三、对加强国家立法保障的思考

结合新时期民族立法工作的精神来看，新形式下如何实现回族伊斯兰习惯法为国家法提供必要的立法素材、立法技术或立法思路就是一个非常鲜活的课题，值得我们进行认真研究和探讨。自中国共产党领导了民主革命以来，曾针对回族、伊斯兰教问题制定、颁布了许多深受回族群众拥护的政策和法律，为党和人民政府对回族工作的顺利开展奠定了充分的制度保证并积累了宝贵的经验。新中国成立后，党和人民政府仍然一如既往地对回族及回族伊斯兰教给予极大的关怀、尊重和爱护，特别是以国家法律的形式对与回族群众密切相关的一些回族伊斯兰习惯法予以确认，比如回族的饮食习惯问题、回族的婚姻习惯问题、回族的丧葬习惯问题乃至宗教信仰习惯问题等等，都通过不同的法律形式（有的以宪法、基本法的形式、有的以行政法规或国务院部门规章的形式、有的以民族自治条例或单行条例的形式、有的以地方性行政法规或政府规章的形式）予以确认，使回族的宗教信仰、生活习惯受到了国家法律的保障，为回族人民安居乐业和参与国家建设创造了良好的社会、政治环境。^[5]

江泽民同志在中国共产党的“十五大”报告中指出：“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色的社会主义法律体系。”^[6]有中国特色的社会主义法律体系中必然包含民族法律的成分，所以民族立法工作也有待于进一步加强。早在1982年12月第五届全国人大五次会议通过的《全国人大常委会工作报告》中就曾指出：“加强和推动民族立法工作，是我国社会主义民主法制建设的一个重要方面。”在1992年1月召开的中央民族工作会议上，江泽民总书记在讲话中还提出了“到本世纪末，要形成比较完备的社会主义民族法规体系和监督机制。”^[7]新中国建国五十多年来，我国在民族法制建设领域取得了长足进步，以《中华人民共和国民族区域自治法》为标志的一大批民族立法成果，为少数民族习惯法与国家法的协调、统一奠定了基础；特别是在刑法、民法、刑事诉讼法、民事诉讼法、婚姻法、继承法等众多法律领域也不同程度地实现了少数民族习惯法与国家法的成功对接和功能调适。然而我们仍然必须清醒地认识到，我国民族立法工作实践与民族地区法治文明建设的实际需求仍有一定的差距，民族立法工作仍然需要加强，我们仍有许多工作要做。

我们知道，在统一的多民族国家中，保证国家的宪法和法律在少数民族地区实施的权威和效力，是国家实施有效管理的基本要求，也是法制统一原则的基本内容。然而，在像中国这样的以法典为主要法律渊源的国家中，法律运行面对的是统一而稳定的法律如何适用于千变万化、形形色色的具体的法律事实。尤其是在少数民族地区的政治、经济、文化背景下，如何保证国家宪法和法律的有效实施，排解民族矛盾，维护国家法制统一，促进民族地区的发展，乃是在坚持法制统一前提下需要解决的重大问题。所以笔者认为，加快民族立法进程，借鉴和吸收少数民族传统法文化中有益的成分，将处于国家法边缘地带的少数民族习惯法尽可能地纳入到国家法律体系中是解决问题的关键，主要是要将少数民族习惯法中在具体功能上与国家法一致，对国家法起到支撑和支持作用，有利于维护国家法制的统一和完整，对维护社会安全和稳定的内容纳入国家法体系中；具体方式可以考虑通过制定民族自治条例、单行条例或变通执行的条例；也可针对不同事项，在具体的国家基本法律中或行政法规、地方性行政法规、规章中制定变通条款。这是从根本上解决我国多元法律文化现实中，国家法与少数民族习惯法相互冲突、消解的长久之计，是实现少数民族习惯法与国家法功能调适的最为重要的手段，也是对少数民族法律文化进行合理保护的主要途径。国家法律要在少数民族地区畅行无阻，首先就得从立法上解决好国家法与少数民族习惯法间的相互关系。“把立法措施作为民族地区实施法律的一个重要问题来研究，实在是因为立法不仅为法律实施提供根据，而且还为法律的实施创造技术上的、法理上的保障条件。假若法律体系缺乏内在的和谐统一，法律条文简陋残缺，法律的程序不尽完善，那么法律的实施必将流于形式，执法者将会无所适从。”^[8]

综上所述，国家立法如何促进或保障回族聚居区的法治文明建设，主要应从以下两个层面进行考虑：

首先，对处于回族自治区、自治州、自治县等自治区域内的回族聚居区，要以现行民族区域自治法的原则、精神为目标，充分发挥民族区域自治制度的优势，通过立法的形式把依法治区、依法治州、依法治县的法治精神与民族区域自治制度结合成为回族自治地方发展、进步的根本方略，进而让回族自治地方所辖的每一个回族聚居区及回族群众都能参与依法治理进程，通过依法治理让回族聚居区的群众真正感受到社会稳定、经济繁荣、民族进步的实惠和意义，最终让依法治国的目的在回族聚居区顺利实现。

