展的内在统一，尽管他的本意未必如此。他提出的“差异原则”为公正成为社会发展的动力搭通了桥梁，他提出的交叠共识概念，为实际地达至社会公正，从而实现一种有益于大多数人共同利益的发展目标提供了可能。

诺齐克认为罗尔斯的正义论是分配正义论，而“分配”由于强调个人之外的某个体系或机制因而是政府的作用，必然导致对个人自由权利的损害。诺齐克主张“最弱意义的国家”，并提出“持有正义”的概念来对抗罗尔斯的“分配正义”。他的公正观是从个人自由权利持有的角度而展开的。其基本内容点是：“如果一个人按获取和转让的正义原则，或者按矫正不正义的原则(这种不正义是由前两个原则确认的)对其持有是有权利的，那么，他的持有就是正义的。如果每个人的持有都是正义的，那么持有的总体(分配)就是正义的。为了把这些纲要转变成一个具体理论，我们必须规定这三个持有的正义原则，即持有的获取原则、持有的转让原则和矫正对前两个原则的侵犯的原则的细节。”^[38]

诺齐克的持有正义论具有重要的价值和启发意义：一方面，它充分论述了个人的自由权利在公正当中的重要地位和作用。这种符合市场经济与现代社会精神的做法，有利于个人潜能的充分开发，进而有利于激发整个社会的活力。另一方面，它也提醒人们，在确立公正的基本内容时，应充分考虑历史与现实的因素，不应仅仅基于“即时原则”去安排公正的具体内容。

社会公正是一个内涵丰富的概念，具有多种类型。比如，从时序的角度，可以分为起点公正、过程公正和结果公正等；从内容的角度，可以分为分配公正、就业公正、司法公正、教育公正等。社会公正，在经济领域是指实质正义，在司法领域是指程序正义，社会生活经常需要以程序公平来促进实体公平。社会公正追求的是全社会范围内实质性的正义和公平，并对关系全局的特殊领域、特别行为和弱势群体予以倾斜性保护，既反对平均主义，又调节收入分配，妥善处理个人、地区与社会发展的不平衡，推进全社会的均衡发展和共同富裕^[39]。

因而，社会公正在本质上体现的是国家或社会如何调节人与人之间的利益关系。社会公正的内涵是广泛的，它是指一个国家政权利用政治、经济、法律、文化等手段，借助保障原则、贡献原则、平等原则、调剂原则等一整套规则体系，对社会进行整合与调节，既要确保每一个社会群体、每一个社会成员基本的生存底线，又要为每一个具有发展潜力的社会群体和社会成员提供充分的自由发展空间，促进人的全面进步和社会的和谐发展，使所有社会成员(公民)共享社会发展的进步成果。其实质是要求政治、经济、文化等各种权利在社会成员之间合理分配，每个人都能得到其所应得的；各种义务由社会成员合理承担，每个人都应承担其所应承担的。而要实现这种合理的分配与承担，就要形成与之相适应的制度体系。从这个意义上说，社会公正既体现为一种价值理念，也体现为一种制度安排；既可视为一种原则和标准，也可视为一种状态和结果。从国家现代化长远着想，中国不但继续需要以体力劳动和技能性工作为主的农民工组成产业工人，建设城镇，发展经济，而且需要农民工能够过上与他们贡献相称的生活。这种社会需要也与成千上万农民工的个人梦想是一致的。

在讨论社会公正问题时，通常还会涉及与其紧密相关的社会公平、社会正义等概念。有的学者比较重视社会公平，认为社会公平是社会公正的基本含义、基本要求；有的学者直接把社会公正等同于社会公平。不过，多数学者认为，相对于强调衡量标准同一尺度、不偏袒任何一方的公平而言，社会公正还强调“正义”的价值取向，内涵更为宽泛。如李强认为，当我们试图表述纯粹客观上的差异现象时，应尽量使用“均等”或“不均等”(“平均”或“不平均”)概念；而当我们想表现主观上对一种差异现象的评价时，应尽量使用明确的主观评价术语，比如不公平、不合理等等^[40]。还有的学者把社会公正等同于社会公平与正义，认为社会公平加上社会正义就是社会公正。综合学者们的各种观点，用比较简洁易懂的语言来概括，也可以将“消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”、“坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”等看成是对社会公正直接而生动的表达。

社会公正理论和研究思路无疑给新生代农民工研究提供了有效的视角和方法论。从社会公正的视角关注新生代农民工问题是改革开放30多年后对农民工问题研究必须面对的一项新课题。

