三、美国高等教育质量认证体系的特点与争议

在西方高教中，美国大学的质量监控体系独树一帜。不同于欧洲和澳洲一些国家由政府直接或通过半官方的中介进行质量监控的模式，美国政府更多地采用间接的方式如高校认证来保障高等教育的质量。认证（accreditation）是美国最主要和最普遍的高教质量监控方式。它的特点是非官方性质的、分权式的管理和监控，由学术界自愿组成的各种非营利性的认证组织进行。联邦和州政府不直接认证学校和专业，但联邦政府一方面通过认可认证机构来间接地监控高校质量，另一方面使用法律和资金拨款政策的杠杆作用来规范和引导高校内部的质量管理。尽管存在一些争议，但认证是一种符合美国高教实际情况与基本理念的成熟的质量监控体系。

（一）认证体系概况

美国高等教育的认证组织主要有三类，即地区认证（regionala ccreditation）机构、全国性认证（nationala ccreditation）机构以及专业/学科认证（specialized/professionalaccreditation）机构，它们构成了美国高教质量认证体系的基本框架。地区认证机构主要从事校级认证，即评估一所学校的教育质量作为一个整体是否达到办校最基本的标准。美国一共有六个大地区认证组织，即中部大区认证机构（MSACS）、新英格兰大区认证机构（NEASC）、中北部大区认证机构（NCA）、西北部大区认证机构（NWCCU）、南部大区认证机构（SACS）以及西部大区认证机构（WACS）。这六个地区认证机构是分别由各地区大学自愿组成的学术圈内部的自我监控组织，覆盖了美国所有区域。大地区的认证机构认证和更新认证了美国3000余所大学。全国性的认证机构则主要承担一些宗教培训和远程教育的院校认证任务^[11]。此外，美国还有多达61个专业学科认证组织，主要认证学院、系、专业甚至课程等，认证专业覆盖了工程技术、商业、法律、教师教育、护理等各个领域。

为了保证认证的质量，所有认证机构都必须得到外界持续的审查和认可（recognition）。美国有两个具有认可权力的机构，一个是美国高校认证委员会（CHEA），另一个是联邦政府的教育部。认证机构往往需要同时得到这两者的认可。CHEA的认可主要是确认认证机构及其被认证学校和专业在学术界的合法性及其地位；而教育部的认可则具有更多的实用意义，因为大学只有获得被教育部认可的认证机构的认证才有申请学生资助与联邦项目的资格。

CHEA是在高教鉴定认可委员会（CORPA）的基础上于1996年成立的非营利性高教组织，协调和认可了60个美国高校的认证机构，其中包括了大地区认证机构、全国性认证机构以及专业学科认证机构。资格认可的程序类似于高校的认证： 申请资格认可的认证机构须符合CHEA的认可标准，并根据标准提出自我评估报告；CHEA派出评估小组到实地审查，根据审查结果决定认可或者不予认可。CHEA对认证机构每隔十年审查一次，其认可委员会一般由院校代表、认证专家和公众人士组成，负责实地审查，并向CHEA主管委员会提出最终建议。

教育部的认可则是一种持续性的政府行为。教育部以五年为一个周期认可认证机构。教育部长依法公布被认可的认证机构的名单，并且认定它们为高等教育质量认证的可靠权威。要得到教育部的认可，认证机构须提出申请并且满足教育部的认可标准。认可标准主要是考察认证机构的认证标准、政策及应用情况、内容与助学贷款、联邦项目的管理以及学生学习成效。具体包括：所认证的学校、学科是否有足够的质量接受和管理联邦项目与学生助学金事宜；学生学习成果是否符合学校宗旨，如课程合适度和完成情况，州里的执照或资格考试通过率，就业率等；学校是否有足够的资源，如师资、设施设备、财政能力以及相应的管理能力；学生服务、招生活动、评测学位和学位目标；学生投诉记录；高教法关于学生资助责任履行情况，如学生贷款违约率、财务和执行结果的审计、专业审查和其他信息等。通过这些认可标准，教育部督促认证机构加强在上述质量方面对学校的规范与监督，从而确保公共资源在高校得以有效使用。

（二）学校与专业/学科认证的程序与特点

1.认证的内容与程序

一般来说，对学校的认证大都包括了以下五方面的程序。

其一，自我评估报告。学校依照认证标准作自我评估报告，具体内容包括学校办学宗旨的贯彻情况，即学校在财务、图书、设备设施、师资、教学、管理等各方面是否达到质量标准。

其二，审评组实地考察。考察主要基于五个标准，即宗旨与学校的诚信度、实现宗旨与目标的能力、教与学的有效性、促进知识的研究和应用、服务回馈社会。^[12]

