日本政府建立高校质量评估（或评价，下同）与监控体系的努力始于20世纪90年代。迄今， 日本已形成了独特的双轨制高等教育质量评估与监控体系，即由高校内部的自我评估和外界第三方机构对高校的评估与监控相结合的制度。在发展次序上， 日本政府采用了循序渐进的方式和由内到外的推进过程，即首先推行高校内部自我评估机制，进而在此基础上强制实施高校外部评估，最终实现了两者的融合。对于不同属性和历史特点的高校，文部科学省也采取了较灵活的措施，允许国立/公立、私立高校选取不同的外部评估机构来进行评估。值得一提的是，日本政府在这个过程中较成功地实现了对高等教育管理的职能转变，由之前的直接和微观的管理方式转向了间接与宏观为主的管理模式。这种政府职能的转变一方面赋予了日本高校更多的办学自主权，另一方面也使政府对高校质量监控更为有效。
（一）建立高等教育质量评估与监控体系的背景和原因
在二战后很长一段时间， 日本政府对各类高校都拥有很大的行政控制权。不管是高校的设立还是学部与学科的设置乃至变更都需要得到文部省的审批。从这个意义上来看，日本政府主导了高等教育的质量管理。然而政府的这种角色只是局限于初始的审批权和对高校不定期的核查，并未形成经常性与制度化的高校质量评估体系。例如，虽然新设的大学或学科必须通过文部省制定的《大学设置标准》在财产、设施、师资、学生、校舍等方面的审核，但文部省在设置通过后便对高校缺乏制度性的评估与监督，因此日本高校的教育质量并没有得到有效的监控。在高校自我管理教育质量方面，尽管日本高教界1947年仿照美国高校认证模式成立了非官方性质的大学基准协会（JUAA）来评估会员高校的教育质量，但由于日美文化不同，这种由高校自愿参加、自觉接受同行评估的美国模式在日本并未真正发展起来，会员高校也不多[20]。事实上，日本对高校质量的评估更多的是依赖于其高校体系在历史上形成的等级与排序实现的，缺乏对学校具体的教学质量与科研水平进行科学化的评估。这种情况显然难以适应现代社会的要求，需要进行变革。到20世纪90年代，下述国内和国际因素终于促使日本政府决心建立系统性与科学化的大学评估制度。
其一，日本高等教育在20世纪下半期由先前的卖方市场逐渐转变为买方市场。一方面，日本各种高校到20世纪末总数增加到1200余所，可容纳的学生总数不断增加；另一方面，日本每年高校适龄人口却随着社会老龄化而减少。这种情况加剧了高校间争夺生源的竞争，使学生在择校上拥有了更多的选择余地。因此学生和家长希望能有一个公开透明的质量评估体系获取各高校教育质量的详细信息，以帮助他们选择合意的学校。
其二，建立高等教育的问责制已经逐渐成为社会共识。由于日本高校巨额的办学经费大多来自政府的税收、学生缴纳的学费以及社会各界的捐助，越来越多的人开始要求政府对高校的教育质量进行问责，并把高校的绩效同政府的资源投入挂钩；同时，鉴于高等教育对个人和国家都具有重要意义，高校有责任保障和提高教学质量与研究水平并接受公众的监督。这种对高校问责必要性的共识使日本政府把建立高校外部质量监控体系提上了议事日程。
其三，随着20世纪90年代日本泡沫经济的破灭，政府的收入急剧减少，不得不削减高等教育方面的开支。而在另一方面，建设世界一流的研究型高校是日本国家战略发展的重要组成部分，也是日本经济复兴的希望，需要投入大量资金。权衡之下，日本政府决定集中资金扶持30所最好的研究型大学，以期重点突破。然而挑选这些重点大学需要经过公平竞争，也就是说，要求能够对各高校的教学和研究水平进行客观的外界评估。此外，在巨额的公共资金投入之后，为了考察投入效果，政府也需要专业的评估机构对这些重点大学的研究成果进行第三方的评估与监控。
其四，建立高校质量评估与监控体系在20世纪末已成为国际性的趋势。从20世纪八九十年代开始，西欧各国纷纷建立其高校质量评估体制；美国也在同期开始改革其高等教育质量评估体系。这些国际潮流也影响到了日本政府，促使其着手建立与完善日本高校的评估体系，以求在这个领域同国际接轨。
（二）高校内部评估体系的建立
20世纪90年代开启了日本高校的评价时代。为了推进高等教育改革， 日本政府1989年成立了大学审议会。大学审议会1991年发表了《关于改善大学教育》的报告，阐述了建立高校自我评价体系的必要性，明确提出了建立日本高校评价体系的问题。同年，文部省对《大学设置标准》进行了全面修订，将设置基准大纲化。修订后的标准将一些原属于政府的权力如课程设置等下放给高校，允许学校依据自身的条件和社会实际需要在课程与教学上进行改革。政府权力的下放使学校拥有了更大的办学自主权，并使政府对高校的管理从具体事务中脱身，转而加强宏观管理。与此同时，文部省要求各高校建立自我评价机制以保证学校的教育质量得到持续的监控。这种建立高校自我评价机制的努力实际上是政府扩大和加强高校办学自治权的一种补充措施，防止因为权力下放而造成高校教育质量滑坡。