(三)社会公正与农民工市民化实现的路径选择

把社会公正的内涵及其理论与农民工市民化问题相联系，就产生了在农民工市民化过程中社会公正如何体现、怎样实现的问题，或者说农民工市民化过程如何使社会公正在转型中国的实现成为可能的问题。

所谓从社会公正视角观照农民工市民化过程，是指在农民工市民化过程中社会和国家利用政治、经济、法律、文化传媒等手段，借助保障原则、贡献原则、平等原则、调剂原则等一整套社会公正规则体系，对社会进行整合与调节，既要确保每一个农民工基本的生存底线，又要为每一个具有发展潜力的农民工提供充分的自由发展空间所作的努力和实现程度，以促进农民工的全面进步和社会的和谐发展，使所有农民工与市民共享社会发展的进步成果^[41]。我们可以从以下几个层面揭示其内涵：

1.农民工市民化是一个历史比较过程，同样在这个过程中农民工的社会公正诉求的实现也是一个历史的过程

在20世纪70年代，拥有手表、自行车和缝纫机这三大件是富足的标志，但是到了现在，仅仅拥有这些物品就只能是贫困的标志。在转型期的中国，社会公正观的一个突出的特点是，人们的公正感基于比较发生。比较的参照系统在历史、代际、领域和职业所有制之间有差异，意味着人们经历的制度环境差别发挥着强有力的影响。不同人比较的参照系不同，但其中相同的是，人们都用各自习惯或者经历的制度作为参考标准，评估周围的事件的公正性。这就表明，从农民工转化成市民，从遭受不公正的待遇到公正待遇的实现，这中间是要经过一个逐步的历史过程，脱离历史现实过程而一相情愿地认为农民工市民化过程社会公正可以一蹴而就，这是不现实的。国民待遇的城乡差别并不是一个临时性问题，而是经过几十年形成的、非常具有顽性、有很强利益刚性的问题，既有社会结构的问题，更有政策和制度的原因，这也决定了消除这一差别不是一朝一夕能做到的。要分阶段、分步骤、有次序地去解决农民工的国民待遇问题。从解决目标上看，首先要解决农民工的发展能力问题。国民待遇的一个重要的基本要求，就是给每个公民提供最基本的发展能力，主要体现在最基本的国民教育机会。

2011年新春伊始，始发于2010年下半年的“用工荒”由东南沿海逐渐向内陆地区蔓延。其背景是中国东西部经济差距缩小和产业结构变革，沿海企业内迁，农民工开始有了更多选择，各大企业招工难等等带来的冲击。这种“用脚投票”的背后，是广大农民工对“难以融入城市分享发展成果”的焦虑，以及对更好生活的向往。

2.社会公正实现的底线有助于确保农民工群体和个体成员在城市基本的生存底线

农民工跟工人和农民都有所区别：在生活方式上，大多两地分居、缺少文化生活；在组织行为上，以小团体行为为主，有着自己的组织潜规则；在利益诉求方面，他们诉求工资待遇的提高、工作环境的改变，诉求基本的尊严、基本的社会保障，诉求子女受教育的机会，归结到一点就是寻求国民待遇。

“他们从小在城市生活读书，却不能成为城市中的一分子，是制度把他们排挤到城市的边缘，应该称呼他们为‘城市新市民’。”四年前，北京社科院学者韩嘉玲针对北京市流动人口子女作了一项调查。其中有这样一个问题，你是哪里人？答案有两个，一是老家人，二是北京人。

“我后悔当时没有设定第三个选择，即：‘不知道。’”

在最后收上来的问卷中，就有不少孩子在问题旁边画了一杠，另写道：中国人。

这个结果令韩嘉玲心酸。在接受本报记者采访的时候，她甚至不愿意用“民工第二代”这个词语来称呼这群孩子，取而代之的是一个更阳光的词语：“城市新市民。”^[42]

农民工社会公正实现的底线路径，首先是人身权利。人身权利是涉及人身自由的那些权利，如自我表达权、政治参与权、自由迁徙权、不受他人侵害权，等等。这些权利的共同特征是普适性和平等性，即一个人这些权利的拥有不会妨碍他人对它们的同等拥有。它们是社会公正的基本含义。对于一个走向现代化的国家而言，国家没有理由不对这些权利进行平等的保护。我们说这些权利必须平等地给予每一个人，是因为国家为了达到某种目的可能必须对这些权利的某些部分进行限制。比如，在计划经济时代，国家为了获得快速、低成本的工业化，就必须对农民的自由迁徙权进行限制，一方面迫使他们生产廉价的食品，另一方面限制城市人口，降低对食品的需求压力。但是，这种限制违背了社会主义对平等的诉求这一根本的目的，因此是不能接受的^[43]。