其三，提出评估报告。审评组根据考察结果提出评估报告，向校方解释报告内容，对需要改进的地方提出建议，并与校方商谈改进提高所需的措施。学校可作出相应的回应和澄清。

其四，做出决定。认证机构根据审评组的建议做出决定，包括给予学校认证、基本认证或是延期认证、警告乃至不予认证的决定。学校可在规定时间内对决定提出申述。

其五，公布认证结果。认证机构通过正式出版物或互联网发布的方式对公众公布认证学校的名单及认证情况。

学校认证是个周期性和持续性的过程。认证的有效期一般是十年，而基本认证的有效期只有两年。对于基本认证的学校，评估小组会提出改进意见，学校必须对改进意见作出回应，并就具体改进措施提供执行报告。有些学校被延期认证，需要对存在的问题做出改进，然后再由审评组进行实地认证。^[13]从这个意义上来说，认证不仅是对学校质量的认可，同时也是学术圈内部对学校的监控，对学校教育质量的提高起着督促和建议的作用。

专业/学科认证的过程与内容同上述学校认证类似，也是经过自我评估、同行实地考察等程序。专业/学科认证的有效期一般为五年。认证专业每年还需要向认证机构提供一份自我评估报告。

2.认证的主要特点

其一，外部监督主体的独立性。美国的相关法律没有规定高校必须获得认证地位，学校申请认证完全是自愿行为，而非教育行政主管部门的行政命令，以期获得业内同行和社会的信任与认同。简单说来，教育质量认证是一种自发的、非政府的且独立于高校的评价体系。为了确保认证的公正，认证工作人员不能在本州的院校从事认证工作，一定时期内不能与被认证学校有任何雇佣关系。地区性认证机构在各自的宗旨中明确阐明高校认证不是对大学进行任何形式的排名，也不是高等教育机构分类，更不是通过认证向学生推荐高校，它的目的在于评估教育质量并帮助评估高校制订提高教育质量计划。教育质量认证是为了保证质量而形成的一种评价方式，它减少了管理机构出面协调的概率，也促使高校定期进行内部评价并不断完善自身。因此，认证制度客观上从外部保证了高校整体的办学条件和基本的教学质量标准。

新闻媒体和一些研究机构根据对高校的质量评估结果对学校进行的排名也充分保证了自己的独立性。这种大学排名是对学校特色、教育理念、教育质量的一种健康反馈。例如，《美国新闻与世界报道》是在卡内基高等教育机构分类基础之上进行重新归类并分类评估排名，而不是对所有高校进行排名，社区大学就不在它排名之列。这种分类排名也体现了高等教育质量是一个系统质量，不能用单一的方式和标准来评价。

美国对高等教育质量进行管理的这种外部监督主体独立于高等教育主管行政部门的做法，保证了美国高等教育系统的规范统一性与多样化，从而可以保证评估结果的公正性。对高校做出的评价尽可能正确合理，可以满足政府和公众了解高等教育状况的需求，激励社会人士批评和关注高等教育，引导高校沿着自己特定的使命和目标发展，并努力提高自身的教育质量。

其二，学校与专业/学科认证既是自愿的又是必要的。尽管美国高校和专业的认证都是自愿参加，但这并不意味着可有可无。恰恰相反，学校与专业/学科认证是质量和信誉的保证，并同招生、就业、经费拨款、校友捐赠等一系列的现实利益紧紧捆绑在一起，是学校生存与发展的必要条件。据相关统计，1996年美国就已有将近160所高校参与质量改进活动，将近50%的高校建立了质量管理的相关组织。^[14]有不少高校在质量管理方面还有自己的创新和独到之处。例如：西卡罗莱纳大学的“专业评估政策”（program assessment policy）作为高校评价教学质量和成就的管理工具在各学院得到了广泛的运用。美国高等教育正是由于这种市场竞争模式，迫使高校适应不断变化的经济和社会发展状况，提高办学质量，吸引更多优秀的人力资源，筹集更多的资金。