文部省关于课程设置标准的修订标志着日本高校自我评估体系开始建立。许多高校设立了由本校教师、院系领导、行政职员、校长等组成的自我评价委员会。委员会依据本校的实际情况、办学定位以及大学审议会的要求制定评价标准，并依据标准定期开展自我评价。学校的自我评价一般包括以下三方面的内容：其一，评价教师的授课情况及教学内容、方法；其二，报告毕业生的就业情况及考入研究生院的学生占毕业生总人数的比例；其三，报告学校的科研情况，包括教师论文数量、科研经费以及课题情况。学校通过互联网或出版的形式将自我评估的结果——“自我检查评价报告书”向社会公开，以帮助公众了解学校的情况[21]。
日本高校自我评价体系的建立对提高高校的教学质量有着积极的意义。许多日本高校都普遍存在重科研轻教学的倾向，而开展高校自我评价则能够帮助高校和教师把更多的注意力拉回到如何提高教学质量上来。但单纯的高校自我评价体系也存在着一些不足。首先，积极开展自我评价的大多是国立、公立高校，私立高校对于开展自我评价则相对消极；其次，许多人怀疑学校自我评估结果的客观性；再次，各高校所进行的自我评价由于标准、方式不一，其评价结果难以用于高校间的相互比较。鉴于此，日本政府认为对高校办学质量的有效监控不能仅仅依靠于高校自我评价体系，而是需要在完善高校自我评价制度的基础上建立外部评价体系。
（三）高等教育外部评估体系的建立
针对上述问题，大学审议会1998年10月提出了《关于21世纪的大学像与今后的改革方针政策》的咨询报告，要求所有高校都必须实施自我评价，并且有义务把自我评价的结果公示于众。此外，该报告明确提出学校有义务接受外部人员的监控。也就是说，日本高校必须在全面推进自我评价的基础上积极引进第三方的评价体系，并把外部评价的结果同国家资源配置直接挂钩。1999年4月，文部省建立了大学评估机构准备委员会。该委员会对创建评估机构的必要性及开展外部评估的方式、内容、任务等做了详尽的论证。2000年3月，国会通过设立第三方评估机构的议案。2000年4月，文部省将始建于1991年的大学学位授予机构改名为大学评价·学位授予机构（NIA-UE），承担对国立及公立院校进行外部评价的任务。2002年8月，大学审议会提出建立第三方评价组织来对所有高校进行外部评价的建议。2004年4月，国会通过关于高校评价的法律，规定日本的私立高校也必须同国立/公立高校一样接受外部的评价和监督。这标志着日本高等教育多元评价时代的来临。(www.daowen.com)
日本大学评估·学位授予机构是文部省下设的第三方高校质量评估机构，主要负责评估国立/公立高校，评估主要从高校的教学、科研与社会服务等三个方面进行。该机构由三级委员会/小组构成，即高校评估委员会、专门委员会和评估小组。领导层为高校评估委员会，主要负责制定评估的方针和计划；评估委员会下设各专门委员会，如国立高校教育研究评估委员会、短期高校认证评估委员会、高等专科学校机构认证委员会、法学研究院认证评估委员会等，负责审议各领域学校评估项目及内容；专门委员会下设评估小组，执行具体的评估活动。评估机构的专家由高校的教师、行政人员、企业界以及其他社会人士组成，具有较强的专业性和较高的权威性。
虽然大学评估·学位授予机构是下属日本文部省的机构，其运行经费也来自于政府拨款，但该机构不是常规的政府部门，而是具有高度独立性的行政法人。其评估委员会的评估专家多数是有着丰富评估经验的高校领导和教授，能够从学术角度来对高校的质量进行评估[22]。这就保证了该机构的第三方地位。也就是说，它既不是行政机构，也不是从属于高校内部的评估机构，而是独立于两者的第三方评估机构。这种第三方的地位能使它的评估很大程度上没有行政干预的色彩或免受高校内部的影响，从而保证评估的客观性。
需进一步指出的是，大学评估·学位授予机构等第三方评估机构把对高校的外部评估同高校的内部评估结合起来，互相补充，并制度化。高校评估委员会和下属的专门委员会制定具体的评估项目和方式；各高校则依据这些评估内容进行自我评估，并向委员会提交自我评估报告；各专门委员会下设的评估小组前往各高校进行实地调查并核对自我评估项目；各委员会依据评估小组报告和建议做出决定，并将评估结果通知学校。学校如果对评估内容或结果有异议，可在规定期限内提出申诉。最终评估委员会将评估结果向公众公布，为学生择校、企业投资以及政府决策提供相应信息。