改革与完善户籍制度及相关制度，消除制度歧视。社会发展的宗旨是人人共享、普遍受益，上层建筑的设置必须要符合社会发展的规律，这是众所周知的真理。现行的社会制度改革中，户籍制度改革尤其重要。将城乡居民分为城镇户口和农村户口的户籍制度加深了这种不公平。城市居民和农村居民在发展机会和社会地位方面具有的严重的不平等造成社会人群的等级势差。在当前户籍制度功能走向衰落的状况下，户籍应仅仅是国家人口统计的依据，而不再是身份。

其次，是教育权。仅仅保护人身权利还不够，为了实现个人发展这一目标，国家还必须为个人创造一定的条件，这就是与个人能力相关的基本物品的均等分配。“与个人能力相关的物品”既包括物质产品，也包括权利。这些物品为什么要均等地分配呢？因为它们是提高个人能力所必需的。我们的目标是每个人的发展，因此没有理由把农民工排除在分配之外。

2006年8月21日，西安市雁塔区委办公室和雁塔区政府办公室联合下发文件《关于规范“新市民”称谓的通知》：从即日起，对“新市民”以前的称呼，如外来人口、外来务工人员、打工者、农民工等，统一规范称谓为“新市民”。今后在雁塔区的各种文件、汇报、资料以及讲话和口头称呼中，一律要用“新市民”的称谓。提出“新市民”的概念，正是对进城务工人员社会权利的一种认可。西安市雁塔区教育局局长赵之光说：

从今年下半学期开始，我们区内的义务段公办学校，对新市民子女就学的借读费全部免除，总金额1000多万元。

每个人都有受尊重的权利，外来务工人口的劳动力身份需要社会支持，他同时又是社会的一个成员，他的公民权利也应该得到保护和促进。

教育是一个人发展的起点，在现代社会里，没有教育只能意味着永远的穷困和有限的见识。同时，教育是提高个人能力最有效的方式，有了教育，个人就可以创造收入，就可以进行有效的判断，就可以完善自己的生活，就可以获得自尊和他人的尊重。国家实行九年义务教育是完全正确的。但是，义务首先应该是国家的。这意味着，国家应该首先负担起支持教育的责任，特别是对于贫困地区而言，尤为重要。如果国家只要求家长送子女上学的义务，但却不给他们提供必要的能力，这样的义务是无法执行的。

要解决农民工子女的教育问题，是基于这样的理由：人受教育的年龄是不可逆的，一旦耽误了，就难以弥补，尽管有大器晚成的，但毕竟人数很少且不具代表性。农民工子女如果不接受一定的良好教育，不但会阻碍他们融入城市获得生存和发展的能力，而且会影响国家和民族的未来竞争能力，他们面临的教育问题相当突出。但是从制度、政策以及相应的经济成本上看，与其他问题相比，这个问题是最容易获得解决的。

再次，是社会保障权。农民工生活福利的公平原则是指，农民工有平等享受社会保障的权利，有平等的在城市中生活并享受城市福利的权利^[44]。对进城的农民工来说，在解决了就业的问题后，接下来就要关注在城市中的生活问题以及社会保障问题。在农村，农民不用考虑生活和社会保障问题，因为他们有土地作为最基本的生活保障，保证最低生活需要是没有问题的。即使有了突发事件需要处理，他们也可以通过亲戚朋友的帮助来解决。而一旦农民进入城市，一切都变得茫然，遇到困难后很少有人可以帮忙，进城后农民的保障问题变成了一个社会问题，仅仅靠个人的力量已很难解决，因此，对进城农民的社会保障就格外重要。而农民工生活福利的公平原则，是解决进城农民社会保障问题的一个基本原则。这个原则表现为每个进城的农民都可享受到和城市居民同样的生活保障。只有坚持这个原则，并为进城农民提供各个方面的社会保障，才可以使他们摆脱进入城市后所带来的重重顾虑，真正地融入城市。否则，农民最基本的生活问题得不到保证，农民将不会选择在城市中长期生活，这样一来，将严重限制城市化的进程。