其三，质量保障体系的不断完善和认证工作的经常化。美国高等教育质量保障体系强调不断完善自身，以促进高校教育质量的不断提高。联邦政府每五年或六年修订一次《高等教育法》，试图从宏观层面解决高等教育面临的新问题，保证和提高教育质量。认证制度在美国已有一百多年的历史，一直在美国高等教育领域和美国社会中发挥着重要作用，这与认证机构严格的自我管理、 自我更新能力是密不可分的。各个认证机构每隔一定时间便会修订认证标准和认证政策，以适应高等教育领域内外部环境的变化。^[15]为了适应现代社会的变化，教育质量认证将其工作重心由量化标准转向了质量标准和协助高校内专业的评估。认证的程序是循环进行的，通过认证后，每隔一个周期——一般五到十年要进行一次复评；不过，当发生严重问题时，会缩短认证周期。这种周期性认证使高校避免在认证后出现逐渐松懈的倾向，使其不断进取以维持与所获得的认证资格相一致的水平，以实现高校对质量的持续关注和发展。现在，全美大概有3000多所院校及其开设的课程，已通过一个或多个认证机构的认证。全美有70多个全国性的教育和专业协会等评估组织，包括各种基金会、学术团体等。这些机构制定高校本科和研究生的课程标准，确定评估高校课程的手段。通过评估和不断检查，定期公布达到标准的学校，以保证高等教育的质量。上述表明，美国高等教育质量体系是不断修正与完善的，并且认证工作已走上正常化、经常化的道路。(www.daowen.com)

其四，学校认证量体裁衣，不预设统一的标准。认证标准是由认证机构依据被认证学校具体办学宗旨和特点与其共同制定的。^[16]换句话说，认证是以学校为中心，要考虑具体学校办学的目的、种类、定位及现有条件，并不强求一致。事实上， 由于美国高校的多样性和地区经济与文化差异等实际情况，也无法采用统一标准。而基于高校定位与宗旨制定的标准则能较好地反映学校的特点，同时有利于保护学校办学的方向与自主权。一般来说，认证机构需要考察被认证高校的办学宗旨与学生培养目标是否恰当；它的资源和财力是否能够支撑宗旨与目标的实现；资源配置是否合适； 目前在多大程度上实现了它的教育目标。^[17]

最后，学校与专业/学科认证是考察高校是否达到办学的最基本质量标准，并不是对学校的教育水平高低做出评判。也就是说，认证不是学校排行，不能用于也不鼓励相互比较。当然，这一点引起许多非议，认为认证的标准太低，不能够起到激励学校追求高质量的作用。但事实上，认证的相对低门槛正是为了在保证基本质量标准的前提下给学校留出较宽松的办学环境，避免了因为追求某个标准而造成学校间盲目攀比和资源浪费的现象，使高校能够集中精力与资源来实现各自的办学宗旨与定位。

（三）关于认证体系的争议

值得注意的是，美国高等教育质量认证的这种质量监控体系从20世纪八九十年代以来一直都存在一些批评与争议。尽管美国高等教育的整体水平居于世界前列，但许多人开始关注和批评美国本科教育的质量问题。他们认为由于美国高校教师有太多的自主时间，往往会把大部分的时间、精力用于科研、咨询及其他专业活动，而较少地关注本科生教学和花时间与学生交流。^[18]这种对本科教学的相对忽视同高校年年上涨的学费与消耗的大量社会资源不相称，因此有必要通过测量跟踪学校的绩效比如学生的具体学习成效来对高校进行相应的教育问责（education accountability）。而目前高教的认证体系无法起到相应的质量监督作用。首先，认证是一种高教内部的自我规范和约束，因而无法保证监控的客观与有效。其次，认证的标准主要是关于学校的资源与投入，而没有去测量学生的学习成果和其他相关的绩效。最后，认证的标准只是达到起码的标准，这对于高水平的大学没有太大的意义。因此有必要采用或借鉴澳大利亚、新西兰等国家所采用的外部专业质量监控体系如学术审计（academic audit）来确保本科教学质量，即通过半官方的中介机构的专业审计而不是通过学术圈内部的自我评估与规范来实现对教育质量的有效监控。

由于公众与政府对改革高校质量监控制度和对本科教学进行问责的呼声越来越大，高教界担心联邦会迫于压力改由政府直接认证高校或采用中介的专业审计来代替现有认证体系。因此，美国高校组织于1993年成立了全国高校认证决策委员会（NPB）来进行认证改进工作，具体措施包括采用更严格的认证标准，尤其是需要证明促进学生学习成效方面的具体绩效指标，如考试成绩、学生的保有率、毕业率、就业率，以及对校友与雇主问卷调查的结果等。^[19]然而，该提案在高教界遭到了强烈的反对，并在1995年被迫放弃。许多教育者特别是来自私立高校的领导人担心这种全国性单一化的学生学习标准会干涉学校的办学自主权。随后，高校组织在次年成立了CHEA来认可和协调认证机构的工作。美国高校基本上保持了它独特的分权式认证体系和方式。