为了适应日本私立高校层次复杂、数目多的历史与现实情况，文部省在大学评估·学位授予机构之外还授权了两家独立法人、财团——大学基准协会（JUAA）和日本高等教育评估机构，作为第三方对私立高校的质量进行外部评估[23]，帮助日本私立高校提高教学与科研水平。大学基准协会是在2004年获得政府许可成为第三方评估机构的，是日本三大认证评估机构中评估学校数量最多的评估机构，其会员学校大多是有着悠久历史的私立学校；采用会员制，通过对会员学校收取会费和评估费来维持机构的运作；评估项目较为完整，包括高校的理念、定位、教学、科研、招生情况、设施设备、图书资料、学校管理等11类；评估结果分为合格、保留、不合格三类。日本高等教育评估机构成立于2004年11月，并在2005年经文部省授权获得外部评估资格，也采用会员制。其会员学校主要是实力较弱的私立高校，评估结果分为认定、保留、不认定三类。这两个评估机构的评估程序同大学评估·学位授予机构的评估程序类似，包括学校依据评估基准进行自我评估、评估小组实地考察、评估委员会依据考察结果做出判定等步骤。
（四）经验与问题
总的来看，日本高校质量评估与监控体系的建立有许多值得重视的经验。
其一，文部省在建立高校评估体系的过程中实现了政府职能从微观操作向宏观管理、从直接插手到间接调控为主的转变。在20世纪90年代之前，文部省一方面在学校的具体学科、课程设置及变更上有着管得过细、统得过死的弊端，另一方面却又对学校质量缺乏持续有效的监控。针对这些问题，文部省下放了权力，赋予了学校更多的办学自主权；同时又督促各高校实施自我评估以及接受外部第三方评估。政府在这个过程中依然扮演了重要的角色，只是更多地以宏观、间接、隐形的方式来调控。这种政府职能的转变对于日本高等教育的发展有着深远的影响：扩大高校办学自主权有助于学校提高办学积极性，帮助学校针对社会、市场的需要做出更灵敏的反应，及时地调整课程与专业，增强适应能力；而通过政策、立法、资源配置等方式和手段，文部省不仅对高校实现了更有效的质量监控与管理，而且能摆脱以往具体事务操办的约束，以更多的精力关注高等教育的整体与长期规划。
其二，日本政府在推进高校质量评估改革中采取了比较灵活务实的做法。例如，政府对推进高校质量监控体系采用了循序渐进、先易后难的策略[24]。首先，文部省在放宽对高校具体细务控制的同时，作为交换条件要求高校进行自我评估。之后，文部省又进一步规定所有学校都必须进行自我评估，并且要求各校将评估结果公之于众。在自我评估趋于成熟的基础上，文部省开始建立第三方评估机构，对国立、公立高校进行第三方外部质量评估，并将学校自我评估与外部评估有机地结合起来。最后，文部省通过立法的方式在国立、公立及私立高校全面推进外部评估。由于采用了上述由易到难、逐步推进的做法，文部省的评估改革遇到了最小的阻力，评估对学校正常运作的影响也降到最低的程度。此外，文部省依据日本高校有着不同层次、水平和种类的特点，允许国立、私立学校选取不同的第三方评估机构，而不强求一致。这种灵活务实的态度避免了因为追求统一而忽视学校的历史与现实差异的问题，有助于保持日本高校的多元化和培育日本高校的特色。
其三，日本政府吸取了大学基准协会在二战后采用类似于美国高校的同行评估认证模式失败的教训，在20世纪90年代建立高校评估体系时没有盲目照搬美国的质量认证模式，而是采用了符合日本文化特点与高等教育实际情况的内部评估与外部评估相结合的双元监控模式，形成了适合日本国情的高校质量监控与评估体系。
然而，日本政府主导建立的高校评估体系尽管取得了一些成功，也存在一些问题。
其一，外部评估与内部评估的结合度不理想，两者侧重点不一，导致高校教学与科研不平衡加剧。一方面，内部自我评估重视改善教学效果，但由于教学效果很难量化和客观化，因此它在总的评估中的权重很小。另一方面，外部评估侧重于科研成果与基础设施。由于科研成果如论文数量、档次以及论文被引用的次数容易量化，加上科研成果在转化为经济效益、综合国力上的直接作用往往在外部评估中占很大的权重，并直接同政府资源配置挂钩，在这种导向下，外部评估的重要性远大于内部评估，而相应地对于科研的重视也远大于对教学的重视，这在很大程度上加重了日本高校业已存在的重科研轻教学的倾向。
其二，许多学术界人士也批评政府主导建立的评估体系对日本高校在教学、科研上带来了不利影响。一些教育者认为，这种政府主导建立的评估体系不可避免地要受到政治的影响，而后者往往会导致短期的评估行为。[25]也就是说，倾向于测量短期可获得的、可量化的教学与科研成果，并将其结果与资源配置挂钩来强化这种趋势，以满足政治上的需要。而事实上，教育并非短期的过程，许多教学与科研上的努力往往需要长期的投入与关注才能得到回报。短期评估行为因此会扼杀一些教学、科研所需的长期艰苦的努力，对重大成果的产生也会产生不良影响。
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