一方面，社会保障制度设计必须确保公民社会保障权利平等，公民的社会保障权是基于社会契约、国家责任和公民基本生活保障需求的一项基本人权，消除不同社会阶层或者群体之间的“身份”等级差异，是满足并实现这种基本人权的根本要求。另一方面，社会保障制度积极追求公民经济社会竞争过程的机会公平，促进分配结果的公平。由于个人资质、禀赋等自然性因素的差异和生活环境、所属社会阶层、社会资本、体制内外等社会性因素的差距，公民参与社会竞争的实际起点并不公平，这关系到公民发展权的实现程度。社会保障制度通过医疗保障、教育福利等防止公民因健康和文化水平太低而陷入贫困，同时通过社会救助、社会保险等与收入关联的再分配方式来缩小收入分配差距，保障弱势群体的基本生存条件，维护劳工福利，促进社会稳定和促进社会融合^[45]。因此，公平是社会保障制度必须始终坚守的核心价值理念，偏离这一价值理念的制度安排必然带来制度的异化。研究发现，人们倾向于接受因能力差异导致的分配差别，但不接受因制度差异导致的分配差别^[46]。

然而，在现实中，进城农民的生活往往得不到保障，农民生活福利的公平原则经常被违背。我国目前社会保障的对象基本上是以城市职工为主，进城农民基本上得不到社会保障，即使有一些社会保障的内容涉及进城农民，但在实际操作中往往含糊不清，最终很少有农民真正享受到了社会保障的好处。原则上说，进城农民的社会保障应由政府、企业、个人三方共同承担。但在实际中，由于农民工往往是企业的临时工或合同工，雇主不愿意为其投保，这样做企业的成本太大，因此企业经常采取直接将钱发给农民，让他们自己上保险的方法来处理。而对于农民来说很少有上保险的意识，他们只会把这部分钱作为自己收入的一部分用在其他方面。再加上目前政府的能力有限，不能对每一个进城农民都提供社会保障。这样一来，农民在城市中生活的一些最基本的生活福利就根本无法得到保障。企业这种不给农民上保险的做法严重违背了农民生活福利的公平原则，恶化了进城农民在城市中生活的条件。而政府对进城农民各种生活福利的不理睬，甚至一些歧视性的政策，使收入有限的农民在城市中的生活步履维艰。

目前农民生活福利的公平原则受到严重违背的情况，不仅仅体现在政府和企业不能为进城的农民提供和城市居民一样的生活保障，甚至还体现在很多农民最基本的生活权利都得不到保证，这个问题更加严重，更值得我们去关注。在一些企业中，经常可以看到很多农民工的日工作时间超过10个小时，而且没有节假日，但他们的工资没有相应的增加，这是在城市的工人中看不到的；农民工的伙食质量相当差；农民工在生病时也不能得到很好的休息，仍然要坚持工作，一旦请假还要相应的扣工资……这样的例子在现实中还有很多，这都反映了农民工在城市中连一些最基本的生活权利都得不到保证，他们与城市中居民的生活相差得太远，这显然是与农民生活福利的公平原则背道而驰的。

面对进城农民现实生活中的不平等处境，政府有必要采取相应的措施来改革现有的社会保障制度，使其可以体现出进城农民生活福利的公平原则。这个改革的过程同样也是一个渐进的过程。由于国家目前经济能力所限，马上实现对城市居民和进城农民提供相同的社会保障是不现实的。即使是解决好城市中居民的生活保障问题都是一件非常棘手的事情，更不用说再加上几亿农村劳动力了。但这并不能成为政府不理睬进城农民社会保障问题的理由。我国目前应首先解决的是对进城农民最基本生活权利的保障，这个过程并不需要国家大量的资金投入，关键的问题是促使雇佣农民工的企业尊重农民最基本的生活权利。国家可通过制定一些相关的法律来约束企业行为，以达到保障农民基本生活权利的目的。然后，随着整个社会保障体系的完善，可逐步使进城农民享受到城市居民所享受的所有福利。不过，这是一个长期改革的过程，政府需要逐步的投入资金，一项项进行改革。但最终要使得所有进城农民和城市居民都可以平等地享有生活福利的保障。