另一方面，高校认证体系对公众要求大学履行其本科教学责任也作出了相应的回应。各认证机构在审查中越来越多地加入了一些检测学生学习效果的项目。认证的标准也由着重于评估学校教育投入如资金、设备、师资等转为检测学校如何使用这些资源为学生学习服务。同时，许多州政府也督促其州立学校加强教学工作，如田纳西州曾多次试图把州里的财政支持与州立高校的教学绩效挂钩。

（四）美国高校内部质量保障之道：以加州大学伯克利分校为例

为了深入了解美国高校内部质量保障之道，课题组成员徐丹博士利用在美国加州大学伯克利分校高等教育研究中心进行学术访问的机会，采访了伯克利高等教育研究中心的道格拉斯教授，以下为访谈记录。

徐丹：伯克利教育质量保障的外部和内部机制关系如何？内部质量保障机制的核心是什么？

道格拉斯：尽管质量的外部约束对于形成院校质量保障体系也很重要，但是我们的最终目的是要帮助院校建立起内部质量保障机制，推动院校质量的提升。在各种内部质量保障方式中，最核心的是项目评价。伯克利项目评价始于20世纪50年代，一些外部评价人员来到学校，给每个系提供报告，提出建议。他们考察院系三方面的主要职能，即教学、科研以及公共服务，具体内容因不同专业领域而不同。这个过程大致每八年一个周期。有个院校层面的委员会，委员会直接向正副校长汇报。项目评价过程部分公开，这个过程更像是一个人事评估，有一定私密性，所以被访人往往能够坦率地谈论院系的优势和弱势，例如院系资源是否充足，是否该关闭或者与其他院系合并。院系通常也很认真地对待这个评估，因为事关院校声誉，以及院系可能获得的资源。这是一个常规化的过程，是伯克利的高等教育质量文化的一个很重要的组成部分，整个加州大学系统都是如此。我们将这个评价过程程序化，推动这个事情的并不是州政府，而是院校自身。

徐丹：作为卓越的研究型大学，伯克利在吸引一流师资上具有得天独厚的条件，拥有一流师资意味着伯克利的高等教育质量得到了某种程度的保障。那么伯克利的学术人事制度与其他大学相比有什么特别之处？

道格拉斯：教师的聘任、评价和晋升等，都属于内部质量保障体系的重要内容。教师晋升不同于公务员模式，不是到了一定年限就能自然晋升。我们有一个整个加州大学系统都采用的学术人事手册，由加州大学教师学术评议会和院校行政部门制定，其中可以看到我们对教师的要求。基本上，伯克利的学术聘任和评价都是基于同行评议。也就是说，不是单个行政人员决定教师是否发展了。同行评议如何实现？首先，我们有院校学术人事委员会。不同分校名称可能有差异，但是功能差不多。它们负责教师学术评价政策的改进以及组织对单个教师的评估。教师通常每三年按照常规评估一次。系主任之下有一个委员会，每个系结构不一样。这个委员会考察教师的学术档案，提出建议。委员会成员一般来自外系，通常是由外专业的教师构成。总之，教师首先接受系里同事评价，考察教师在本学科领域的学术表现，然后接受几个系一起参加的联合委员会评价，考察的是教师在更广义的质量方面的表现。基本上所有教师都会参与教师评价过程，系在评价教师上有很大自主权，每个系决定评价教师的标准。加州大学从20世纪20年代就开始这样评价教师了。我的意思是，这不仅是时间问题，也意味着我们已经形成了这样的文化。

前面提到了，教师评价周期通常是三年，但是，不同层次的教师评价周期不一样。初级阶段周期更长。伯克利花了大力气探索不同层次教师的学术生产力。加州大学以对年轻教师的培养闻名，伯克利是这种文化形成的基础。我希望这一点能继续下去。伯克利对新教师吸引力很大。一般来说，新师资引进基准很高，这也是为什么这个措施能进行下去的原因。但是，一旦你进来了，即被鉴定为将成为很高创造力的教师。早期，学校致力于培养过程，有项目帮助教师适应，给他们时间去发展、写书。例如，年轻教师进校后一般不愿意参加各种委员会，参与公共服务和学校管理。对此，伯克利有一个很灵活的机制，这个模式和哈佛相比很有趣。哈佛对新教师也很有吸引力，但是哈佛的教师不是被培养，而是通常有很大压力，经常感觉到威胁。在哈佛，即使很年轻，但是如果不在本领域表现杰出，也会被解雇。因此哈佛有很高的离职率。当然，现在哈佛也在改变，因为它在不断流失教师，它也开始认识到这个问题。总之，伯克利和哈佛一样高准入，但是伯克利重视培养年轻教师，而哈佛的学术人事制度更像是以市场为导向的。