民族区域自治是与中国的国家利益和各民族人民的根本利益相一致的。实行民族区域自治，保障了少数民族在政治上的平等地位和平等权利，极大地满足了各少数民族积极参与国家政治生活的愿望。根据民族区域自治的原则，少数民族聚居区可以按照国家的行政区域划分，根据不同情况，建立不同行政级别的民族区域自治地方。实行民族区域自治，既保障了少数民族当家作主的自治权利，又维护了国家的统一；实行民族区域自治，有利于把国家的方针、政策和少数民族地区的具体实际结合起来，有利于把国家的发展和少数民族的发展结合起来，发挥各方面的优势。目前，我国已建成回族自治区一个（即宁夏回族自治区）、回族自治州数个、回族自治县多个，如何通过国家立法切实保障这些自治地方的回族聚居区进行法治文明建设，关键就是要将依法治国的方略与民族区域自治制度有机结合起来，用建设社会主义法治国家的原则和精神指导回族伊斯兰习惯法为法治文明建设服务：在区域自治过程中倡导法治，在依法治理过程中体现自治。其中最重要的又是要通过立法的形式保障上述回族自治地方充分、完整地享受和实现自治权。

其次，对处于上述回族区域自治地方之外的回族聚居区（包括回族乡辖区范围内的回族聚居区），要在结合当地实际和回族聚居区自身特点的基础上，把培养先进的法治文明意识和保障国家法律在该聚居区的畅通实施作为法治文明建设的主要任务。具体而言，就是要通过立法的形式，保障将人口比例居于少数的散居回族^[9]纳入当地农村的村民委员会或城市的居民委员会的自治管理体系中，让这些回族聚居区的回族群众在遵守国家法律的前提下，充分利用回族伊斯兰习惯法的优势实现自主管理。而对散居回族聚居区^[10]的法治文明建设的立法保障，重点在于加强对散居回族的宗教信仰自由、风俗习惯、民主权利和平等参与国家事务管理权利的立法保护。加强对散居少数民族权利的立法保障，它对于加速民族聚居区的经济和文化发展，促进各民族的共同繁荣，对于巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，保持整个国家的政治稳定和社会稳定，对于全面实施宪法有关民族问题的原则规定，健全社会主义民主与法治，对于散居民族聚居区的法治文明建设和依法治国战略的实现都具有重大意义。从散居回族权利保障的历史经验来看，加强散居回族权利保障立法，对散居回族聚居区的稳定、发展至关重要。历史以来，因对散居回族的宗教信仰、生活习惯重视、保护不足就曾经多次发生过“辱教事件”，^[11]并成为影响散居回族聚居区自身稳定、发展的主要破坏性因素，同时也成为影响社会安定和民族团结的不良因素。直至我们在大力提倡依法治国的今天，各种形式的辱教事件也还时有发生。综观这些事件发生的根源，除了有封建遗毒的影响外，主要还是因为我们对散居民族的权利保障不足，而其中主要又在于散居权利保障立法的滞后。所以对回族聚居区法治文明建设加强立法保障的一个重要方面就是要加强对散居回族的权利保障。

总结我国有关民族立法和民族地区实施法律的经验，以回族聚居区政治、经济、文化的特点为根据，从协调、统一国家法与回族伊斯兰习惯法的功能，保障国家法律在回族聚居区有效实施的角度出发，我国的各级立法机关首先要从立法内容上解决回族伊斯兰习惯法与国家法的协调、适应问题；此外，从技术层面和立法方法上应注意这样几个方面：一是要建立起中央与地方间的灵活、高效的多层次立法体制。对于需要由中央立法机关予以解决的全局性问题，中央立法机关要能在有效时间内通过立法予以解决；对于只需要以地方立法形式解决的局部问题，地方立法机关要能及时应对。二是注意民族立法的前瞻性和针对性问题。

当然，上述问题很多都只是停留在理论探讨的层面，究竟在实践中如何予以解决还需要我们不断的进行总结和探索。

【注释】

[1]王连芳：《民族问题论文集》，第383页，云南民族出版社，1993年版。(www.daowen.com)

[2]王连芳：《民族问题论文集》，第387页，云南民族出版社，1993年版。

[3]张晓辉：《中国法律在少数民族地区的实施》，第222-228页，云南大学出版社，1994年版。

[4]苏力：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社，1998年版。

[5]《中国政府白皮书（2）》，第445页，外文出版社，2000年版。

[6]《中国共产党第十五次全国代表大会文件汇编》，第33-34页，人民出版社，1997年版。

[7]杨侯第等主编：《民族法制教程》，第239页，中国社会出版社，1994年版。

[8]张晓辉主编：《中国法律在少数民族地区的实施》，第198页，云南大学出版社，1994年版。

[9]此处的散居回族是相对于以区域自治形式聚居的回族而言的，即居住在回族自治地方以外的或虽然居住在其他民族区域自治地方以内，但不是实行区域自治的回族。

[10]此处的散居回族聚居区，专指处于实行回族区域自治的自治地方辖区以外的回族聚居区。

[11]在回族历史研究中，通常把不同历史时期因不尊重回族的宗教信仰、风俗习惯导致回族与其他民族之间或回族与政府之间发生的纠纷或冲突统称为“辱教事件”。