社会保障体系包括养老金保险、医疗保险、失业保险以及其他一些社会福利。社会保障的目的不是对普通人的施舍，也不是某些利益集团争得的利益，而是保护个人生产力和尊严所必不可少的保证。对于保守主义者而言，社会福利是对某些人犯错误的补偿。他们在人生的某一时刻作出了一个错误的决定，因此陷入窘迫的境地。这种说法有意掩盖的是风险的不可控性，对于个人而言，生病、失业等等都不是可以控制的，因此也无从谈到决策失误问题。即便是对那些确实决策失误的人，难道社会就应该借此置他们于不顾，眼睁睁地看着他们滑入不能自拔的泥潭吗？个人的尊严需要起码的物质保障，个人对于社会的责任也需要起码的能力。社会保障的目的恰恰就是为了满足这些需要。

3.社会公正目标的实现必须有合理的制度安排

借助保障原则、贡献原则、平等原则、调剂原则等一整套规则体系在城市社会生活中为农民工生存条件的保障和个人发展空间的改善作出制度安排和机制调节。陆学艺认为，现代社会的社会阶层之间互动的本质特征在于公平性、开放性和合理性。社会阶层结构的公平性主要表现在两个方面：一是不存在制度上区别对待的问题，不能把出身不同、种族不同或其他特殊品质作为竞争的先决条件，竞争的唯一条件应是能力或业绩；二是对竞争有强有力的监督机制，违反公平原则的竞争会受到制止和惩罚。社会阶层结构的开放性是指，只要在竞争中遵循公平原则，那么每个人都可能拥有向上流动的机会，社会阶层之间不会存在相互屏蔽问题，边界是开放的。社会阶层结构的合理性更多地是指国家在配置资源和机会上要有效地发挥转移支付功能，提高竞争起点条件的均等程度，防止社会阶层差距的过分扩大，使所有人享受社会发展的成就^[47]。

社会公正实现的愿景是要为每一个具有发展潜力的农民工提供充分的自由发展空间，包括向市民转化的最终目标，促进农民工群体和个体成员的全面进步。按照罗尔斯的公平的基本自由优先于差异原则，社会和国家至少必须给所有的社会成员在对所追求的社会职位的竞争中提供公平的机会。而失去社会公正则意味着市场经济基本准则的破坏^[48]，社会不公现象的程度越高，对于平等竞争规则的损害程度也就越高，而这也同时意味着发展活力的丧失。

第一，建立农民工组织。农民工群体的低层次性和松散特质，使得他们在社会利益博弈中长期处于弱势地位，其利益表达途径严重缺乏。农民工对自我组织有着强烈的需求，因为只有组织起来才能保护自己的利益，才能表达自己的意见和心声。

第二，培育民间组织。完善的民间组织体系是一个社会制度成熟的标志，是现代性社会的重要特征。在西方发达国家中，“小政府大社会”的整体局面已经基本成型，成熟的民间组织体系对维护社会稳定与发展起到了重要的作用。从农民工问题的角度来看，由于农民工社会公共服务体系的不完备，农民工利益诉求、权益保护的制度性途径的缺失。民间组织建设和培育对于构建公平正义的和谐社会具有重要意义。如何培育一个健全、高效的民间组织体系仍是亟待研究的课题。

第三，提高农民工保护自身权益的能力，优先解决涉及农民工的劳资纠纷、工伤事故纠纷、工作环境恶劣等劳动权益问题。接下来的目标就是解决农民工的基本社会安全问题，要为他们提供最基本的社会安全保障，比如医疗保障、养老保障、失业保险等，这个问题的解决比起前两个目标来说，难度可能要大一些，但是只要制度设计合理，也不是不能解决的。最后一个目标是使农民工实现彻底的城市化，完全融入城市社会中去，由此可以促进农村发展，缩小城乡差别。

4.从解决途径和机制来看，要把政策调整、组织重构与制度改革三者有机地结合起来，分步骤、分阶段地实现以上的国民待遇目标

当前，国家逐步在调整一些政策，试图缓解“三农”问题，其中有不少涉及农民工。最近国务院的有关政策把农村人口外出务工经商看成是解决“三农”问题的一种有效的办法，要求各流入地政府积极解决农民工子女的教育问题，切实保障农民工的各种权益等，无疑表明中央政府正在努力消除一些国民待遇方面的不平等、不公正问题。但是，政策的调整如果没有制度的改革和组织的重构，那么其效力就会受到影响，甚至根本起不了作用。我们看到，这些新政策确实旨在更好地保护农民工的权益，但是在实施过程中却并没有达到与决策者愿望相一致的效果，这里的原因就在于制度改革和组织重构没有跟上，没有进行配套改革。而其中最关键的在于农民工组建自己的组织，从而能够与政府、社会、企业进行强有力的对话、交流和谈判。组织的重构显然有利于农民工宣示基本的国民待遇要求。