徐丹：从伯克利内部组织机构角度看，哪些组织对其质量保障起着关键的作用？

道格拉斯：学术评议会的作用是质量保障的重要方面。伯克利的学术评议会成立于建校初期，但是作为有影响的教师代表组织则是20世纪20年代之后的事情。在与理事会的斗争中，教师一方面想获得自组织的权力，另一方面希望在一些领域享有明确的直接权力，包括招生标准的确定、课程的审批和评价。然后，存在一些权力共享的领域，如质量评价中的学术质量评价主要由教师承担。还有一些商业和经济决策，也是权力共享领域。例如要新开一个项目，学术评议会考虑的是是否需要新开一个项目以及机遇如何，行政首脑则考虑预算是否允许。校长可以建议新设学术项目或者学位，但是最后由学术评议会决定。如果你关注学术评议会这个团体，你会发现它在一些事务方面有直接权力，而在另一些方面与其他组织共享学术人事权力。你观察一下学术评议会的结构，会发现下面有很多委员会（例如行政委员会、学术人事委员会、特权和终身教职委员会，等等），每个委员会各有职责。

总之，教师组织是质量保障中的重要部分。问题是，你可以建立这样的机构，但是，教师组织对质量保障的作用也与教师、工作人员以及学生如何评价自己有关，即他们的这种评价活动质量如何很重要。不可能突然出来一个质量保障措施，然后就能改变什么。伯克利的教师曾经一度将自己主要视为大学的一部分，大家一起工作，一起构成加州社会的一部分。现在，越来越多的权力在系，尤其在科学和工程领域，教师越来越忠诚于系而非院校。有时是学科，有时是亚领域。例如，我的兴趣是学校公共政策。我关注南非的肯定性行动计划，我有本研究领域的同行，而我和学校的联系越来越弱。总之，系的权力改变了美国高校的文化。这是世界范围内的普遍问题。

我想说的是，尽管院校行政试图通过建构一些途径改进院校质量，但是最终要思考的，是如何激励自己的成员创立自己的质量文化，这才是院校质量保障的关键。对于质量各个方面，院校各有侧重，没有一个标准，不同院校使命不同，优势有别，没有单一质量标准。很多高等教育观察者担心，我们在提倡高等教育质量评价活动的时候，可能提倡一种单一标准。任何政策都可能带来一些间接的结果，这些间接的结果既可能是积极的也可能是消极的。另一点需要理解的是，院校不像企业，不是科层的，而是很分权的机构。院校有很强的分权愿望，推动大学这样复杂的机构去达成全国性的普遍目标是很复杂的事情。质量保障的国家政策的一个可能后果在于，随着院校越来越成熟，他们越来越擅长应付游戏。所以，很重要的一点是，面对新的政策时，院校会如何表现，好政策能鼓励正当的竞争。

总之，完美的质量保障体系需要时间生成，不仅与自治、文化、结构有关，而且关涉学术自由，即教师在这个过程中所拥有的表达观点和参与讨论的自由。

徐丹：接下来我们谈谈质量保障的成本与收益问题。作为外部质量保障方式的认证，以及院校内部的项目评价，其费用分别由谁承担？

道格拉斯：首先说院校认证，因为我们都属于WASC成员，加州大部分高等学校都是其成员，我们学校会付会员费。但是成本的主要部分不在于接待之类，真正大头的成本在于内部努力，即成员院校雇人花在这些过程上的时间。认证开始时，大部分院校会雇佣或指定一个专职人员，花一年到一年半的时间准备，而且这个人通常不是低级别的人员；同时还有工作人员支持，主要是准备认证材料。更重要的是，你抽来准备认证的人本来是可以用来做其他事情的。从院系来看，认证在某种程度上干扰了院系的正常工作。此外，还有些后续评价之类，这些都会给院系带来干扰。

项目评价的成本由校长办公室拨出的院校专项基金支付，院校会将项目评价纳入预算。项目评价至少需要雇佣一个专职人员。伯克利有很多学术项目，院校会根据每年可以承担的项目评价工作来安排周期，大致6～8年一轮。但是这个周期也不确定，其中有少许灵活性。如果系觉得自己遇到一些问题，应当进行项目评价了，也可以申请项目评价。除了项目评价，还有其他一些内部质量保障方式，如收集数据。这种方式不那么正式，但是部门和院系一直都在做。数据收集可以是针对很多不同的问题，例如教师工作负担、生源分配、通识教育，等等。