从我国当前情况看，制度环境包括政策调整比组织重构具有优先的重要地位，只有从制度上进行有目的的、系统的改革，通过各项政策实施与调整才能推动组织的重构，同时带来国民待遇问题的解决。制度改革的目标是消除对农民工的各种歧视，赋予他们与城市居民同等的国民权利。要达到这样的理想目标，就要明确一个国家的国民待遇是什么，这些待遇是谁给予的，是给谁的？我们认为国民待遇的核心是社会公正、人人享有同等的公民权。这是由法律予以保障，中央政府与各级地方政府负责实施的，或者说政府有义务为所有公民提供国民待遇，从这一点出发，从制度改革和建设上应该明确中央政府与地方政府在财权和事权上的划分，并通过法律条文作出明确的规定。如果从制度上解决了这个问题，那么每个公民，不论男女老少，不论从事什么职业，不论居住何地，不论是什么身份，都能享受到国民待遇，人们在社会流动过程中不会遭受来自地方政府或明或暗的阻挠和歧视。在这里，中央政府在国民待遇上与地方政府建立委托关系，也就是说通过一定的制度形式，委托地方政府去实施农民工的国民待遇，在实施过程中不会考虑外地人口进来会影响本地居民的利益，也会意识到不会增加自己的财政负担，从而更好地为所有农民工服务。例如，适龄儿童的义务教育应该由中央政府承担主要经费，为每个适龄儿童设立义务教育享受卡，不论孩子在哪里上学，凭着这样的卡就能与本地孩子一样顺利地进入公办学校就学，各地通过这些卡与中央政府结账。又比如，国家为每个公民设立社会保障卡，凡是参加工作的公民，中央政府每年应该为他们支付一笔社会保障金，存入该卡，而每个公民服务的企业或单位也存入一笔保障金，个人也存入相应的保障金，于是就构成社会保障金，不论前往何地工作和生活，这笔保障金都可以随人流动，跨区办理。

5.切实履行政府责任(www.daowen.com)

农民工市民化进程中社会公正目标的实现，必须依靠国家政权，利用政治、经济、法律、文化等手段，对社会进行必要的整合与调节。这表明社会公正的目标不是自发实现的，也不是身为弱势群体的农民工单方面努力就可以达到的，这体现了社会公正实现的政治性，即推进农民工市民化过程社会公正的进步和发展，政府负有不可推卸的责任。

只有以公平正义为宗旨的改革才能得到全民共识。如何以公平正义来重新凝聚改革共识？所需要的并不深奥、复杂，而是勇气。多少年来，罩在改革头上最大的魔咒，就是犬儒主义，就是对不公平、不正义的默认，是一种存在的就是合理的思维定式，过于讲究策略的圆滑和“成熟”，就是缺乏面对实质性问题的勇气的体制性拘谨。在今天这样一个时代，中国最需要的是一种勇气，一种能够正视既得利益格局、冲破既得利益格局、打破转型陷阱逻辑、走出目前僵局与困境的勇气。

如何构建完整、系统、健全、有效和公正的国民待遇制度，是我国今后一段时间内必须要解决的重要问题。从农民工面临的国民待遇问题着手分析和探讨，只是探讨我国国民待遇制度的一个重要切入点和关键点，会引发出对我国现行的一些制度和政策的反思和讨论，更好地建构符合我国发展趋势和要求的国民待遇制度。渐进改革不是患得患失、不思进取。我们要充分感受来自农民工群体要求改善就业条件和生活环境的压力，努力推动农民工市民化的要求，把工作做得更快更好，以加速最终工作目标的实现。

【注释】

[1]〔美〕罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第1页。

[2]〔美〕麦克里兰：《西方政治思想史》，彭淮栋译，海南出版社2003年版，第46页。

[3]《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1995年版，第227页。

[4]《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1995年版，第212页。

[5]《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1995年版，第444页。

[6]陈秉公、颜明权：《论建构实现农民工市民化社会公正的社会系统》，《中国特色社会主义研究》2008年第3期。

[7]张静：《转型中国：社会公正观研究》，中国人民大学出版社2008年版，第8页。

[8]《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1995年版，第67页。

[9]吴忠民：《社会公正论》，山东人民出版社2004年版，第19页。

[10]罗玉中、万其刚：《人权与法制》，北京大学出版社2001年版，第166页。

[11]《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1995年版，第294页。

[12]《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1995年版，第38页。

[13]潘小娟、张辰龙主编：《当代西方政治学新词典》，吉林人民出版社2001年版，第254页。

[14]〔美〕塞缪尔·P·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，三联书店1996年版，第34页。

[15]《马克思恩格斯全集》第46卷(下)，人民出版社1980年版，第477页。

[16]《中国公民人权读本》，经济日报出版社1998年版。

[17]〔美〕布坎南：《自由、市场和国家——20世纪80年代的政治经济学》，吴良健等译，北京经济出版社1989年版，第141页。

[18]〔英〕佛雷德里希·冯·哈耶克：《自由秩序原理(上)》，邓正来译，三联书店1997年版，第111页。

[19]王海明：《公正平等人道：社会治理的道德原则体系》，北京大学出版社2004年版，第40页。

[20]王春光：《农民工的国民待遇与社会公正问题》，《郑州大学学报》(哲社版)2004年第1期。

[21]〔英〕马歇尔：《公民身份与社会阶级》，郭忠华等编，江苏人民出版社2008年版，第15～16页。

[22]〔美〕苏黛瑞：《在中国城市中争取公民权》，王春光等译，浙江人民出版社2009年版，第6页。

[23]杨继绳：《中国当代社会阶层分析》，江西高校出版社2011年版，第168页。

[24]〔英〕马歇尔：《公民身份与社会阶级》，郭忠华等编，江苏人民出版社2008年版，第14页。

[25]〔英〕马歇尔：《公民身份与社会阶级》，郭忠华等编，江苏人民出版社2008年版，第46页。

[26]人力资源和社会保障部：《2009年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》2010年5月21日，http://www.gov.cn/gzdt/2010-05/21/content_1611039.htm.

[27]王春光：《农民工的国民待遇与社会公正问题》，《郑州大学学报》(哲社版)2004年第1期。

[28]李培林、田丰：《中国新生代农民工：社会态度和行为选择》，《社会》2011年第3期。

[29]周雪光、侯立仁：《文革的孩子们——当代中国的国家与生命历程》，中国社会科学院社会学研究所编：《中国社会学》(第2卷)，上海人民出版社2003版。

[30]田丰：《改革开放的孩子们——中国“70后”和“80后”青年的公平感和民主意识研究》，《青年研究》2009年第6期。

[31]段成荣、马学阳：《当前我国新生代农民工的新状况》，《人口与经济》2011年第4期。

[32]王东、秦伟：《农民工代际差异研究——成都市在城农民工分层比较》，《人口研究》2002年第6期。

[33]〔美〕罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第1页。

[34]景天魁：《社会公正理论与政策》，社会科学文献出版社2004年版，第2页。

[35]吴忠民：《社会公正论》，山东人民出版社2004年版，第17页。

[36]姚洋：《转轨中国：审视社会公正和平等》，中国人民大学出版社2004年版，第43～45页。

[37]〔美〕罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第302页。

[38]〔美〕诺齐克：《无政府、国家与乌托邦》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1991年版，第159页。

[39]李素华：《社会公正：社会发展的核心价值和根本动力》，《探索与争鸣》2005年第5期。

[40]李强：《社会分层十讲》(第二版)，社会科学文献出版社2011年版，第3页。

[41]颜明权：《农民工市民化过程社会公正实现研究》，2007吉林大学博士学位论文，中国博士学位论文全文数据库2007年8月7日，第56页。

[42]师欣、沈颖：《民工第二代城市里生存的压力和挣扎》，《南方周末》2004年12月2日。

[43]姚洋：《转轨中国：审视社会公正和平等》，中国人民大学出版社2004年版，第705页。

[44]魏杰、谭伟：《我国城市化进程中农民市民化问题》，《经济纵横》2003年第13期。

[45]郑功成：《中国社会保障与改革发展战略》(总论卷)，人民出版社2011年版，第11～12页。

[46]张静：《转型中国：社会公正观研究》，中国人民大学出版社2008年版，第7页。

[47]陆学艺：《当代中国社会阶层研究报告》，社会科学文献出版社2002年版，第65～66页。

[48]吴忠民：《走向公正的中国社会》，山东人民出版社2008年版，第7页。